Реализация правозащитной функции суда и прокуратуры — основа их взаимодействия и сотрудничества

Противопоставление суда и прокуратуры началось в свое время с вполне обоснованной критики тех процессуальных норм, которые формулировали задачи уголовного судопроизводства — быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и т. д. — не выделяя специфику задач, стоящих собственно перед правосудием. «Общность задач» позволяла органам судебного управления и координации борьбы с преступностью видеть суд «в одной упряжке» с теми, кто призван пресекать преступления и изобличать преступника — т. е. с оперативным и следственным аппаратом и аппаратом прокурорского надзора.

Научная юридическая общественность отмечала несуразность такого единения задач, которое превращало суд в ординарный репрессивный орган, отчуждало его от населения, формировало отношение к нему, как к казенному, бюрократическому учреждению, противостоящему интересам рядового гражданина. Именно в силу понимания этого первые шаги судебно-правовой реформы были связаны с критическим переосмыслением задач судопроизводства — с идеологического обоснования и правового подкрепления необходимости переориентации суда с репрессивной на правозащитную функцию.

Для подтверждения можно сослаться на те правовые акты, которые еще в условиях существования союзного парламента готовились учеными Института проблем укрепления законности и правопорядка или с их участием ⁶.

Теоретические разработки, связанные с новым видением задач правосудия также были опубликованы задолго до появления «Концепции судебной реформы» ⁷.

Пересказывая давно отвергнутые наукой идеи «единых целей юстиции», выдавая свою критику этой идеи за откровение, авторы «Концепции судебной реформы» пишут (и это в 1992 г.!): «Вопреки вульгарным идеям целью уголовной юстиции является не борьба с преступностью, а защита общества от преступлений путем реализации уголовного закона, защиты прав и законных интересов граждан, попавших в сферу юстиции». И далее: «Практически законодательство во многих случаях отрицает функциональную дифференциацию внутри уголовной юстиции».

Надо сказать, что авторы с этими соображениями несколько запоздали и потому воюют с надуманными противниками. Кроме того, ими допущен явный перекос, противоречащий их собственной позиции: допускается существование «уголовной юстиции» с едиными целями. И, наконец, противопоставлять борьбу с преступностью защите общества от преступлений методологически неправильно.

Известно, что уголовный закон обладает силой индивидуальной и общей превенции, т. е. работает на предупреждение преступности. Эта превентивная сила закона многократно возрастает, когда он обоснованно и неотвратимо применяется на практике. Каждый приговор суда, осуждая противоправное деяние, вносит вклад в дело борьбы с преступностью или «в защиту общества от преступлений». Спорить по этому поводу, значит уводить и науку и практику в мир схоластики.

Таким образом, отвергая тождественность задач «органов уголовной юстиции» мы не должны переступать ту грань, за которой начинается противопоставление этих органов друг другу, искусственное нагнетание их конфронтации. Это — не конструктивный путь. Это — путь разрушения системы борьбы с преступностью и системы правоохраны.

Цель реформирования и прокуратуры и суда мы видим в том, чтобы обеспечить не противопоставление и соперничество их, а взаимодействие и сотрудничество.

Помещение статьи о прокуратуре в раздел Конституции, посвященный судебной власти, о чем шла речь выше, — это та правовая реальность, которая независимо от нашего отношения к ней не может не сказаться на методах реализации задач прокуратуры путем более тесного взаимодействия с судом.

Отсюда можно сделать два вывода: о возрастании значения правозащитной функции прокуратуры, которая для суда является основной, решающей, и о возрастании в числе методов прокурорского реагирования такого средства, какобращение в судза разрешением любых правовых конфликтов, которые не поддаются устранению иными традиционно прокурорскими средствами (протест, представление, предостережение и проч.).

Эти выводы соответствуют утвердившемуся в теории и практике понятию «правоохранительной» системы, расширению судебной юрисдикции — одному из крупных реальных достижений судебной реформы — и свидетельствуют о сближении судебной власти и прокуратуры.

Наличие у прокуратуры правозащитной функции не вызывало сомнений ни до реформ, ни в ходе их. Спор скорее шел о ее перспективе. Сторонники прокуратуры ставили вопрос о расширении ее возможностей по надзору за соблюдением прав и свобод личности; противники ее, те, кто всецело уповал на правозащитную роль судебной власти, эту функцию прокуратуры либо игнорировали, либо отвергали.

На протяжении нескольких лет обществу внушалась мысль o судебной защите прав граждан, как чуть ли единственном способе защиты. Действительно, судебный порядок защиты является наиболее надежным и эффективным. Вместе с тем, нужно учитывать и то, что суд в силу многих причин, включая усложненный порядок деятельности, весьма ограничен в своих возможностях. Население понимает это и ищет альтернативные способы защиты. И они — эти способы более оперативного реагирования на ущемление прав граждан и организаций — должны быть. Один из них — деятельность прокуратуры. Число обращений граждан в органы прокуратуры за защитой своих нарушенных прав намного превышает обращение в судебные органы.

В 1987 г. союзными законами, а с 1993 г. — российским законодательством предусмотрена судебная защита граждан от неправомерных действий должностных лиц и органов управления. Примечательно, что обращения граждан за защитой в органы прокуратуры превышают более чем в 10 раз число обращений в суды: механизм судебной защиты и громоздок и слишком дорог для граждан. Возрастает и стоимость профессиональной правовой помощи, оказываемой адвокатурой. Граждане ищут наиболее доступный для них способ защиты нарушенных прав, и таким способом чаще всего оказывается обращение в прокуратуру.

Органы прокуратуры разрешают жалобы и заявления граждан по поводу различного рода правонарушений оперативно, в срок не более чем 1 месяц, что несопоставимо с затратами времени в судах. Особенно ощутима эта проблема в сфере трудовых правоотношений. В нынешних «рыночных» условиях такие нарушения закона, как незаконные увольнения, применение штрафных санкций как вида наказания, взыскание ущерба за невиновное поведение, самоуправные удержания работодателями сумм из заработной платы наемного работника, приобретают угрожающий характер.

Многие наемные работники, уволенные с нарушением законов о труде, в силу боязни «судебного механизма», а порой и прямого запугивания работодателями, остаются за пределами судебной защиты. Каких-либо органов и организаций, контролирующих соблюдение законов о труде, практически нет. В большинстве частных предприятий умышленно не создаются профсоюзные органы, и поэтому правовые инспекции профсоюзов не вправе проводить проверки соблюдения законов о труде.

Не случайно, законодатель, понимая важность прокурорского надзора, в Кодексе законов о труде РФ предусмотрел правило о том, что «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов о труде на территории РФ осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему нижестоящими прокурорами».

Прокуратура выступает защитником интересов и прав граждан и в тех случаях, когда полномочий других органов, в том числе контролирующих, недостаточно для того, чтобы самостоятельно восстановить нарушенные права или обратиться в суд.

Преимущества прокурорского реагирования на нарушения прав человека по сравнению с обращением в суд заключены и в возможности инициативного выявления и опротестования не только индивидуальных решений, но и нормативных актов, деструктивное воздействие которых на права человека намного обширнее.

Отмечая все это, авторы Концепции развития прокуратуры на переходный период приходят к выводу: «таким образом, демократическое общество предполагает создание «многоканальной», альтернативной системы охраны и защиты прав человека. Акцент на судебную форму защиты прав и свобод человека и гражданина отнюдь не должен повлечь сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении. Компенсируя ряд уязвимых сторон суда, прокуратура за счет своих преимуществ (оперативность разрешения обращений, инициативность, охват широкого круга лиц) может удачно дополнять и усилить судебную форму защиты прав человека» ⁸.

Это концептуальное положение нашло отражение в Федеральном Законе о прокуратуре (17 ноября 1995 г.) в виде специальной главы «О надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Возможный упрек по. поводу подмены прокуратурой органов правосудия нейтрализуется уже тем, что и законодатель соответствующую деятельность прокуратуры рассматривает как субсидиарную, дополняющую деятельность судов, освобождающую их от потока жалоб и заявлений по тем спорам и конфликтам, которые могут быть разрешены оперативно без вмешательства суда. В Законе о прокуратуре подчеркивается, что «решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд» (ст. 10).

Вместе с тем, правозащитную функцию прокурор в наиболее сложных ситуациях реализует через суд, путем участия во всех видах судопроизводства, предусмотренных ст. 118, ч. 2 Конституции РФ.

А. Прокурор в уголовном судопроизводстве.

Известно, что суд сам уголовные дела практически не возбуждает и не расследует(исключение — дела частного обвинения и протокольной формы досудебной подготовки). Он рассматривает в основном только те уголовные дела, которые получает от прокуратуры, с обвинительным заключением, утвержденным прокурором. Прокуратура осуществляет функцию уголовного преследования путем самостоятельного возбуждения и расследования уголовных дел, имея для этого собственный следственный аппарат, а также путем надзора за законностью дознания и предварительного следствия, проводимого другими органами. В судебных стадиях уголовного процесса прокуратура поддерживает государственное обвинение, осуществляет частично функцию надзора за законностью в правосудии путем опротестования приговора и определений, обеспечивает надзор за законностью исполнения судебных решений и приговоров.

Перед прокуратурой стояла и стоит задача обеспечить качественное расследование преступлений и передачу в суд только обоснованных обвинений. Конечно, эта цель достигается далеко не всегда и этим определяется значение последующего судебного разбирательства ⁹.

Прокуратура вносит и важный вклад в обеспечение законности судебных приговоров, не покушаясь при этом на независимость и суверенность судебной власти. Новые задачи ставятся перед прокуратурой в суде присяжных — в частности, повышается роль прокурора в доказывании обвинения и ответственность в случае отказа от поддержания обвинения.

Судебная реформа привела, и это, на наш взгляд, еще одно ее достижение, к определенным изменениям психологии и профессионального правосознания судей. Прокурор уже не воспринимается многими судьями как представитель власти — он участник процесса, осуществляющий доказывание по общим правилам, без опоры на авторитет своего ведомства и каких-либо скидок исходя из принципа состязательности, суд вправе требовать и уже требует от прокурора перехода на более высокие стандарты доказывания.

Этим требованием должны быть проникнуты не только программы подготовки прокуроров, осуществляющих функцию уголовного преследования, поддержание обвинения, подкрепление заявленных или поддерживаемых им исков. Это требование должно найти отражение и в законодательстве о прокуратуре и в УПК РФ.

В уголовно-процессуальном законодательстве необходимо отразить, что в контрольных стадиях процесса прокурор не является только обвинителем и не обязательно продолжает линию государственного обвинения, что цель его участия — способствовать тщательной проверке законности и обоснованности приговора, устранению судебных ошибок. С этой целью прокурор поддерживает принесенный протест или высказывает свое мнение по жалобе кого-либо из участников процесса либо по протесту председателя соответствующего суда (если право приносить протесты будет сохранено за председателями судов).

Важным направлением сотрудничества прокуратуры и судебной власти является обеспечение законности в стадии исполнения судебных решений (раздел V УПК РСФСР) и надзор за соблюдением прав Граждан в местах лишения свободы.

Прокуратура является тем органом государства, на который возложена задача по обеспечению законности в местах содержания задержанных, предварительного заключения и при исполнении наказаний, т. е. в учреждениях, где в силу изоляции от общества граждане остаются наименее защищенными с точки зрения соблюдения их прав и законных интересов.

В «Концепции судебной реформы» предлагается возложить на судью контроль за исполнением наказания. Однако исторического опыта в этом деле не имеется, поскольку традиционно в России надзор за местами лишения свободы осуществляла прокуратура, и возложение функций надзора на суды, в силу их неподготовленности с точки зрения как предшествующего опыта, так и кадрового обеспечения, приведет к разрушению действующей системы контроля за состоянием законности в местах лишения свободы и при исполнении наказания.

Создание в некоторых странах (Франция, Польша и др.) пенитенциарных судов, рассматривающих иски осужденных о нарушениях прав, не повлекло за собой упразднения в указанных странах прокурорского надзора за исполнением наказания.

Совершаемые в местах лишения свободы массовые беспорядки, действия, дезорганизующие работу ИТУ, захват заложников, вооруженные побеги и др. требуют принятия не только оперативных решений, но и оперативного контроля со стороны прокуратуры.

Вместе с тем, имеющиеся недостатки в прокурорском надзоре за соблюдением законов в местах лишения свободы требуют повышения уровня организации этой работы. Вопросы соблюдения правового положения лиц, находящихся в местах лишения свободы, должны стать важной частью предмета прокурорского надзора, что нашло отражение в новой редакции Закона о прокуратуре.

Б. Прокурор в гражданском судопроизводстве.

Значительное расширение судебной юрисдикции в разрешении гражданско-правовых конфликтов— одно из несомненных достижений судебно-правовой реформы. «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» — записано в ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина и в ст. 46 Конституции РФ. Судебная власть, осуществляемая посредством гражданского (арбитражного) судопроизводства, становится универсальным и всеобъемлющим средством защиты прав и свобод граждан и их объединений.

Соответственно возрастает и значение такого вида правозащитной деятельности прокурора, как его обращения в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступление в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан(ст. 41 ГПК). Закон предусматривает и случаи обязательного участия прокурора в гражданском судопроизводстве.

Как правило, прокурор обращается в суд тогда, когда иные средства прокурорского реагирования оказываются недостаточно эффективными для устранения правового конфликта. Это полномочие прокурора является важной гарантией обеспечения прав граждан, которые сами не всегда могут защитить свои интересы. Речь идет прежде всего о социально незащищенных слоях населения (инвалидах, несовершеннолетних, престарелых, недееспособных гражданах). Особенно актуальны иски прокурора о лишении родительских прав морально разложившихся людей, иски о возмещении ущерба, причиненного производственным травматизмом, незаконными увольнениями и т. п.

Существенна роль прокурора и в арбитражном процессе. Арбитражный процессуальный кодекс РФ, принятый 5 апреля 1995 г., предусматривает право прокурора на обращение в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов; ст. 4 посвящена участию прокурора в арбитражном процессе.

Условия проведения экономических реформ, а также дальнейшее развитие новых гражданско-правовых отношений, связанных с использованием земли и другой недвижимости в качестве залога в обеспечение разного рода договоров, приватизация государственной муниципальной собственности, аренда с правом выкупа и т. п. порождают неизвестные нашему обществу правоотношения, а вместе с ними и конфликты и злоупотребления, особенно в части перекачивания государственной собственности в частный сектор. В связи с этим повышается роль судебных способов защиты интересов государства, общества и личности, используемых прокуратурой.

Плодотворность сотрудничества суда и прокуратуры в разрешении экономических споров и защите гражданских прав определяется тем, что суд по собственной инициативе не может возбудить гражданское дело, даже если видит необходимость в мерах по судебной защите интересов личности, организации или общества. Он это может делать или по заявлению заинтересованных лиц и организаций, либо по заявлению прокурора. Прокурор не только заявляет иск, он обеспечивает его доказательствами, в чем несомненно оказывает суду существенную помощь.

Дальнейшее развитие этого взаимодействия прокуратуры и судамы видим в значительном расширении практики заявления прокурорами исков в интересахнеопределенного круга лиц— экологических исков, исков, связанных с незаконной приватизацией государственных и муниципальных объектов, исков в защиту прав потребителей. Такого рода иски прокурора, имеющие большое социальное значение, нуждаются, как правило, в серьезном обосновании, требуют предварительных проверок и исследований, нуждаются и в серьезном правовом обеспечении — как в законодательстве о прокуратуре, так и в гражданском процессуальном праве. О значении этой практики свидетельствует и опыт других стран. Так, институт предъявления иска прокурором (либо органом, аналогичным прокуратуре) существует, например, во Франции и США. В отдельных американских штатах распространены иски прокурора в защиту неопределенного круга лиц, либо части населения.

Для наших условий характерна, например, ситуация с сотнями тысяч москвичей, которые передали свои ваучеры АО «Технический прогресс» и оказались бессовестно обманутыми. Госкомимущество обратилось в прокуратуру с просьбой направить в суд иски в защиту прав граждан, законные интересы которых нарушены.

В. Административное судопроизводство.

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в ст. 202 определяет случаи, когда административные правонарушения подлежат рассмотрению районными (городскими) народными судами (народными судьями).

Прокурор вправе участвовать в рассмотрении таких дел, выступать с заключением, приносить протест на постановление по делу. В связи с декриминализацией отдельных составов преступлений в перспективе возможно расширение административного судопроизводства, которое, как вид правосудия, обрело конституционный статус (ст. 118 Конституции РФ).

По количеству правонарушений, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, оно занимает промежуточное положение между правосудием по уголовным и гражданским делам.

Так, в 1990 г. в Москве народными судами было рассмотрено около 20 тыс. уголовных, около 96 тыс. гражданских и 60 459 — административных дел.

Практика последних лет обнаруживает неожиданную тенденцию сокращения административных дел, рассматриваемых судьями, — за три года, с 1990 по 1992 — почти вдвое ¹⁰. И это происходит на фоне роста преступности и иных правонарушений. Масштабы административных правонарушений таковы, что они определяют в значительной мере правовой климат в обществе и являются тем криминологическим фоном, который воздействует на рост более серьезной уголовной преступности. Разумеется, под контролем прокуратуры должны быть сигналы о нарушениях закона при производстве об административных правонарушениях, которое осуществляется судьями, органами внутренних дел и другими органами, к компетенции которых оно отнесено.

Г. Конституционное судопроизводство и прокуратура.

Закон о Конституционном Суде РСФСР, утвержденный пятым Съездом народных депутатов 12 июля 1991 г., устанавливал относительно широкие возможности для взаимодействия КС и Генерального прокурора.

Так, ст. 59 предусматривала возможность обращения Генерального прокурора в КС с ходатайством о проверке Конституционности международного договора или нормативного акта; Генеральный прокурор был отнесен к числу участников заседаний КС, которые вправе излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам (ст. 36); ему принадлежало право на выступление в случае возобновления разбирательства дела (ст. 42, п. 12). Как участник заседаний КС Генеральный прокурор вправе был ходатайствовать об истолковании принятых решений (ст. 52).

Соответственно и Закон РФ о прокуратуре Российской Федерации, принятый Верховным Советом РФ 17 января 1992 г. в ст. 8, ч. 3 установил: «Генеральный прокурор РФ, прокурор республики в составе РФ вправе в пределах своей компетенции обращаться в соответствующий Конституционный Суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора и нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемому вопросу на его заседании».

Все эти нормы соответствовали статусу прокуратуры и были направлены на повышение эффективности деятельности КС, хотя прямо из действовавшей тогда Конституции не вытекали. Генеральный прокурор, как и председатели Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда, является обладателем информации о правоприменении, а следовательно — о недостатках законодательных и иных нормативных актов, и использование этой информации в конституционном судопроизводстве целесообразно, а иногда и необходимо для принятия обоснованных решений.

Новая Конституция пошла по пути установления перечня должностных лиц и органов, по запросам которых возбуждается конституционное судопроизводство. Прокуратура в этот список не попала, и это сказалось на формулировках нового закона о Конституционном Суде РФ, принятого 12 июля 1994 г. Так, оказалось спорным право прокурора на обращение в Конституционный Суд не только в случаях, в которых Конституция дает перечень должностных лиц и органов, обладающих таким правом (ст. 125, ч. 2 Конституции), но и в случаях, когда такого перечня в Конституции нет, а упоминаются жалобы граждан и запросы судов с просьбой о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле — ст. 125, ч. 4 Конституции. Попытка (осознанная или нет) урезать полномочия прокурора. наделить его правами, меньшими, чем права отдельного гражданина, едва ли соответствует духу Конституции и общей задаче правового государства всячески расширять способы защиты прав личности и гражданского общества.

Федеральный Закон о прокуратуре Российской Федерации в редакции 1995 года включил в ст. 35, предусматривающую участие прокуратуры в рассмотрении дел судами, пункт следующего содержания:

«Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан Законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле».

Это позволяет надеяться, что общие формулировки Закона о Конституционном Суде от 1994 г. о «заявителях», «сторонах» (ст. ст. 52, 53 Закона) скрывают и такого автора обращений в КС, как Генеральный прокурор России.