2. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения

Административная ответственность как один из видов юридической ответственности наиболее часто применяется при обнаружении нарушений законодательства в области охраны и использования земель. Общие положения об административной ответственности за нарушение земельного законодательства содержатся в главе 8 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 года №136- ФЗ⁷. В соответствии со ст. 74 ЗК РФ лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством. Помимо этого, она предусмотрена в Кодексе об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 года №196- ФЗ ( далее КоАП РФ )⁸, в Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 года⁹ и в Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 года №2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»¹⁰. В отдельных нормативных правовых актах, регулирующих определенные отношения по использованию и охране земель, существуют нормы, определяющие виды ответственности, в том числе и административной, за нарушение соответствующего законодательства. Так, согласно ст.23 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 года №1738- 1 «О плате за землю»¹¹ за нарушение данного закона предусматривается ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации; в соответствии со ст.39 Федерального закона от 10 января 1996 года №4- ФЗ «О мелиорации земель»¹² нарушение законодательства Российской Федерации в области мелиорации земель влечет за собой административную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации; граждане и юридические лица, виновные в нарушении Федерального закона от 2 января 2000 года №28- ФЗ «О государственном земельном кадастре»¹³ (п.4 ст.22, ст.25), Федерального закона от 18 июня 2001 года №78- ФЗ «О землеустройстве» (ст.25) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ранее, до принятия новых ЗК РФ и КоАП РФ, меры административного воздействия предусматривались в Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 года (с изм. от 28 апреля 1993 года) ( ст.125 )¹⁴, КоАП РСФСР ( ст.ст.50, 51, 52, 53, 54, 60¹, 60², 60³, 60⁴, 60⁵, 61, 67, 73, 99, 99⁴, 131, 132, 133, 134, 143, 143¹ )¹⁵, а также в Градостроительном кодексе РФ ( ст.66 ) и Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 года. До этого действовали ст.50 Основ земельного законодательства СССР, Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961года «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»¹⁶, Указы Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 года «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства»¹⁷ и от 11 января 1955 года «Об ответственности за потравы посевов в колхозах и совхозах»¹⁸, от 26 марта 1962 года «Об усилении борьбы с сорными растениями»¹⁹.В них был дан подробный перечень нарушений земельного законодательства, за которые наступает административная ответственность, определены виды административных взысканий, а также указаны лица, подлежащие этому виду ответственности, и органы, правомочные налагать эти взыскания.

В отличие от Основ земельного законодательства СССР и ЗК РСФСР ныне действующий ЗК РФ не устанавливает конкретные составы земельных правонарушений, а делает ссылку на специальное законодательство. К сведению, ст.50 Основ земельного законодательства предусматривала, что купля-продажа, залог, завещание, дарение, аренда, самовольный обмен земельными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю,- недействительны. За совершение указанных сделок, а также за самовольное занятие земельных участков, бесхозяйственное использование земель и использование их в целях извлечения нетрудовых доходов, порчу сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и других процессов, ухудшающих состояние почв, несвоевременный возврат временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению, уничтожение межевых знаков границ землепользований, виновные лица несут уголовную или административную ответственность.

Законодательные акты 90-х годов, в том числе и ЗК РСФСР, привнесли значительные изменения в систему земельных отношений, отказавшись от монополии государственной собственности на землю, установив частную собственность на нее и различные формы хозяйствования на ней. Изменения коснулись и земельных правонарушений, часть которых была переработана, а часть устранена ввиду неактуальности из- за происходящих на тот момент преобразований в стране (например, использования земель в целях извлечения нетрудовых доходов). В то же время законодатель ввел ряд новых составов земельных правонарушений, за которые предусматривалась административная ответственность. К примеру, это- проектирование, размещение, строительство, и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель, искажение сведений о состоянии и использовании земель и т.п..(ст.84 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года №2060- 1«Об охране окружающей природной среды»²⁰, ст.125 ЗК РСФСР). В целом ст.125 ЗК РСФСР устанавливала административную ответственность за совершение следующих деяний:

-самовольное занятие земельных участков;

-самовольное строительство;

-захламление земель;

-загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами, заражение бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами.

-порчу и уничтожение плодородного слоя почвы;

-нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

-проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;

-искажение сведений о состоянии и использовании земель;

-нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда;

-уничтожение межевых знаков.

Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 года «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» были установлены еще несколько составов земельных правонарушений:

-нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель;

-нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природнозаповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

-нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, систематическое невнесение платежей за землю;

-уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства²¹.

В свою очередь, как уже было отмечено, новый ЗК РФ непосредственно не устанавливает перечня тех правонарушений, за которые предусмотрен рассматриваемый вид юридической ответственности. Это сделано законодателем с целью по возможности систематизировать разрозненное в этой области административное законодательство, привести его в одном федеральном нормативном правовом акте для удобства пользования правоприменителями²². Однако детальный анализ Земельного кодекса РФ все- таки позволяет выделить ряд таковых составов:

-отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (п.2 ч.3 ст.45, п.2 ч.3 ст.46);

-нарушение установленного режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко- культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению (п.2 ч3 ст.45);

-систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв (п.2 ч.3 ст.45);

-систематическая неуплата земельного налога (п.2 ч.3 ст.45);

-использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель (п.2 ч.ч.1,2 ст.45, ст.46);

-использование земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки (п.2 ч.ч.1,2 ст.45, ст.46);

-нарушение плодородия почв, самовольный перенос границ земельных участков, самовольный снос или незаконное возведение зданий, строений, сооружений, уничтожение межевых и информационных знаков и другие правонарушения (п.2 ст.62);

-проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами (ч.1 ст.75, п.3 ст.76);

-захламление, другие виды порчи, самовольное занятие земельного участка (п.3 ст.76).

Перечень, названных в Земельном кодексе РФ, видов (составов) правонарушений не является исчерпывающим и используется в нормах закона без указания санкций за их совершение, как это было в ЗК РСФСР. Уже отмечалось, что практически все составы земельных правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность в действующем законодательстве, содержатся в КоАП РФ. В ранее действующем КоАП РСФСР таковыми были:

-бесхозяйственное использование земель (ст.50);

-порча сельскохозяйственных и других земель (ст.51);

-несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению (ст.52);

-самовольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства (ст.53);

-уничтожение межевых знаков (ст.54);

-нарушение порядка разработки, согласования и утверждения проектной документации в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения или земель, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции (ст.60¹⁾;

-нарушение порядка поведения мелиоративных мероприятий на землях с\х назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства с\х продукции (ст.60²);

-уничтожение и (или) повреждение мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений на землях с\х назначения (ст.60³);

-сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов и других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях с\х назначения без согласования со специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации земель (ст.60⁴);

-невыполнение требований (предписаний) специально уполномоченных органов в области мелиорации земель (ст.60⁵);

-незаконное использование земель государственного лесного фонда (ст.61);

-повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государственного лесного фонда (ст.67);

-уничтожение или повреждение лесоосушительных канав, дренажных систем и дорог на землях государственного лесного фонда (ст.73);

-непринятие землепользователями мер по борьбе с сорняками (ст.99);

-нарушение правил хранения, перевозки и применения пестицидов (ст.99⁴);

-нарушение правил по охране полосы отвода автомобильных дорог (ст.132);

-нарушение землепользователями правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений (ст.133);

-строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство (самовольную постройку) (ст.143);

-нарушение правил строительства летних садовых домиков, а также организации и ведения коллективного садоводства (ст.143¹);

-ст.131 и ст.134 ( ? ).

Сравнивая земельные правонарушения, закрепленные в КоАП РСФСР, с земельными правонарушениями, закрепленными в КОАП РФ, можно прийти к выводу, что ряд составов осталось неизменными, некоторые были отменены, часть- дополнена, а остальные- впервые введены в административное законодательство. В общем виде система земельных правонарушений, закрепленных в КоАП РФ и предусматривающих административную ответственность за их совершение, выглядит следующим образом:

-самовольное занятие земельного участка (ст.7.1);

-уничтожение межевых знаков границ земельных участков (п.1 ст.7.2);

-неуведомление собственником, владельцем или пользователем земельного участка, здания либо сооружения, на которых размещены пункты государственных геодезических сетей либо стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением, федерального органа исполнительной власти по геодезии и картографии, гидрометеорологии и смежным с ней областям или его территориального (регионального) органа об уничтожении, о повреждении или о сносе этих пунктов, а равно отказ в предоставлении возможностей подъезда (подхода) к этим пунктам для проведения на них наблюдений и иных работ (п.4 ст.7.2);

-самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно- бытового водоснабжения (ст.7.8);

-самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд (ст.7.9);

-самовольная переуступка права пользования землей…, а равно самовольный обмен земельного участка…(ст.7.10);

-незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко- культурного назначения (ст.7.16);

-несоблюдение экологических требований при планировании, технико- экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст.8.1);

-несоблюдение экологических и санитарно- эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст.8.2);

-сокрытие или искажение экологической информации (ст.8.5);

-невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст.8.7);

-использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст.8.8);

-нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст.8.12);

-уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий, мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд (ст.8.30);

-нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст.8.39);

-нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию (п.1 ст.9.5);

-проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст.10.9);

-сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования со специально уполномоченным государственным органом в области мелиорации земель (п.3 ст.10.10);

-нарушение правил охраны полосы отвода автомобильной дороги (ст.11.21);

-нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений (ст.11.22);

-нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст.19.9);

-несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст.19.21)

Прежде чем дать характеристику конкретным нарушениям земельного законодательства, необходимо кратко остановиться на общей характеристике земельных административных проступков, или, как определяет их О.И.Крассов, земельных правонарушений- административных проступков²³, а Б.В.Ерофеев- административно- земельных проступков²⁴.

Общее понятие административного правонарушения содержится в ст.2.1 КоАП РФ. В соответствии с п.1 данной статьи административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Если ранее, согласно ст.2 КоАП РСФСР, законодательство об административных правонарушениях состояло из Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях и издаваемых в соответствии с ними законодательных актов СССР и постановлений Совета Министров СССР, КоАП РСФСР и иных законодательных актов РСФСР и постановлений Совета Министров РСФСР об административных правонарушениях, то законодательство об административных правонарушениях в соответствии со ст.1.1 КоАП РФ состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, в КоАП РФ закреплено правило о том, что все нормы об административных правонарушениях на федеральном уровне должны включаться в него, а нормы субъектов Федерации должны приниматься только в форме законов²⁵.

Исходя из смысла понятия административного правонарушения и руководствуясь п.п.2,3 ст.2.1, ст.2.3, ст.2.4, п.п.1,2 ст.2.6 КоАП РФ, субъектами административных земельных правонарушений могут выступать как российские, так и иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления. В соответствии с ч.1 ст.2.3 КоАП РФ административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет. Рассматривая вопрос об административной ответственности юридических лиц необходимо отметить, что Ответственность юридических лиц за совершение административных земельных проступков предусматривалась впервые (только) в ЗК РСФСР.

Впервые в административном законодательстве, помимо общих положений об ответственности юридических лиц, определяются особенности привлечения к этому виду ответственности при реорганизации юридических лиц. Прежде чем излагать данные особенности, представляется правильным, дать понятие юридического лица. Согласно действующему гражданскому законодательству юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п.1 ст.48 ГК РФ). Данное определение некоторые ученые считают неудачным, однако, изучение этого вопроса не является предметом настоящего исследования²⁶. В соответствии со ч.1 ст.2.10 КоАП РФ юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела 2 КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административном правонарушении. В случае, если в статьях разделов 1, 3, 4, 5 КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Особенности привлечения юридических лиц при их реорганизации: слиянии, присоединении, разделении, преобразовании, содержатся в ч.ч.3-7 ст.2.10 КоАП РФ. Так, при слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо. При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. Согласно ч.2 ст.2.1 юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (п.3 ст.2.3). Должностные лица подлежат административной ответственности, как явствует из содержания ст.2.4 КоАП РФ, в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Причем в примечании к ст.2.4 КоАП РФ дано четкое понятие должностного лица, под которым следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно- распорядительные или административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Если законом не установлено иное, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно- распорядительных или административно- хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица. Как отмечает Е.Сидоренко, «с учетом изменений в экономике страны к ним по ответственности приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции как на государственных предприятиях, так и в организациях и предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели»²⁷.

Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц предусматривается в ст.2.6 КоАП РФ. В соответствии с положениями данной статьи иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях.

Как следует из содержания ст. 2.1 КоАП РФ, земельные административные проступки могут быть выражены либо в форме действия (самовольное занятие земельного участка и т.п.), либо в форме бездействия, невыполнения должностными лицами или собственниками, землевладельцами, землепользователями своих обязанностей (непринятие мер по борьбе с водной и ветровой эрозией, по улучшению плодородия почв и т.п.).

Наличие вины лица является обязательным элементом состава любого земельного административного правонарушения. Противоправные деяния указанных лиц могут быть совершены либо в форме прямого или косвенного умысла (самовольное занятие земельного участка и т.п.), либо в форме неосторожности (засоление земельного участка и т.п.). В соответствии с п.1 ст.2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (п.2.2).

В качестве примера рассмотрим один из наиболее совершаемых видов земельных правонарушений, за который, согласно действующему законодательству наступает административная ответственность, и совершение которых причиняет вред правам и законным интересам граждан, юридических лиц и иных субъектов.

Самовольное занятие земельного участка (ст.7.1 КоАП РФ). Данное правонарушение содержится в главе 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности», тем самым лицо, его совершившее, осуществляет посягательство на отношения собственности, законного владения и пользования земельным участком. О серьезности данного правонарушения говорит и тот факт, что в недавнем прошлом по законодательству СССР самовольный захват земли (ст.199 УК РСФСР 1960 года и соответствующие статьи УК союзных республик) являлся уголовно- наказуемым деянием. За самовольное занятие земельного участка административная ответственность предусматривалась в ЗК РСФСР 1991года (ст.125), Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 года №2162 за противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель. В настоящее время также не действует п.2 ст.66 Градостроительного кодекса РФ, где предусматривалась ответственность за размещение временных объектов, предназначенных для торговли непродовольственными товарами, открытых стоянок автомобильного транспорта на территориях общего пользования без соответствующих разрешений. Объективная сторона данного правонарушения, согласно ст.7.1 КоАП РФ, заключается в самовольном занятии земельного участка или использовании земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Определение понятия «самовольное занятие земель», а также других понятий, используемых законодателем в формулировке видов конкретных земельных правонарушений, содержится в приказе Минприроды РФ от 25 мая 1994 года №160 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России»²⁸. Самовольным занятием земель признается пользование земельным участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды земли²⁹. К самовольному занятию относится пользование земельным участком:

-до принятия соответствующим органом исполнительной власти решения о предоставлении, продаже (передаче) земельного участка в собственность, о переоформлении права на землю, выделе земельного участка. Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии со ст.29 ЗК РФ, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.

-до заключения договора купли- продажи (купчей) или оформления в установленном порядке других документов, подтверждающих переход права собственности на землю;

-до получения и регистрации в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды земли;

-до установления границ участка на местности, если иное не предусмотрено федеральным законодательством или нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

-в случае приостановки неправомерных решений по вопросам изъятия, предоставления и совершения сделок с землей, до рассмотрения протестов, вынесенных органами, осуществляющими государственный земельный контроль, в вышестоящих органах исполнительной власти, суде или арбитражном суде.

Представляется, основным признаком в самовольном занятии земельного участка является его незаконное завладение независимо от цели захвата. В то же время не всякое самовольное использование земли рассматривается самовольным занятием. В соответствии с п.1 письма Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Омской области от 3 сентября 1998 года №332 «Разъяснения о порядке осуществления контроля за использованием и охраной земель» самовольное занятие земель должно выражаться в совершении действий по огораживанию земельного участка, его обработке, застройке и т.п. Судебной практике известны случаи, когда земельные участки без законных на то оснований отгораживались на местности, но фактически какое- то время не использовались (Рябов А.А.). Случаи самовольных захватов земель со стороны граждан, как правило, связаны с самовольным строительством гаражей, дач и особенно с увеличением приусадебных земельных участков за счет пустующих земель. Использование земли для складирования отходов, стоянки автомашин, проезда или прохода, не преследующие цели завладения землей, не является самовольным занятием. Также не правильно было бы рассматривать как самовольное занятие земли пользование участком, предоставленным органом или должностным лицом, не наделенным соответствующим правомочием, а равно пользование им вследствие противоправных действий должностных и юридических лиц, повлекших за собой занятие земель. Такими противоправными действиями, согласно п.9 приложения 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного земельного контроля органами Минприроды России, утвержденную приказом Минприроды РФ от 25 мая 1994 года №160, являются устное или письменное разрешение на занятие или использование земельного участка при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды, принятие решений о предоставлении земельных участков или совершение (оформление) сделок с землей, нарушающих требования земельного, природоохранительного, лесного и иного специального законодательства (превышение полномочий по предоставлению земель природно- заповедного и иного назначения, нарушение установленного порядка проведения конкурсов и аукционов по продаже земельных участков, изменение режима использования земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного назначения и др.).

Если самовольное занятие сопряжено с порчей, загрязнением участка, причинением вреда окружающей природной среде, находящимся на участке водным объектам, лесам, оно составляет одновременно не только земельное, но и экологическое правонарушение. Помимо этого, самовольное занятие земельного участка, влечет за собой и другие неблагоприятные последствия для правонарушителя, а именно в соответствии с ч.2 ст.76 Земельного кодекса РФ самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при самовольном занятии также осуществляется виновными юридическими лицами и гражданами или за их счет (ч.3 ст.76 ЗК РФ).

Уголовный кодекс РФ устанавливает уголовную ответственность за совершение следующих земельных преступлений:

-регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю (ст. 170);

-нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246);

-нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247);

-порча земли (ст. 254);

-нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).

При этом данные составы можно разграничить на преступления, предметом которых является земля как составная часть окружающей среды (ст.ст. 246, 247, 254, 262 УК РФ) и земля как недвижимое имущество (ст. 170 УК РФ).