- •Экологическое право Учебное пособие Минск
- •Содержание
- •Принятые сокращения
- •Введение
- •Общая часть
- •Глава I. Экологическое право как отрасль права
- •§ 1. Теоретико-правовые подходы к регулированию отношений в сфере окружающей среды
- •§ 2. Предмет и метод экологического права
- •§ 3. Система экологического права
- •§ 4. Экологическая функция государства и права
- •Нормативные правовые акты
- •Глава II. Источники экологического права
- •§ 1. Понятие и особенности источников экологического права
- •§ 2. Конституция Республики Беларусь как источник экологического права
- •§ 3. Система экологического законодательства
- •§ 4. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»: общая характеристика и место в системе источников экологического права
- •§ 5. Технические нормативные правовые акты в системе источников экологического права
- •Нормативные правовые акты
- •Глава III. Экологические правоотношения
- •§ 1. Понятие экологических правоотношений
- •§ 2. Субъекты экологических правоотношений
- •§ 3. Объекты экологических правоотношений
- •Нормативные правовые акты
- •Глава IV. Экологические права и обязанности граждан Республики Беларусь
- •§ 1. Понятие экологических прав граждан
- •§ 2. Право граждан на благоприятную окружающую среду
- •§ 3. Иные права граждан в области охраны окружающей среды
- •§ 4. Содержание прав граждан в области охраны окружающей среды
- •§ 5. Обязанности граждан в области охраны окружающей среды
- •§ 6. Права и обязанности общественных объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды
- •Нормативные правовые акты
- •Глава V. Право собственности на компоненты природной среды
- •§ 1. Понятие права собственности на компоненты природной среды
- •§ 2. Формы собственности на компоненты природной среды
- •§ 3. Субъекты права собственности на компоненты природной среды
- •§ 4. Содержание права собственности на компоненты природной среды
- •§ 5. Основания возникновения и прекращения права собственности на компоненты природной среды
- •§ 6. Защита права собственности на компоненты природной среды
- •Нормативные правовые акты
- •Глава VI. Право природопользования
- •§ 1. Понятие и виды права природопользования
- •§ 2. Право общего природопользования
- •§ 3. Право специального природопользования
- •§ 4. Правовые формы природопользования: общая характеристика
- •§ 5. Права и обязанности природопользователей
- •§ 6. Основания возникновения и прекращения права специального природопользования
- •Нормативные правовые акты
- •Глава VII. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды
- •§ 1. Понятие и общая характеристика государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды
- •§ 2. Механизм государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды
- •§ 3. Система государственных органов, осуществляющих управление в области природопользования и охраны окружающей среды
- •Нормативные правовые акты
- •Глава VIII. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности
- •§ 1. Понятие организационно-правовых механизмов охраны окружающей среды
- •§ 2. Планирование природопользования и охраны окружающей среды
- •§ 3. Нормирование и стандартизация в области окружающей среды
- •§ 4. Мониторинг окружающей среды
- •§ 5. Учет в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
- •§ 6. Лицензирование в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды
- •§ 7. Оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности
- •§ 8. Экологическая экспертиза
- •§ 9. Контроль в области охраны окружающей среды
- •§ 10. Экологический аудит
- •§ 11. Экологическая сертификация
- •§ 12. Разрешение споров в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды
- •Нормативные правовые акты
- •Глава IX. Правовое обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
- •§ 1. Понятие и сущность экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
- •§ 2. Финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды
- •§ 3. Платежи за природопользование
- •§ 4. Экономическое стимулирование охраны окружающей среды
- •§ 5. Экологическое страхование
- •Нормативные правовые акты
- •Глава X. Ответственность в области охраны окружающей среды и природопользования
- •§ 1. Понятие и сущность ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования (эколого-правовой ответственности)
- •§ 2. Экологическое правонарушение как основание ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования
- •§ 3. Административная ответственность за нарушение экологического законодательства
- •§ 4. Уголовная ответственность за нарушение экологического законодательства
- •§ 5. Особенности применения гражданско-правовой ответственности за нарушение экологического законодательства
- •§ 6. Специальные меры, применяемые при нарушении требований в области охраны окружающей среды
- •§ 7. Правовые формы возмещения вреда, причиненного природной среде в результате правомерной деятельности
- •Нормативные правовые акты
- •Особенная часть
- •Глава XI. Правовое регулирование использования и охраны земель
- •§ 1. Земля как объект использования и охраны
- •§ 2. Право собственности на землю
- •§ 3. Государственное управление землями
- •§ 4. Правовые формы использования земель
- •§ 5. Правовая охрана земель
- •§ 6. Ответственность за нарушение земельного законодательства
- •Список нормативных правовых актов
- •Глава XII. Правовое регулирование использования и охраны недр
- •§ 1. Недра как объект использования и охраны
- •§ 2. Государственное управление недрами
- •§ 3. Право пользования недрами
- •§ 4. Правовая охрана недр
- •§ 5. Ответственность за нарушение законодательства о недрах
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XIII. Правовое регулирование использования и охраны вод
- •§ 1. Воды как объект использования и охраны
- •§ 2. Государственное управление водами
- •§ 3. Право водопользования
- •§ 4. Правовая охрана вод
- •§ 5. Ответственность за нарушение водного законодательства
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XIV. Правовое регулирование охраны и использования растительного мира
- •§ 1. Растительный мир как объект охраны и использования
- •§ 2. Государственное управление в области обращения с объектами растительного мира
- •§ 3. Право пользования объектами растительного мира
- •§ 4. Правовая охрана и защита растительного мира
- •§ 5. Правовой режим ботанических коллекций
- •§ 6. Ответственность за нарушение законодательства о растительном мире
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XV. Правовое регулирование использования и охраны лесов
- •§ 1. Лес как объект использования и охраны
- •§ 2. Государственное управление лесами
- •§ 3. Право лесопользования
- •§ 4. Правовая охрана и защита лесов
- •§ 5. Ответственность за нарушение лесного законодательства
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XVI. Правовое регулирование охраны и Использования животного мира
- •§ 1. Животный мир как объект охраны и использования
- •§ 2. Государственное управление в области охраны и использования животного мира
- •§ 3. Право пользования животным миром
- •§ 4. Правовые меры охраны животного мира
- •§ 5. Правовой режим зоологических коллекций
- •§ 6. Ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XVII. Правовая охрана атмосферного воздуха
- •§ 1. Атмосферный воздух как объект правовой охраны
- •§ 2. Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха
- •§ 3. Правовые меры охраны атмосферного воздуха
- •§ 4. Ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XVIII. Правовая охрана озонового слоя и климата
- •§ 1. Озоновый слой как объект правовой охраны
- •§ 2. Государственное регулирование деятельности в области охраны озонового слоя
- •§ 3. Правовые меры охраны озонового слоя
- •§ 4. Ответственность за нарушение законодательства об охране озонового слоя
- •§ 5. Климат как объект правовой охраны
- •§ 6. Правовое регулирование воздействия на климат
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XIX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий, объектов и территорий, подлежащих специальной охране
- •§ 1. Понятие и состав особо охраняемых природных территорий и объектов
- •§ 2. Государственное управление в области функционирования и охраны особо охраняемых природных территорий
- •§ 3. Правовой режим заповедников
- •§ 4. Правовой режим национальных парков
- •§ 5. Правовой режим заказников
- •§ 6. Правовой режим памятников природы
- •§ 7. Правовая охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных
- •§ 8. Понятие и правовой режим природных территорий, подлежащих специальной охране
- •§ 9. Ответственность за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях и объектах
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XX. Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в процессе хозяйственной и иной деятельности
- •§ 1. Понятие правового обеспечения экологической безопасности в процессе хозяйственной и иной деятельности
- •§ 2. Экологические требования при осуществлении архитектурной, градостроительной и иной строительной деятельности
- •§ 3. Экологические требования в отношении объектов энергетики
- •§ 4. Экологические требования в отношении нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти и газа
- •§ 5. Правовое обеспечение экологической безопасности транспортных средств
- •§ 6. Экологические требования при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения
- •§ 7. Экологические требования при осуществлении генно-инженерной деятельности
- •§ 8. Правовое обеспечение радиационной безопасности
- •§ 9. Правовое регулирование обращения с отходами
- •Нормативные правовые акты
- •Глава XXI. Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населенных пунктов
- •§ 1. Понятие правового обеспечения экологической безопасности населенных пунктов
- •§ 2. Экологические требования при размещении и развитии населенных пунктов
- •§ 3. Правовые меры санитарной охраны населенных пунктов
- •Нормативные правовые акты
- •Глава xхii. Правовой режим экологически неблагополучных территорий
- •§ 1. Основания объявления территорий экологически неблагополучными
- •§ 2. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий
- •§ 3. Защита территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
- •§ 4. Правовой режим территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской аэс
- •Нормативные правовые акты
- •Основные законодательные акты республики беларусь в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов
- •Международно-правовые акты в области охраны окружающей среды
- •Экологическое право
- •Для высших учебных заведений по специальностям
- •Введение
- •Примерный тематический план по курсу «Экологическое право»
- •Общая часть правовые основы охраны окружающей среды
- •Тема 1. Экологическое право как отрасль права
- •Тема 2. Источники экологического права
- •Тема 3. Экологические правоотношения
- •Тема 4. Экологические права граждан Республики Беларусь
- •Тема 5. Право собственности на компоненты природной среды
- •Тема 6. Право природопользования
- •Тема 7. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды
- •Тема 8. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности
- •Тема 9. Правовое обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
- •Тема 10. Ответственность в области охраны окружающей среды и природопользования
- •Особенная часть
- •I. Правовое регулирование использования и охраны компонентов природной среды и природных объектов
- •Тема 11. Правовое регулирование использования и охраны земель
- •Тема 12. Правовое регулирование использования и охраны недр
- •Тема 13. Правовое регулирование использования и охраны вод
- •Тема 14. Правовое регулирование охраны и использования растительного мира
- •Тема 15. Правовое регулирование использования и охраны лесов
- •Тема 16. Правовое регулирование охраны и использования животного мира
- •Тема 17. Правовая охрана атмосферного воздуха
- •Тема 18. Правовая охрана озонового слоя и климата
- •Тема19. Правовой режим особо охраняемых природных
- •II. Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности
- •Тема 20. Правовая охрана окружающей среды
- •Тема 21. Правовая охрана окружающей среды
- •Тема 22. Правовое обеспечение экологической безопасности в чрезвычайных экологических ситуациях
- •Специальная часть международно-правовая охрана окружающей среды
- •Тема 23. Понятие и источники международно-правовой охраны окружающей среды
- •Тема 24. Международные правоотношения в области охраны окружающей среды
- •Литература
- •Специальная
- •Дополнительные материалы по темам курса «Экологическое право» содержание
- •Тема 1. Экологическое право как отрасль права т.И. Макарова эколого-правовая концепция как научная основа юридического закрепления отношений в сфере взаимодействия общества с окружающей средой
- •В.Е. Лизгаро, т.И. Макарова терминология экологического права: проблемы единообразного понимания и подоходов к унификации
- •Т.И. Макарова, е.В. Лаевская, в.Е. Лизгаро Теоретико-правовые проблемы кодификации экологического законодательства Республики Беларусь
- •С.А. Калинин теоретико-инструментальный анализ проекта экологического кодекса республики беларусь
- •Н.А. Карпович проект общей части модельного экологического кодекса для государств-участников снг и концептуальные основы кодификации экологического законодательства республики беларусь
- •В.Г. Тихиня нормы международного права об охране окружающей среды в системе законодательства республики беларусь (к вопросу о кодификации экологического законодательства)
- •Тема 4. Экологические права граждан Республики Беларусь е. В. Лаевская защита права на благоприятную окружающую среду как элемент субъективного права
- •Е.В. Лаевская, в.Е. Лизгаро, и.С. Шахрай основные направления совершенствования законодательства об экологической информации
- •Т.И.Макарова доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: понятие и содержание
- •С.А.Балашенко, е.В. Лаевская судебная защита права на благоприятную окружающую среду: проблемы теории и практики
- •Т.И. Макарова обязанности граждан в области охраны окружающей среды как элемент эколого-правового статуса
- •Литература:
- •Тема 5. Право собственности на компоненты природной среды т.И. Макарова Право частной собственности на природные ресурсы: некоторые теоретические и прикладные проблемы
- •Тема 6. Право природопользования
- •Т.И. Макарова
- •Право общего природопользования:
- •Проблемы правового закрепления
- •И.С.Шахрай основания возникновения права специального пользования природными ресурсами
- •Т.И. Макарова концессия как правовая форма использования природных ресурсов: проблемы правового закрепления
- •Т.И. Макарова сервитут: эколого-правовое содержание института
- •Т.И. Макарова Право природопользования как институт экологического законодательства (к вопросу о разработке Экологического кодексе Республики Беларусь)
- •С. А. Балашенко проблемы государственного управления в области охраны окружающей среды
- •Литература:
- •Тема 9. Правовое обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
- •М.Н.Дмитрук
- •Правовое регулирование финансирования природоохранной деятельности
- •(К вопросу о принятии экологического кодекса)
- •Тема 10. Ответственность в области охраны окружающей среды и природопользования
- •Д.М. Демичев
- •Эколого-правовая ответственность:
- •Теория и практика
- •Е.В.Лаевская, в.Е.Лизгаро, и.С.Шахрай возмещение вреда, причиненного окружающей среде: проблемы правового регулирования
- •Е.В. Лаевская, в.Е. Лизгаро, и.С. Шахрай Правовое регулирование Возмещения экологического вреда в свете планируемой кодификации законодательства об охране окружающей среды и природопользовании
- •Тема 11. Правовое регулирование использования и охраны земель
- •Шингель н.А. О совершенствовании юридической структуры земель как объекта правового регулирования
- •Н.А. Шингель проблемы становления земельного законодательства республики беларусь
- •Н.А.Шингель права на землю иностранных субъектов в республике беларусь
- •Игнатович в.В. Государственное управление землями, промышленности транспорта, связи, энергетики: общее и особенное
- •Игнатович в.В. Правовые основания использования земель транспорта в республике беларусь
- •Н.А. Шингель Кодификация экологического законодательства и проблемы правового регулирования земельных отношений
- •Тема 13. Правовое регулирование использования и охраны вод м.М.Иванович понятие трансграничного водного объекта: Сравнительно-правовая характеристика
- •Тема 14. Правовое регулирование охраны и использования растительного мира Шахрай и.С. Становление законодательства Республики Беларусь о растительном мире
- •И.С. Шахрай Обращение с объектами растительного мира: проблемы правового регулирования
- •Н.В. Макарова Растительный мир как компонент природной среды: эколого-правовое понятие
- •Тема 15. Правовое регулирование использования и охраны лесов
- •І.С. Шахрай рэалізацыя экалагічных прынцыпаў права лесакарыстання ў заканадаўстве рэспублікі беларусь
- •І.С. Шахрай права лесакарыстання як праваадносіны
- •Статья опубликована: Шахрай, и.С. Право лесопользования как правоотношение / и.С.Шахрай // Весцi Нац. Акад. Навук Беларусi. Сер. Гуманіт. Навук.. ‑ 2007. ‑ № 1.
- •Тема 16. Правовое регулирование охраны и использования животного мира
- •I.С. Шахрай юрыдычнае паняцце жывёльнага свету
- •Літаратура:
- •Тема 17. Правовая охрана атмосферного воздуха
- •Особенности правовой охраны атмосферного воздуха как компонента природной среды
- •А.А. Жлоба правовые проблемы планирования сети национальных парков
- •Жлоба а.А. Правовые основы регулирования режима национальных парков
- •В.Я. Лізгаро прававая ахова рэдкіх відаў жывёл і раслін
- •Літаратура:
- •Л.А. Самусенко правовое понятие и состав природных рекреационных территорий
- •Литература:
- •Тема 20. Правовая охрана окружающей среды
- •В процессе хозяйственной и иной деятельности
- •М.В. Януш
- •О совершенствовании правового регулирования предупреждения загрязнения окружающей среды
Тема 6. Право природопользования
Т.И. Макарова
Право общего природопользования:
Проблемы правового закрепления
Использование человечеством природных ресурсов осуществляется в направлениях общего и специального природопользования. Специальное природопользование реализуется в процессе экономической деятельности и сопряжено со значительным, зачастую необратимым воздействием на окружающую среду. Общее природопользование присуще физическим лицам в силу принадлежащих им естественных прав, возникающих и существующих как результат рождения и существования человека.131 Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» гарантирует гражданам право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения их материальных и иных – оздоровительных, культурных, эстетических потребностей.132
На первый взгляд, общее природопользование как правоотношение ‑ это бесконфликтное правовое поле. Действительно в отличие от специального пользования природными ресурсами, осуществляемого только на разрешительной основе, оно реализуется без получения соответствующего разрешения, без закрепления природных ресурсов за пользователями, бесплатно, в силу чего регламентировано самым необходимым (читай: минимальным) количеством норм. Однако, эта бесконфликтность кажущаяся. Акты природоресурсного законодательства (Водный и Лесной кодексы, Кодексы о недрах и о земле, Закон «О растительном мире»), выдвигая на первый план различные признаки общего природопользования, неоднозначно интерпретируют его как вид экологического правоотношения.
Право общего природопользования находится на стыке права граждан на благоприятную окружающую среду и права специального природопользования физических лиц. Реализация права общего природопользования, по сути, является осуществлением многих процессов жизнедеятельности человека: когда человек дышит, любуется красотами природы, собирает цветы, ягоды, удит рыбу, он одновременно реализует свое право на благоприятную окружающую среду и право на общее природопользование. Не случайно, право общего природопользования в соответствии со ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» предоставлено только физическим лицам, равно как и право на благоприятную окружающую среду, которое рассматривается в соответствии со ст. 14 того же закона в качестве личного неимущественного права, принадлежащего человеку от рождения.133 В таком сравнении существенным отличием права общего природопользования является присутствие в нем имущественной составляющей. Мы не можем рассматривать общее природопользование вне этого элемента. Более того, законодатель вводит определенную, весьма ограниченную регламентацию этого права именно в силу наличия имущественного интереса, присутствующего в реализации этого права. И если «право свободно находиться на территории государственного лесного фонда, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических, спортивных и иных рекреационных мероприятиях» в порядке общего лесопользования лишено названного элемента, то «право бесплатно собирать для удовлетворения собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье», предусмотренное ст. 42 Лесного кодекса, безусловно имеет имущественный характер134. На имущественный характер права общего природопользования указывает и ст. 222 ГК, которая определяет сбор общедоступных вещей («ягод, рыбы, других вещей и животных») в лесах, водоемах и т. д. как способ приобретения права собственности.135
Вопрос об объеме имущественных запросов субъектов права общего природопользования разрешается достаточно просто. Так, ст. 42 Лесного кодекса устанавливает право граждан бесплатно собирать для удовлетворения собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, грибы… Однако приобретение у населения дикорастущих ягод в объемах свыше 30 кг, грибов - 20 кг в день является промысловой заготовкой (закупкой) и относится к специальному природопользованию.136 Аналогично решается эта проблема в отношении общего пользования животным миром: ст. 50 Закона «Об охране и использовании животного мира» предоставляет право на любительский лов рыбы и добычу водных беспозвоночных для личного потребления всем гражданам Республики Беларусь бесплатно при условии соблюдения ими установленных правил рыболовства и водопользования.137
Итак, общее природопользование имеет целью удовлетворение личных нужд. Такой подход внятен, если право общего природопользования, как того требует ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» предоставлено физическим лицам. Такое ограничение лишается всякого смысла, когда речь идет об общем пользовании, осуществляемом юридическими лицами. Водный кодекс установил правило, отличное от нормы ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды», определив в качестве субъекта общего водопользования не только физических лиц, но и юридические лица.138 Причина, на наш взгляд, кроется в том, что в качестве ведущего критерия, определяющего общее водопользование как правоотношение, Водный кодекс называет пользование «без применения сооружений и технических устройств, влияющих на состояние вод»,139 Законом же «Об охране окружающей среды» такой признак общего природопользования не предусмотрен.
Подход к общему природопользованию, лишь отчасти совпадающий с общей нормой Закона «Об охране окружающей среды», содержится и в Законе «О растительном мире»140. На первый взгляд, признав возможность осуществления пользования объектами растительного мира в порядке общего права (ст. 39), Закон воспроизводит норму ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды», устанавливающей признаки общего природопользования: «объекты растительного мира в порядке общего пользования используются гражданами в личных целях, безвозмездно, без закрепления объектов растительного мира за отдельными гражданами. Граждане осуществляют право общего пользования объектами растительного мира без получения соответствующих разрешений» (ст. 40). Однако далее Закон «О растительном мире» устанавливает, что «общее пользование объектами растительного мира осуществляется по видам пользования, предусмотренным ст. 44 настоящего Закона» (курсив мой - Т.М.). В качестве таких видов определены: заготовка древесных соков, сбор, заготовка или закупка дикорастущих растений, сенокошение, пастьба скота и др.
Установление вида или цели пользования природным ресурсом есть признак специального, а не общего природопользования. Целевой характер является одним из существенных признаков специального природопользования. Предоставляя природный ресурс в пользование в порядке специального права, государственный орган указывает цель, для осуществления которой он предоставлен. Так, согласно ст. 4 Кодекса о земле отнесение земель к той или иной категории производится органами, принимающими решения о·предоставлении земельных участков, «в соответствии с основным целевым назначением·земель».141 Аналогично урегулирован целевой характер пользования иными природными ресурсами. Использование природного ресурса не в соответствии с указанной в правоустанавливающем документе целью является основанием для прекращения права специального природопользования.142 Ограничение пользования природными ресурсами по видам в отношении специального права целесообразно для сохранения используемого природного ресурса. Установление подобного ограничения для общего природопользования не представляется обоснованным в силу того, что оно не может быть проконтролировано (в отличие от специального права) и не соответствует общей норме Закона «Об охране окружающей среды», регламентирующей право общего природопользования.
Также неоднозначно обстоит дело с общим пользованием недрами. Следует сказать, что в Кодексе о недрах отсутствует такое понятие. В то же время ст. 30 Кодекса о недрах устанавливает права и обязанности землевладельцев, землепользователей и собственников земель, в соответствии с которыми они имеют право в пределах предоставленных им в установленном порядке земельных участков осуществлять добычу для своих хозяйственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Пользование недрами в порядке ст. 30 Кодекса о недрах осуществляется без предоставления горного отвода.143 Очевидно, что перечисленные в ст. 30 Кодекса о недрах лица ‑ землепользователи, землевладельцы и собственники земельных участков не определены как участники специальных горных отношений. Они осуществляют пользование недрами без предоставления им горного отвода, то есть без разрешения. В пользу того, что этот вид пользования является общим, а не специальным говорит и то, что в соответствии со ст. 37 Кодекса о недрах все виды пользования недрами подлежат государственной регистрации и государственному учету. Объектом регистрации в соответствии со ст. 9 Кодекса о недрах являются горный отвод как участок недр, предоставляемый пользователю недр для добычи полезных ископаемых, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.144
В данном случае, так же как и в случае общего водопользования в круг субъектов включены юридические лица, поскольку право, предоставленное ст. 30 Кодекса о недрах, распространяется на землевладельцев, землепользователей и собственников земельных участков, то есть как на граждан, так и на юридические лица. Ограничения, введенные ст. 30 Кодекса о недрах, касающиеся осуществления названного права для своих хозяйственных нужд, может быть признано действенным только для физических лиц, поскольку юридические лица, являющиеся в соответствии с их специальной правосубъектностью землепользователями или собственниками земельных участков, безусловно, преследуют извлечение прибыли.145
Вслед за Кодексом о недрах, установившем права землепользователей в пользовании недрами, Закон «О растительном мире» в качестве субъектов отношений в области обращения с объектами растительного мира называет пользователей земельными участками или водными объектами, то есть специальных земле- и водопользователей. Однако, в отличие от Кодекса о недрах Закон «О растительном мире» определяет правовое положение названных субъектов как специальных природопользователей, которые осуществляют право специального пользования объектами растительного мира, «реализуя при этом права и исполняя обязанности пользователей объектов растительного мира».146 Согласно ст. 41 Закона «О растительном мире» пользователи земельных участков или водных объектов могут осуществлять специальное пользование объектами растительного мира, расположенными в границах их земельных участков или водных объектов, без принятия местными исполнительными и распорядительными органами решения о предоставлении права специального пользования объектами растительного мира. Обращает на себя внимание то, что установленные в законе сроки пользования объектами растительного мира (краткосрочное ‑ до одного года, долгосрочное ‑ до пяти лет147) значительно расходятся со сроками земле- (до трех лет краткосрочное и от трех до десяти лет долгосрочное148) и водопользования (до пяти лет ‑ краткосрочное и от пяти до двадцати пяти лет ‑ долгосрочное149). Такой подход окончательно размывает различия в правовом положении общих и специальных пользователей объектами растительного мира. С одной стороны, общие пользователи обязаны соблюдать целевой характер пользования (ст. 40), а с другой стороны, специальные пользователи вправе осуществлять пользование в целях осуществления экономической деятельности без разрешения уполномоченного государственного органа.
Проблема разграничения общего и специального природопользования, на наш взгляд, кроется в том, что в ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» не определен ведущий критерий, отличающий общее природопользование от специального. Разграничить же общее и специальное пользование возможно только на основе признака разрешительного характера специального пользования, из которого очевидно, что если, например, землевладелец или собственник земельного участка осуществляет пользование на основании государственного акта на землю и использует при этом иные природные ресурсы (общераспространенные полезные ископаемые, объекты растительного мира, воду) без специального разрешения, он является общим пользователем этих ресурсов и должен реализовать свое право «в личных целях», что, исходя из определения возможно только при осуществлении пользования физическими лицами. Однако если речь идет об «экономической деятельности», которая преследует извлечение прибыли, то осуществление ее (будь то юридическими или физическими лицами) без специального разрешения, в котором указываются «разрешаемые виды пользования; границы территории, на которой допускается осуществление разрешаемых видов пользования; лимиты на специальное пользование; сроки специального пользования»,150 является нарушением принципов охраны окружающей среды, к которым, в частности, относятся рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, а также платный характер специального природопользования, который имеет в своей основе возмещение вреда, причиняемого окружающей среде в результате нормальной хозяйственной деятельности. 151
Проблема правового закрепления общего пользования присуща и земельным отношениям, однако, в ином ракурсе. В действующем земельном законодательстве понятие права общего землепользования отсутствует. Наличие в категории земель населенных пунктов группы земель общего пользования (ст. 102) не говорит в пользу установления общего землепользования в Кодексе о земле, поскольку земли общего пользования, хотя и включают земельные участки, используемые для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения города, однако на них разрешается возведение строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель без ущерба для целевого назначения земель общего пользования.152 Отсутствие нормы об общем землепользовании в Кодексе о земле не означает, что право общего пользования землями (существующее в силу объективной потребности) не закреплено в белорусском законодательстве. Ст. 263 ГК содержит понятие «земельные участки общего пользования», представляющие собой «не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в собственности Республики Беларусь», на которых «граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законодательством». Более того, если земельный участок не огорожен либо его собственник (владелец, пользователь) иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через этот участок, если это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику (владельцу, пользователю).153 Приведенная норма гражданского законодательства характеризует именно общее землепользование, как осуществляемое гражданами свободно, то есть без специального разрешения и без закрепления за ними участка. На наш взгляд подобной нормы не достает Кодексу о земле, поскольку кодекс, как «закон, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений»154 (в данном случае ‑ земельных) по определению должен содержать норму об общем пользовании землей.
Признаки общего природопользования как процесса воздействия на окружающую среду и как общественного отношения определены в Законе «Об охране окружающей среды»: его субъектами признаются только физические лица, оно осуществляется для удовлетворения собственных потребностей. В силу названных признаков общее природопользование не причиняет существенного ущерба окружающей среде, поэтому оно наделено следующими юридическими признаки, которые в свою очередь характеризуют право общего природопользования, т. е. совокупность норм его устанавливающих, а также объем прав и обязанностей, возникающих для пользователя. Оно осуществляется без получения соответствующих разрешений, без закрепления природных ресурсов за пользователями, безвозмездно. Пользование природными ресурсами «в соответствии с местным обычаем», предусмотренное ст. 222 ГК и ст. 40 Закона «О растительном мире», на наш взгляд, также является признаком, который точно раскрывает существо общего природопользования.
Предложенная трактовка права общего природопользования содержится в ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды». Требуется приведение в соответствие с ней норм природоресурсного законодательства с целью единообразного понимания, того, что представляет собой общее пользование природными ресурсами как, пусть и минимальное, но все же воздействие на окружающую среду, и в чем принципиальные отличия его правового закрепления от регламентации специального природопользования, преследующего экономические цели.
Статья опубликована:
Макарова, Т.И. Право общего природопользования: проблемы правового закрепления / Т.И. Макарова // // Весн. Беларус. дзярж. ун-та. Сер. 3, Гiсторыя. Фiласофiя. Псiхалогiя. Палiталогiя. Сацыялогiя. Эканомiка. Права. ‑ 2004. ‑ № 2. ‑ С. 103–108.
УДК 349.6: 330.15 (476)