3. Доходы и расходы бюджетов
Доходы бюджетов.
По экономическому содержанию они представляют собой денежные отношения возникающие между государством (в лице уполномоченных органов) и юридическими и физическими лицами в процессе формирования бюджетного фонда страны, бюджетных фондов административно-территориальных образований различного уровня.
По материально-вещественному воплощению доходы бюджетов — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления.
Доходы бюджетов образуются в результате распределения стоимости ВВП и являются объектом дальнейшего распределения централизуемой государством стоимости ВВП, направляемой на финансирование расходов бюджетов и предоставление государственных кредитов.
Основной источник доходов бюджетов — национальный доход, который складывается из доходов хозяйствующих субъектов, образуемых в результате первичного распределения чистого национального продукта.
К ним относятся: предпринимательская прибыль (доход), заработная плата физических лиц, работающих по найму, природная рента.
Источником доходов бюджетов может выступать и национальное богатство: доходы от приватизации государственной и муниципальной собственности; продажи части золотовалютного запаса, других национальных ценностей; и т.п.
Пополнение бюджета может осуществляться за счет внутренних и внешних займов, кредитов. Однако эти средства не могут быть причислены к доходам бюджетов, так как они являются возвратными и платными, имеют временный характер.
Кредиты и займы относят к источникам финансирования дефицита бюджетов. Чрезмерное использование заимствований для пополнения бюджета приводит к росту государственного долга и расходов на его обслуживание, означает перенос современных проблем на плечи будущих поколений. Отрицательные последствия для экономики страны может иметь эмиссия бумажных денег. Государство идет на это при чрезвычайных обстоятельствах, когда получение доходов и займов становится затруднительным, а финансирование расходов — неотложным. В данном случае происходит рост денежной массы без соответствующего товарного обеспечения, что усиливает инфляционные процессы и влечет за собой тяжелые социально-экономические последствия. В связи с этим эмиссия бумажных денег — нежелательный способ пополнения бюджета. В бюджетном законодательстве многих стран, в том числе и России, такая мера не предусмотрена.
Состав доходов бюджетов (формы их мобилизации) определяется финансовой политикой государства. Бюджетным кодексом РФ установлено, что доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также безвозмездных перечислений. Рыночные преобразования в Российской Федерации еще больше упрочили роль налогов в качестве основного источника доходов бюджетов (табл. 1), что соответствует мировым тенденциям, способствует укреплению правовой основы государства.
Таблица 1 Динамика и структура доходов консолидированного бюджета РФ в 1995-2003 гг.
Годы |
Общая сумма доходов, млрд. руб. |
Налоговые доходы, млрд. руб. |
Удельный вес налоговых доходов в общей сумме доходов, % |
1995 |
439,4 |
364,3 |
87,9 |
1996 |
575,0 |
473,0 |
82,3 |
1997 |
722,0 |
591,1 |
81,9 |
1998 |
668,5 |
544,1 |
81,4 |
1999 |
1 253,9 |
1 002,6 |
79,9 |
2000 |
1 470,7 |
1 298,1 |
88,3 |
2001 |
2 301,2 |
1 871,9 |
81,3 |
2002 |
3 448,8 |
2 616,2 |
75,8 |
2003 |
4 321,4 |
3 221,9 |
74,5 |
Формирование налоговых доходов определяется прежде всего налоговым законодательством РФ. В силу фискальной неоднозначности различных налогов (так, федеральные налоги обладают большей фискальной значимостью по сравнению с региональными и местными) бюджетное законодательство устанавливает порядок формирования (наполнения) доходов бюджетов различных уровней. Структура налоговых доходов существенно различается по уровням бюджетов. Среди налоговых доходов федерального бюджета выделяются: налог на добавленную стоимость, налоги на внешнюю торговлю (пошлины), платежи за пользование природными ресурсами, налог на прибыль организаций и акцизы (табл. 2).
В составе налоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов основными источниками являются налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, акцизы на отдельные товары, имущественные налоги, земельный налог.
Неналоговые доходы бюджетов (см. табл. 2) включают:
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (прежде всего плату за сдачу названного имущества в аренду);
- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации;
- средства, полученные за возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям.
Таблица 2. Структура и динамика доходов федерального бюджета в 2000-2004 гг., %
Наименование доходов |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
Налоговые доходы, всего |
84,70 |
93,45 |
81,21 |
78,27 |
75,50 |
В том числе: |
|
|
|
|
|
налог на прибыль организаций |
8,00 |
14,47 |
9,76 |
7,43 |
6,00 |
налог на доходы физических лиц |
3,00 |
0,16 |
- |
- |
- |
налог на игорный бизнес |
0,02 |
0,03 |
0,05 |
0,05 |
0,01 |
НДС |
34,81 |
43,27 |
36,39 |
39,13 |
36,03 |
акцизы |
15,04 |
15,76 |
10,57 |
9,56 |
3,58 |
федеральные лицензионные и регистрационные сборы |
0,07 |
0,11 |
0,04 |
0,06 |
0,05 |
налог на покупку иностранных де нежных знаков |
0,19 |
0,13 |
0,09 |
- |
- |
налог на совокупный доход |
0,13 |
0,26 |
0,27 |
0,34 |
- |
налог на операции с ценными бумагами |
0,04 |
0,03 |
0,04 |
0,03 |
0,3 |
платежи за пользование природными ресурсами |
1,39 |
3,12 |
8,64 |
7,56 |
10,19 |
таможенные пошлины и иные таможенные сборы и платежи |
21,57 |
15,97 |
15,25 |
13,89 |
19,42 |
государственная пошлина |
- |
- |
- |
0,11 |
0,11 |
другие налоги, сборы, пошлины |
0,44 |
0,14 |
0,11 |
0,11 |
0,08 |
Передача налоговых доходов в целевые бюджетные фонды |
0,04 |
- |
- |
- |
- |
Неналоговые доходы, всего |
7,76 |
5,18 |
4,91 |
6,03 |
8,00 |
Доходы целевых бюджетных фондов, всего |
7,50 |
1,17 |
0,65 |
0,58 |
0,52 |
ЕСН, зачисляемый в федеральный бюджет |
- |
- |
13,23 |
15,12 |
15,98 |
Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, безусловно, являются частью неналоговых доходов. Выделение данных доходов в самостоятельную группу согласно бюджетной классификации доходов связано с включением с 2000 г. в Бюджетный кодекс РФ нормы о том, что доходы бюджетного учреждения (полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) в полном объеме учитываются в смете его доходов и расходов и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или оказания платных услуг. В доходах бюджетов различных уровней эти поступления в среднем составляют около 5%.
В доходы бюджетов поступают безвозмездные перечисления от юридических и физических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств. Согласно бюджетной классификации РФ в составе безвозмездных перечислений учитывается финансовая помощь (межбюджетные трансферты) от других бюджетов бюджетной системы РФ. В большинстве бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов доля финансовой помощи в составе доходов является существенной, что сдерживает развитие их финансовой самостоятельности, однако это объективно обусловлено социально-экономическими различиями в уровне бюджетной обеспеченности регионов, необходимостью централизации средств в федеральном бюджете для преодоления указанных различий.
В табл. 3 представлены объем и структура доходов федерального бюджета на 2005 г.
Из данных, приведенных в табл. 3, следует, что существенную часть доходов (каждый примерно по четверти общей суммы) составляют два источника: доходы от внешнеэкономической деятельности — 27,63%; налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ — 23,81%, в том числе НДС — 21,45%.
Значительную долю составляют налоги и взносы на социальные нужды — 8,01%, налог на прибыль, доходы организаций — 7,78%. Задачи по укреплению доходов бюджетов РФ заключаются в дальнейшем осуществлении налоговой реформы, усилении мер налогового администрирования, разработке стабильной схемы оптимального распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней, повышении эффективности использования государственной и муниципальной собственности.
Таблица 3. Структура и объем доходов федерального бюджета на 2005 г.
№ п/п |
Наименование доходов |
Сумма, млн руб. |
Удельный вес, % |
1 |
Налог на прибыль, доходы |
259 003,3 |
7,78 |
2 |
Налоги и взносы на социальные нужды |
266 500,0 |
8,01 |
3 |
Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ, всего В том числе: |
791 822,6 |
23,81 |
3.1 |
НДС |
713 226,9 |
21,45 |
3.2 |
Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории РФ |
78 595,7 |
2,36 |
4 |
Налоги на товары, ввозимые на территорию РФ |
413 734,4 |
12,45 |
5 |
Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами |
483 035,6 |
14,52 |
6 |
Государственная пошлина |
18 555,9 |
0,56 |
7 |
Доходы от внешнеэкономической деятельности |
919 093,8 |
27,63 |
8 |
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности |
73 004,0 |
2,19 |
9 |
Платежи при пользовании природными ресурсами |
35 046,8 |
1,05 |
10 |
Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства |
58 083,7 |
1,76 |
11 |
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов |
874,5 |
0,03 |
12 |
Административные платежи и сборы |
1714,0 |
0,05 |
13 |
Штрафные санкции, возмещение ущерба |
1483,9 |
0,04 |
14 |
Прочие неналоговые доходы |
4088,6 |
0,12 |
15 |
Всего доходов |
3 326 041,1 |
100 |
Расходы бюджета. По экономическому содержанию они представляют собой денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами, между органами государственной власти и местного самоуправления в связи с распределением и использованием бюджетных фондов различных уровней. По материально-вещественному отношению расходы бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
В связи с многообразием видов и форм расходов бюджетов необходима их обоснованная группировка. В финансовой теории и бюджетном законодательстве применяется целый ряд признаков классификации расходов бюджетов. Важнейшей является функциональная классификация, согласно которой расходы бюджетов группируются по выполнению основных функций государства (оборонной, социальной, экономической и др.). При этом функциональная структура расходов бюджета того или иного уровня позволяет охарактеризовать приоритеты бюджетной политики, обусловленные уровнем социально-экономического развития территории и важностью решаемых задач (табл. 4).
Таблица 4. Структура и динамика расходов федерального бюджета в 2002-2004 гг., %
Наименование расходов |
2002 |
2003 |
2004 |
Государственное управление и местное самоуправление |
2,5 |
2,6 |
2,8 |
Национальная оборона |
14,0 |
14,9 |
15,9 |
Правоохранительная деятельность и судебная власть |
9,3 |
11,0 |
12,8 |
Промышленность, энергетика, строительство, сельское хозяйство, транспорт и связь |
6,5 |
3,9 |
3,5 |
Социальная сфера* |
14,0 |
12,8 |
13,1 |
Обслуживание государственного долга |
11,2 |
10,1 |
8,2 |
Финансовая помощь бюджетам других уровней |
16,3 |
19,2 |
17,9 |
Субсидии на выплату пенсий за счет |
17,1 |
16,3 |
17,0 |
ЕСН |
|
|
|
Прочие расходы, включая целевые бюджетные фонды |
9,1 |
9,2 |
8,8 |
Итого |
100 |
100 |
100 |
* Включает расходы на образование, культуру, средства массовой информации, здравоохранение и социальную политику.
В табл. 5 приведены объем и структура расходов федерального бюджета на 2005 г.
Из данных, приведенных в табл. 5, следует, что определяющими в структуре расходов федерального бюджета являются межбюджетные трансферты — 31,32%, т.е. около трети бюджета. Кроме того, к приоритетным можно отнести расходы на национальную оборону — 17,43%, национальную безопасность и правоохранительную деятельность — 13,09%. Исключительными расходами федерального бюджета являются расходы на оборону и проведение военной реформы, международную деятельность. Преимущественное финансирование из федерального бюджета имеет судебная власть, фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу. За счет бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов финансируются жилищно-коммунальное хозяйство и отдельные расходы на социально- культурную сферу. Четкое и стабильное распределение расходов по уровням бюджетной системы — одна из важнейших задач современной бюджетной реформы, решение которой позволит устранить необоснованные и необеспеченные финансированием расходы (так называемые «нефинансируемые мандаты»), негативная практика существования которых приводила (и приводит) к росту задолженности региональных и местных бюджетов перед юридическими и физическими лицами, несвоевременному и неполному финансированию важнейших социальных гарантий.
Таблица 5. Структура расходов федерального бюджета на 2005 г.
Наименование расходов |
Удельный вес, % |
Общегосударственные вопросы |
15,11 |
Национальная оборона |
17,43 |
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность |
13,09 |
Национальная экономика |
7,94 |
Жилищно-коммунальное хозяйство |
0,28 |
Охрана окружающей среды |
0,15 |
Образование |
5,10 |
Культура, кинематография и средства массовой информации |
1,28 |
Здравоохранение и спорт |
2,81 |
Социальная политика |
5.49 |
Межбюджетные трансферты, всего |
31,32/100* |
В том числе: |
|
финансовая помощь бюджетам других уровней |
9,01/28,77 |
фонды компенсаций |
1,10/3,50 |
другие межбюджетные трансферты |
2,32/7,41 |
трансферты внебюджетным фондам |
18,89/60,32 |
Всего расходов |
100 |
* В знаменателе указан процент от общей суммы межбюджетных трансфертов.
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные. К текущим расходам относятся предоставление бюджетных средств на обеспечение текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики. Капитальные расходы бюджетов обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность государства и местного самоуправления, включая предоставление инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица, иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. При осуществлении капитальных расходов создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития, который представляет собой обособленную часть бюджетных средств, аккумулированных в отдельный фонд, средства которого на различных основаниях (кредитные и безвозвратные средства) обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
Согласно экономической классификации расходы бюджетов группируются в зависимости от экономического содержания операций, осуществляемых в секторе государственного управления.
Ведомственная классификация расходов бюджетов отражает распределение бюджетных средств по их главным распорядителям. Подобная классификация обеспечивает адресный характер предоставления бюджетных средств, что позволяет контролировать их целевое использование.
Многообразие видов расходов бюджетов обусловливает различные формы предоставления бюджетных средств, к которым согласно Бюджетному кодексу РФ относятся:
• ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
• средства на оплату товаров, работ, услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;
• трансферты населению, в том числе ассигнования:
- на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
- осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти;
- компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принимаемых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
• бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей, других обязательств);
• субвенции и субсидии юридическим, физическим лицам;
• инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
• межбюджетные трансферты;
• кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований;
• кредиты иностранным государствам;
• средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственные или муниципальные гарантии.
В настоящее время в Российской Федерации существенно изменяются подходы к формированию расходов бюджетов. В бюджетное законодательство с 2005 г. введено новое понятие «расходные обязательства». Под ними понимаются обязанности органов власти предоставлять физическим или юридическим лицам, органам власти средства соответствующего бюджета. Расходные обязательства для всех уровней власти устанавливаются Бюджетным кодексом РФ. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ должно осуществляться в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Исполнение обязанностей этими органами должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.