Приобретение прав на пенсии – рост численности пенсионеров

На развитии пенсионной системы серьезно сказалось изменение прав на получение пенсии. С 1991 года за счет пенсионной системы смягчались последствия трансформации для других социальных групп. Ожидания высокой безработицы привели к появлению нормы, разрешившей безработным досрочно (не более чем за два года до пенсионного возраста) выходить на пенсию. Однако поскольку массовой безработицы в России так и не случилось, доля вышедших на пенсию до достижения официального пенсионного возраста в связи с потерей работы оказалась невелика [21].

Страх перед лавинообразным высвобождением населения в связи с сокращением штатов заставил государство раздавать льготы по досрочному выходу на пенсию. В результате заметно увеличилось число досрочно оформивших пенсию по старости в связи с различными льготами (рис. 2). За 1992–1994 годы доля получавших льготные пенсии и досрочные пенсии за работу в особых условиях труда и в районах Крайнего Севера в общем числе пенсионеров по старости увеличилась с 24,1 до 27,3%. Отсутствие четких, научно обоснованных критериев введения таких льгот привело к тому, что до 30% работников, имевших право на досрочную пенсию в связи с особыми условиями труда, трудилось на местах с нормальными условиями[22]. При этом в отличие от предоставления досрочных пенсий безработным обязательства по досрочному выходу на пенсию различным профессиональным группам формально никак не связаны с уровнем безработицы в стране, и отменить их значительно труднее.

Источник: данные ПФР и Росстата.

Рис. 2. Динамика численности пенсионеров

Возложение на пенсионную систему имманентно не свойственных ей функций, происходившее в процессе решения этой задачи, имело крайне негативные последствия не только для ее финансовой сбалансированности, но и в контексте формирования экономически мотивированных пенсионных стратегий работающего населения. Уже в этот момент в глаза бросалось противоречие: с одной стороны, ПФР пытался сохранить фасад института пенсионной системы, предназначенного в первую очередь для поддержки пожилых, с другой стороны, он же выполнял функцию борьбы с бедностью тех групп населения, которые не имеют прямого отношения к пенсионной системе. Следствием такой политики стали снижение фактического возраста оформления пенсии за счет притока досрочных пенсионеров и увеличение скрытого долга пенсионной системы перед будущими поколениями пенсионеров.

Финансы пенсионной системы

В начале экономических реформ российская пенсионная система обладала запасом финансовой прочности: в 1992–1994 годах, несмотря на регулярное повышение пенсий, доходы ПФР устойчиво превышали его расходы. Это было связано, во-первых, с ежегодным пересмотром тарифов отчислений в ПФР исходя из прогнозируемой потребности в ресурсах на выплату пенсий. Однако такая политика, удобная для ПФР, увеличивала неопределенность для предприятий, которые не могли заранее прогнозировать нагрузку на фонд оплаты труда. С 1994 года от пересмотра тарифов вполне оправданно отказались. Во-вторых, собираемость взносов оставалась достаточно высокой, что позволяло балансировать бюджет ПФР. Вместе с тем пример задолженности по платежам подало само государство: первая задолженность бюджета по возмещению расходов ПФР, связанных с финансированием пенсий на возвратной основе[23], появилась уже в 1991 году. В последующие годы она только нарастала.

Подведем итоги. В 1990–1994 годах пенсионная реформа не относилась к приоритетам правительства. Перед ним стояли более насущные проблемы формирования рыночной экономики и финансовой стабилизации. Пенсионная система рассматривалась как инструмент компенсации потерь, сопровождавших радикальную трансформацию экономики, причем потерь не только у пенсионеров, но и у части трудоспособного населения (выплата пенсий за выслугу лет, сохранение пенсий работавшим пенсионерам, выплата пенсий досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы). Были существенно расширены права на досрочные пенсии, что во многом спровоцировало будущую несбалансированность финансов пенсионной системы. Появились первые признаки пенсионного кризиса – рост задолженности предприятий и федерального бюджета по платежам в ПФР.

 

Второй этап – 1995–2001 годы:

кризис в пенсионном обеспечении, реформа на повестке дня

Проблемы в пенсионном обеспечении все более усугублялись, стали хроническими, к середине 1990-х годов не замечать их системный характер было все труднее – впервые остро встал вопрос о пенсионной реформе.

В рамках действовавшей пенсионной системы для устранения дефицита бюджета ПФР существовали две потенциальные возможности. Первая – увеличить доходы, повышая отчисления. Однако уже в то время общая налоговая нагрузка на производителей достигла роковой черты, за которой она становится тормозом экономического роста. Вторая – снизить расходы ПФР, сокращая численность пенсионеров, то есть отказываясь от выплаты досрочных пенсий или повысив пенсионный возраст.

Была и еще одна возможность – пересмотреть основополагающие принципы пенсионного обеспечения. Для этого требовалось признать, что кризис в пенсионной системе, который уже перешел в открытую фазу, вызван не только внешними экономическими факторами, но и внутренними проблемами самой системы. Однако в середине 1990-х годов правительство и большинство экспертов по пенсионным вопросам[24] признавали только временный характер проблем, но не кризис системы.