Тема 14. Проблемы и перспективы обеспечения законности в деятельности сотрудника фтс

Нарушение законности должностными лицами таможенных органов, подмена правовых методов работы администрированием часто приводят их к ошибочным решениям, увеличению количества обжалований действий (бездействия) и решений должностных лиц таможенных органов участниками внешнеэкономической деятельности и гражданами. Не реже можно встретить и акты реагирования органов прокуратуры, негативную судебную практику, большие судебные издержки.

Постоянно проводимые проверки законности решений, принимаемых должностными лицами таможенных органов, свидетельствуют об отсутствии четкой и выверенной системы организации качественного и эффективного применения правовых норм, действующих в сфере таможенного дела.

Несмотря на принимаемые меры, количество нарушений законности в деятельности таможенных органов остается большим. Это обусловлено незавершенностью процесса формирования нового российского таможенного законодательства и аналогичных актов Таможенного союза, неверным толкованием и применением его материальных и процессуальных норм, зачастую банально по причине отсутствия образования и квалификации у самих сотрудников ФТС.

Необходимость защиты прав граждан не только при вынесении решения (назначении наказания), но и на всех стадиях процессуальной деятельности таможенных органов, требует четкой регламентации принципа законности, что предполагает включение в таможенное законодательство отдельной нормы, устанавливающей принцип законности деятельности таможенных органов как на уровне России, так и на уровне Таможенного союза.

Законность в административной деятельности таможенных органов должны устанавливать не только её процессуальные нормы-гарантии, но и нормы, определяющие статус специальных субъектов юрисдикционного производства, порядок и условия единоличного и коллегиального рассмотрения дела, принятия по нему решения.

Эффективность законности при производстве по административно-правовым жалобам в таможенных органах не обеспечивается в виду отсутствия целого ряда правовых гарантий и организационных основ, среди которых минимальные процессуальные права гражданина, направившего жалобу; наличие досудебного порядка обжалования только для физических лиц; регламентация личного приема граждан в недостаточно удобные для населения часы и дни приема; законодательно ослабленные сроки обязательной регистрации жалоб; отсутствие нормативно закрепленной специальной претензионной процедуры по восстановлению нарушенных имущественных прав участников ВЭД и граждан, а также наличие только одной, но не обособленной инстанции по производству административно-правовых жалоб, отсутствие системы досудебных апелляционных инстанций¹¹.

Проблемными вопросами обеспечения гарантий законности и обеспечения прав личности в таможенной деятельности являются:

• широкий спектр процессуальных прав должностного лица таможенного органа по делу которого осуществляется дисциплинарное производство,

• отсутствие прямых правовых норм, закрепляющих необходимые формы и методы назначения служебной проверки, установления фактических обстоятельств дисциплинарного проступка;

• меры обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке;

• перечень требований, относящихся к гласному сбору сведений и документальному оформлению материалов о дисциплинарном проступке;

• сроки проведения тех или иных процессуальных действий;

• гарантии выявления признаков состава дисциплинарного проступка;

• ответственность должностных лиц в случаях признания изданных ими нормативных актов не соответствующими актам большей юридической силы и решений, отмененных при рассмотрении споров, возникающих из административно-правовых отношений.

В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти проводится соответствующая работа. Это:

• совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса;

• определение общих и должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности;

• принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан;

• воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти.

Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенно называются способами обеспечения законности. Это - контроль, надзор и обжалование.

Обобщенно контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы - внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Основной категорией споров с ФТС в сфере нарушения принципа законности сотрудниками остаются жалобы на решения по определению таможенной стоимости и постановления о привлечении к административной ответственности.

Еще одним необходимым условием для успешного выполнения данной задачи является тесное взаимодействие правовых и функциональных подразделений, выработка единых позиций при пересмотре решений в порядке ведомственного контроля, выявление и устранение причин и условий принятия неправомерных решений. При признании в порядке ведомственного контроля правомерным решения, обжалованного в судебном порядке, правовые и функциональные подразделения должны совместно обеспечить защиту интересов таможенных органов во всех судебных инстанциях. Кроме того, в таких случаях при необходимости методическую и практическую помощь таможенным органам должны оказывать функциональные и правовая службы управления.

Также одной из основных задач, на мой взгляд, является организация со стороны правовых отделов таможен и отдела ведомственного контроля правовой службы мониторинга решений, принимаемых функциональными подразделениями таможен и управления в порядке ведомственного контроля.

Одним из главных результатов деятельности таможенных органов по осуществлению ведомственного контроля должно явиться реальное снижение числа незаконных решений, принимаемых должностными лицами, сокращение числа однотипных нарушений таможенного законодательства, уменьшение количества судебных актов, выносимых не в нашу пользу, существенное повышение качества проведения таможенного оформления и таможенного контроля, а также улучшение нашей работы в целом.

Причинами признания необоснованными и неправомерными решений таможенных органов по корректировке таможенной стоимости являются процедурные нарушения, несоблюдение прав декларанта, неверные критерии при выборе ценовой информации, недостаточно убедительная аргументация решений.

Таможенные органы не уделяют должного внимания анализу условий внешнеторгового договора, других документов, не указывается причинно-следственная связь между установленными обстоятельствами и необходимостью корректировки.

Основными причинами отмены постановлений о привлечении к административной ответственности продолжают оставаться процессуальные нарушения - рассмотрение дела в отсутствие привлекаемого лица, ненадлежащее уведомление, признание законными представителями неустановленных законом лиц, направление копий процессуальных документов без учета сроков доставки корреспонденции и физической возможности реализации лицом своих прав и т.д.

В последние годы увеличилось количество жалоб на решения, принимаемые в ходе таможенного оформления и таможенного контроля, в том числе на несоблюдение таможнями сроков выпуска товаров, правильности определения кода товара.

Анализ жалоб, рассмотренных как таможенными управлениями, так и судебными органами, показал необходимость выработки новых подходов в деле соблюдения законности и усиления контроля за соблюдением законодательства.

На первый план выходят вопросы правовой грамотности и правоприменительного опыта должностных лиц таможенных органов.

Необходимо не только повышать профессиональный уровень таможенников, но и регулярно, оценивая законность и обоснованность принятых решений, принимать эффективные меры по выявлению и устранению причин и условий, порождающих нарушения законодательства.

Таким образом, для исполнения этих задач ФТС проводится комплекс мероприятий, направленных на обеспечение и укрепление законности.

Так, единообразное понимание таможенниками и применение ими положений законодательства России вырабатывается на семинарах и курсах повышения квалификации. Участникам внешнеэкономической деятельности на тематических конференциях должностные лица таможенных органов дают разъяснения положений законодательных актов, регулирующих вопросы таможенной стоимости, таможенного контроля, отдельных таможенных процедур.

Целесообразно проводить акции «На что жалуетесь?» для граждан и юридических лиц, где они могли бы не только критиковать деятельность ФТС, но и вносить собственные предложения по ее совершенствованию. Необходимо также периодически проводить совещания с судьями арбитражных судов и иных судов.

ФТС необходимо выработать принципиально новые подходы к проведению ведомственного контроля и рассмотрению жалоб, основанные не на корпоративной зависимости и целесообразности, а объективности и приоритете закона. В практику правовых отделов следует внедрить работу по анализу каждого решения таможни, признанного незаконным судебными органами.