- •Лекция 6. Структура и принципы бюджетной системы. Бюджетный процесс. Содержание и структура государственного бюджета.
- •Лекция 7. Межбюджетные отношения в рф.
- •Лекция 8.Территориальные финансы рф: региональный (субъект рф) и муниципальный уровни.
- •Лекция 9. Сущность и виды государственных внебюджетных фондов.
- •Лекция 10. Государственные внебюджетные фонды рф: доходы, направления расходования средств.
Лекция 7. Межбюджетные отношения в рф.
1. Понятие межбюджетных отношений. Модели бюджетного федерализма в мировой практике.
2. Методы регулирования межбюджетных взаимоотношений в РФ. Критерии предоставления и виды финансовой помощи территориям.
3. Оценка бюджетной самостоятельности территорий.
1. Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами власти и управления всех уровней по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. Совокупность их основывается на бюджетном федерализме.
Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание 2 взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на рынке социальных услуг и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов. Модель бюджетного федерализма включает 3 составляющие:
полномочия по расходам уровней власти разграничены;
наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;
территориальные дисбалансы сглаживаются бюджетными трансфертами (общими и целевыми), обеспечивающими стандарт государственных услуг.
В мировой практике используются 2 типа моделей бюджетного федерализма.
1. Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты- налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения. В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и др. странах.
2. Кооперативная. Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и др. страны Европы.
В РФ применяется прагматическая модель межбюджетных отношений кооперативного типа.
2. Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляется в форме: дотаций или субвенций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.
Схема 1. Формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.
Межбюджетные отношения базируются на следующих принципах:
- Распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
- Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
- Равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;
- Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;
- Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Центральное место в процессе выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ занимает Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития аккумулирует средства для финансирования федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и других капиталовложений. Фонд развития региональных финансов создан для финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействия реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических реформ. Фонд компенсаций и Фонд софинансирования социальных расходов поддерживают федеральные и региональные социальные программы и федеральные мандаты. Фонды консолидированы с бюджетом и формируются за счет его доходов.
Таблица 1. Распределение ассигнований из федерального бюджета по разделу Финансовая помощь бюджетам других уровней.
Наименование расходов |
Финансовая помощь бюджетам других уровней: |
- ФФПР |
- Дотации и субвенции |
- Поддержка дорожного хозяйства |
- Фонд регионального развития |
- Фонд развития региональных финансов |
- Фонд компенсаций |
Критерием распределения общих трансфертов выступает уровень реальной обеспеченности и условий, ведущих к удорожанию (удешевлению) стоимости сопоставимого (стандартного) набора бюджетных услуг. Критерием распределения целевых трансфертов является конкурс проектов и программ. Как правило, всем дотационным регионам гарантируется примерно 77-70% от средне российского уровня бюджетной обеспеченности. В основном, распределяется помощь общего и меньше целевого характера (примерно 80 и 20%).
Методика расчета общих трансфертов из Федерального Фонда Финансовой Поддержки Субъектов РФ.
Трансферты субъектам РФ на предстоящий финансовый год рассчитываются поэтапно:
1) Расчет среднедушевого бюджетного дохода по консолидированному бюджету субъекта:
Д душ.= Д бюдж. / Ч населения, где
Ддуш.- среднедушевой бюджетный доход, Дбюдж.- доходы консолидированного бюджета субъекта РФ, Ч- численность населения региона.
2) Определение индекса бюджетных расходов для групп регионов, в которую входит данный регион.
Индекс может быть повышающим или понижающим расходы (> или< 1) исходя из ряда факторов, например, климатические условия, продолжительность отопительного сезона, плотность населения, уровень развития транспортных коммуникаций и других. Индекс приводится в нормативной базе.
3) Приведение при помощи индекса бюджетных расходов доходных показателей бюджетов субъектов РФ к сопоставимым условиям. Для каждого субъекта РФ рассчитывается приведенный душевой бюджетный доход:
Дприв.= Ддуш./ ИБР, где
Дприв.- приведенный душевой бюджетный доход, Ддуш.- среднедушевой бюджетный доход, ИБР- индекс бюджетных расходов.
В результате получается фактический душевой доход по данному региону в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года.
4) Расчет трансфертов и долей региона в ФФПР. Право на получение имеют те регионы, доля которых в результате расчетов, оказывается > 0. Трансферты распределяются так, чтобы можно было довести показатель приведенного душевого бюджетного дохода, получающего трансферты до максимально возможного при проектном уровне доходов ФФПР. Расчеты проводятся по рейтинговой системе, а затем определяется доля региона в доходах фонда в процентах и рассчитывается общая сумма трансфертов региону.
Инструментом реализации межбюджетных отношений является бюджетное регулирование, которое в РФ осуществляется в следующих направлениях и формах:
Схема 2. Направления и механизмы бюджетного регулирования.
Отдельным бюджетным механизмом, сглаживающим различия в развитии регионов, является особый бюджетный режим, который предполагает: расширение бюджетной автономии региональных властей; большие полномочия по налогообложению и финансированию расходов; льготные условия распределения доходов от сбора национально-региональных налогов. В РФ реализуется через двухсторонние соглашения, заключаемые Правительством РФ и законодательными органами власти субъектов РФ, в области разграничения полномочий в вопросах бюджетной и налоговой политики. Также может быть установлен особый бюджетный режим локальной территории (города, района). В мировой практике такой статус обычно присваивается на 3-5 лет депрессивным и отсталым территориям.
3. Региональные различия в социально-экономической ситуации обусловлены факторами объективными (уровень развития региона, его специализация, структура хозяйства и др.) и субъективные (политика властей всех уровней по отношению к региону, предпринимательская активность населения и др.). Одной из ключевых характеристик, иллюстрирующей региональные различия является бюджетная обеспеченность региона. Она может рассматриваться как бюджетная обеспеченность населения - уровень доходов (расходов) регионального бюджета на душу населения и как бюджетная обеспеченность региональных властей - зависимость бюджета региона от поступлений из вышестоящего. Последняя, во многом, определяется степенью бюджетной самостоятельности региона. Бюджетная самостоятельность характеризуется значением 5 расчетных показателей:
- доля прямых поступлений из федерального бюджета в доходах регионального (%);
- доля федеральных дотаций в условно-чистых (без взаимных расчетов) доходах региона (%);
- доля собранных на территории налогов, зачисленных в бюджет региона;
- соотношение собранных на территории налогов, к расходам бюджета региона;
- условный баланс финансовых потоков или разность между поступлениями средств в федеральный бюджет и из него в бюджет региона (руб. на душу населения).
С учетом данного критерия регионы РФ делятся на доноры и реципиенты или дотационные. Регионы-доноры имеют высокую степень бюджетной самостоятельности и, не смотря на то, что примерно 50% налогов отчисляют в федеральный бюджет, свои потребности финансируют только за счет собственных доходов (не финансовой помощи). Регионы-реципиенты имеют низкую степень бюджетной самостоятельности и в их доходах обязательно присутствует финансовая помощь (до 80%), свои потребности финансируют, в основном, за счет поступлений из федерального бюджета. Ежегодно из 89 субъектов РФ выделяется 9-13 ведущих доноров, остальные в той или иной степени дотационны. Также в законе о федеральном бюджете публикуется список высоко дотационных субъектов РФ - чистых реципиентов. Как правило, для регионов с высокой степенью бюджетной самостоятельности характерны в среднем относительно благополучные показатели экономического положения.
Таким образом, основными недостатками межбюджетных отношений в РФ в настоящее время являются:
- резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;
- отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей;
- неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в т.ч., получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета.
Для их устранения необходимо реформировать межбюджетные отношения в плане усиления финансовой самостоятельности регионов и переходе на большую долю целевой финансовой помощи.