2. Охрана среды обитания, условий размножения и путей миграции жи­вотных.

Закон устанавливает общее правило о том, что любая деятельность, вле­кущая за собой изменение среды обитания животных и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований по охране животного мира.

В частности, при размещении, проектировании, строительстве населен­ных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, совершенство­вании существующих и внедрении новых технологических процессов, вве­дении в хозяйственный оборот целинных земель, мелиорации земель, осуществлении лесных пользований, проведении геологоразведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса скота, туристичес­ких маршрутов и организации мест массового отдыха и т. д. должны преду­сматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания и путей миграции животных.

При размещении и строительстве транспортных магистралей, линий эле­ктропередачи и связи, а также каналов, плотин и других гидротехнических сооружений должны осуществляться меры по сохранению путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки (ст. 22 Закона о животном мире).

В целях охраны мест обитания редких или ценных в научном либо в хо­зяйственном отношении животных выделяются защитные участки террито­рий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуще­ствления их жизненного цикла. На них запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и порядок их про­ведения.

На обеспечение охраны среды обитания животных от загрязнения и раз­рушения направлены также нормы земельного, лесного, водного законода­тельства, законодательства о недрах и особо охраняемых природных терри­ториях.

3. Наиболее полное и эффективное сохранение животных сообществ мо­жет быть обеспечено в заповедниках, заказниках, национальных парках и других особо охраняемых территориях. В пределах этих территорий полностью запрещено или ограничено пользование животным миром, а также вся­кая деятельность, не совместимая с целями охраны животных.

4. В целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, воспроизводство которых в естественных условиях невоз­можно, специально уполномоченные органы обязаны принимать меры по созданию необходимых условий для разведения их в неволе - в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (ст. 26 Закона о живот­ном мире). При этом лица (как юридические так и физические), которые за­нимаются содержанием и разведением животных, обязаны гуманно обра­щаться с ними, соблюдать надлежащие санитарно-ветеринарные и зоологические требования. В противном случае они могут быть привлечены к ответственности, а животные подлежат конфискации в судебном порядке.

5. Закон «О животном мире» предусматривает специальные меры по пре­дотвращению гибели животных при осуществлении производственных процессов. Эти требования конкретизируются в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1996 № 997, которым утверждены «Требования по предот­вращению гибели объектов животного мира при осуществлении производст­венных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи». Указанные требования распространяются на сельскохозяйственную, лесохозяйственную и лесопро­мышленную деятельность, эксплуатацию транспортных магистралей и объ­ектов, линий передачи и связи, промышленные и водохозяйственные про­цессы, ирригационные и мелиоративные работы и объекты и др.

Имеется в виду предотвращение гибели животных в результате измене­ния среды обитания и нарушения путей миграции, попадания в водозабор­ные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транспорт и сельскохозяйственные машины, а также в результате строитель­ства производственных объектов, добычи, переработки и транспортировки сырья, столкновения с проводами и действия электротока, воздействия эле­ктромагнитных полей, шума и вибрации и др.

Так, запрещается выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов и удобрений без соблюдения мер по охране животных, долж­ны устанавливаться специальные предупредительные знаки или ограждения на транспортных магистралях в местах концентрации животных, предусма­триваться переходы для мигрирующих животных при строительстве трубо­проводов, не допускается применение в сельском хозяйстве технологий и механизмов, вызывающих массовую гибель животных и др.

6. В интересах охраны животного мира в Российской Федерации издает­ся Красная книга РФ и Красные книги субъектов РФ. Они содержат сведе­ния о состоянии редких, исчезающих и находящихся под угрозой исчезно­вения видов животных и растений, о необходимых мерах по их сохранению (ст. 24 Закона о животном мире).

Основанием для включения в Красную книгу того или иного вида живот­ных служат данные об изменении их численности, условий существования, требующие принятия срочных мер. Включение в Книгу означает повсемест­ное запрещение уничтожения, отлова, отстрела данных видов животных и разрушения среды их обитания.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 № 158 «О Красной книге РФ» Книга издается не реже одного раза в 10 лет, а в периоды между ее изданиями подготавливаются и распространяются пе­речни (список) животных, занесенных в Красную книгу.

7. Законодательством регулируется добывание животных для зоологиче­ских коллекций (ст. 29 Закона о животном мире) - фондовых научных кол­лекций зоологических институтов, университетов, музеев, а также собрания чучел, препаратов и частей животных, живых коллекций зоопарков, цирков, питомников, океанариумов и др.

Все зоологические коллекции, представляющие научную, культурную, просветительскую, учебно-воспитательную и эстетическую ценность, отдельные выдающиеся экспонаты коллекций независимо от формы их собст­венности подлежат государственному учету.

Порядок обращения с зоологическими коллекциями установлен Поста­новлением Правительства РФ от 17.07.96 «О порядке государственного уче­та, пополнения, хранения, приобретения, продажи, пересылки, вывоза за пределы РФ и ввоза на ее территорию зоологических коллекции».

8. Законом о животном мире определяются и другие вопросы, связанные с охраной животного мира - акклиматизация, переселение и гибридизация животных (ст. 25), регулирование численности животных в целях охраны здоровья и жизни людей, предотвращения ущерба народному хозяйству и природной среде (ст. 27) и др.

57 Правовая охрана животного мира. Право собственности на животный мир. Право пользования животным миром

Животный мир РФ в пределах ее территории является государственной собственностью. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в отношении животных на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.

Это означает, что животный мир РФ изъят из гражданского оборота, а сделки по отчуждению объектов животного мира (продажа, залог и др.), на­рушающие в прямой или скрытой форме право государственной собственно­сти на животный мир, недействительны. Оборотоспособность диких живот­ных допускается лишь в отдельных случаях по специальным разрешениям (распорядительным лицензиям), выдаваемым компетентными государствен­ными органами^*.

Объекты животного мира, изъятые из естественной среды обитания, мо­гут находиться в частной, муниципальной, государственной или иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение такими объекта­ми регулируется гражданским законодательством.

Правомочия собственника в отношении животного мира осуществляют­ся совместно Российской Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с Федеральным Законом «О животном мире» и Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» к федеральной собст­венности относятся следующие объекты животного мира:

- редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу РФ;

- обитающие на особо охраняемых территориях федерального значения (в заповедниках, национальных парках и др.);

- населяющие территориальное море, континентальный шельф и исклю­чительную экономическую зону РФ;

- подпадающие под действие международных договоров;

- относящиеся к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;

-         мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ.

От имени Российской Федерации и ее субъектов право собственности реализуют соответствующие государственные органы - общей компетенции (Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, местные адми­нистрации) и специально уполномоченные органы. Согласно Указу Прези­дента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 № 1142 и Постановлению Правительства РФ «О специаль­но уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регу­лированию использования объектов животного мира и среды их обитания» от 19 января 1998 № 67 к ним относятся Госкомэкология России, Минсельхозпрод России (департамент охраны и использования охотничьих ресур­сов), Госкомрыболовства России, Рослесхоз, Федеральная пограничная служба РФ и их территориальные органы.

Государство в лице своих компетентных органов предоставляет живот­ный мир в пользование различным субъектам.

Право пользования животным миром - это система правовых норм, ко­торые регламентируют порядок предоставления и условия использования объектов животного мира, права и обязанности пользователей животным миром. Право пользования животным миром для конкретных субъектов оз­начает совокупность возникающих у них прав и обязанностей по отноше­нию к предоставленным им в пользование объектам животного мира.

Субъектами права пользования животным миром являются юридические лица и граждане, в том числе и иностранных государств (ст. 33,36 Закона о жи­вотном мире, ст. 11 Федерального закона «О континентальном шельфе РФ», ст. 9 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне РФ»).

Коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура которых включает в себя традиционные методы охраны и исполь­зования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользова­ние животным миром на территориях традиционного расселения и хозяйст­венной деятельности. Переуступка права на приоритетное пользование жи­вотным миром другим гражданам и юридическим лицам запрещена (ст. 49 Закона о животном мире, ст. 9 Закона о континентальном шельфе РФ).

Объектами права пользования животным миром являются объекты жи­вотного мира - организмы животного происхождения (дикие животные) или их популяции (ст. 1 Закона о животном мире).

Право пользования животным миром можно классифицировать на от­дельные виды по срокам, целям и способам пользования.

Оно может быть долгосрочным (в случае предоставления юридическим лицам) или краткосрочным (при предоставлении гражданам). Законом о жи­вотном мире не определяются конкретные сроки пользования или их пре­дельные размеры.

Пользование животным миром может осуществляться двумя способами -с изъятием или без изъятия объектов животного мира из среды их обитания.

По целевому назначению выделяются следующие виды пользования жи­вотным миром (ст. 34 Закона о животном мире):

- охота;

- рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских мле­копитающих;

- добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства. Этот вид пользования связан с изъятием животных из естествен­ной среды их обитания (например, для научных экспериментов, зоологичес­ких коллекций, получения лекарственного сырья и др.) и допускается только по разрешениям компетентных органов (ст. 43 Закона о животном мире);

- извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей природ­ной среды, опылителей растений, биофильтраторов и др. Осуществляется в естественных условиях без изъятия животных из природной среды, а поль­зователями в таких случаях выступают сельскохозяйственные, лесохозяйственные организации, граждане - владельцы личных подсобных хозяйств, садовых участков и др. (ст. 45 Закона о животном мире);

- изучение, исследование и иное использование животного мира в науч­ных, культурно-просветительских, рекреационных, эстетических целях. Возможно без изъятия животных из среды их обитания (путем различных форм наблюдения, мечения, фотографирования и других методов исследо­вания) или с изъятием объектов животного мира из природной среды. В пер­вом случае оно допускается без разрешения компетентных органов и бес­платно, во втором - по разрешениям бесплатно или за определенную плату (ст. 44 Закона о животном мире);

- получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (меда, пантов и т. д.). Допускается без изъятия животных из природной сре­ды и их уничтожения, а также без нарушения среды их обитания (ст. 46 За­кона о животном мире).

Федеральными законами «О континентальном шельфе РФ» и «Об исклю­чительной экономической зоне РФ» предусмотрены и другие виды пользова­ния животным миром - товарное выращивание, искусственное воспроизвод­ство водных биологических ресурсов и т. д. (ст. 10 Закона о континентальном шельфе, ст. 8 Закона об исключительной экономической зоне РФ).

58 Правовой режим особо охраняемых природных территорий: понятие, объекты правового регулирования и их правовой статус

Зоны защитные в области окружающей природной среды – часть естественного пространства, наделенная по закону режимом особой охраны в целях предупреждения вредного воздействия хозяйственной деятельности либо стихийных сил природы.

Зоны зеленые – разновидность защитных зон, часть земельного пространства, входящего в состав земель лесного фонда, занятого лесной, защитно-озеленительной растительностью.

Зоны рекреационные – часть пространства, используемая для отдыха и туризма.

Зоны санитарные – разновидность защитных зон, часть земельного, водного пространства, расположенная вокруг охраняемого объекта природы в целях предупреждения его загрязнения.

Красная книга – совокупность сведений о редких, исчезающих или находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных, утверждаемых в установленном законом порядке.

Особо охраняемые природные территории и объекты – составная часть охраняемых территорий и объектов, включающая природно-заповедные объекты и комплексы, лечебно-оздоровительные, иные природные территории и зоны, изъятые из хозяйственного использования и находящиеся под особой охраной государства.

Памятники природы – природные объекты, имеющие научное, реликтовое, историческое значение, изъятые из хозяйственного использования и объявленные под особой охраной государства.

Природно-заповедный фонд – совокупность природных объектов и природных комплексов, наделенных режимом заповедования, изъятий из хозяйственного использования и находящихся под особой охраной государства.

Природные биосферные заповедники – государственные природные заповедники, выполняющие функции экологического мониторинга за состоянием окружающей природной среды и ее изменениями в процессе антропогенного воздействия.

Природные заказники – один из видов природно-заповедных комплексов, организуемый в целях сохранения и воспроизводства природных ресурсов.

Природные заповедники – один из видов природного комплекса, входящего в состав природно-заповедного комплекса.

Природные ландшафтные парки – один из видов природных комплексов, входящих в состав природно-заповедного фонда, представляющий собой изъятые из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы.

Природные резерваты – естественные источники удовлетворения потребностей материального производства.

59 Правовое регулирование генно-инженерной деятельности: общая характеристика. Объекты правового регулирования. Лицензирование

Правовой базой данного направления экологического законодательства служит Федеральный закон «О правовом регулировании генно-инженерной деятельности» и постановление Правительства РФ «О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов», а также акты, регулирующие создание и оборот биологических коллекций и т. д.

Объекты правового регулирования:

– неживые продукты, полученные с помощью генно-инженерной деятельности;

– живые генно-инженерно-модифицированные организмы, выпускаемые в окружающую среду или используемые для пищевой, фармацевтической и иной промышленности;

– клонирование животных, в том числе для медицинских целей;

– порядок обращения с особыми категориями генно-инженерно-модифицированных организмов, которые могут использоваться для создания биологического оружия.

Объектом правового регулирования являются деятельность по созданию, использованию и выпуску в окружающую среду генно-инженерно-модифицированных организмов, обеспечение экологической безопасности населения и территорий в ходе данной деятельности, соблюдение экологического правопорядка и правил безопасности при обращении с этими биологическими (бактериологическими) организмами.

Для установления правил в области генно-инженерных работ, определения условий лицензирования такой деятельности, регистрационных систем, формирования особых требований к лицам, профессионально занятым в данной области, систем сертификации, оценки экологического риска, запретов и ограничений этой относящейся к потенциально опасной для человека и окружающей среды деятельности используется значительный набор инструментов и средств.

Одним из основных инструментов правового регулирования наряду с запретами и регулированием мер безопасности является лицензирование,

которое осуществляется с учетом степени потенциальной опасности осуществляемых видов генно-инженерной деятельности.

Регистрация генно-инженерно-модифицированных организмов

производится на основании заявления о деятельности по созданию, использованию, выпуску в окружающую среду, совершению сделок, предметом которых являются указанные организмы, путем анализа сведений о биобезопасности, проведения экспертизы, принятия решения о биобезопасности, внесения в реестр и выдачи свидетельства.

Государственная регистрация может быть аннулирована в случае выявления негативного воздействия модифицированного организма на окружающую среду, подтвержденного экспертизой.

Генно-инженерные работы ведутся в закрытых и открытых системах

. В обоих случаях право жестко формулирует экологические требования к перечисленным процессам вплоть до установления уголовной ответственности за их нарушения (ст. 248 УК РФ).

Административная ответственность за нарушение законодательства о генно-инженерной деятельности может наступить по ст. 8.2, содержащей общий состав несоблюдения экологических и санитарно-эпидемиологических требования при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Частично предмет правонарушения, если речь идет об использовании генно-инженерно-модифицированных продуктов при производстве продукции, перекрывается ст. 19.19, устанавливающей ответственность за нарушение требований госстандартов, правил обязательной сертификации.

60 Правое регулирование экологической безопасности населения и территорий: общая характеристика. Объект правового регулирования

Социальное и правовое значение, а также широкое применение в правовой науке и законодательстве это понятие приобрело в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и обнародованием информации о других авариях (производственное объединение «Маяк») и о катастрофических последствиях ядерного оружия и т. д.

Экологическая безопасность

– это состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих вследствие негативных изменений компонентов окружающей среды в результате антропогенной деятельности, природных явлений и противоправных деяний.

Экологическая безопасность обеспечивается

комплексом правовых, организационных, финансовых, материальных и информационных мер, предназначенных для прогнозирования, предотвращения, ликвидации реальных и потенциальных угроз безопасности, смягчения их последствий.

Угроза экологической безопасности

выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загрязнения, отравления или заражения окружающей среды, масштабы которых определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье населения.

Обеспечение экологической безопасности

охватывает защиту населения и территорий не только от чрезвычайных экологических ситуаций, бедствий, катастроф, но и от негативного воздействия на них загрязнения окружающей среды, изменений климата и т. д.

Правовое регулирование экологической безопасности

тесно связано с возникновением такого института (раздела) экологического права как «право чрезвычайных ситуаций».

Понятие «экологической безопасности» употребляется в ряде законодательных актов. Так, хотя УК РФ прямо не называет экологическую безопасность (угрозу экологической безопасности) в числе признаков состава преступления, в нем используются многочисленные показатели (критерии), ее характеризующие, например существенное изменение радиационного фона, отравление земли, распространение эпидемий, заражение окружающей среды, отравление атмосферного воздуха. Статья 358 УК РФ предусматривает ответственность за экоцид – совершение действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

В некоторых субъектах РФ (Республика Адыгея) уже приняты законы об экологической безопасности. Данные законодательные акты содержат понятия экологической безопасности; угрозы экологической безопасности; экологического риска, под которым понимается вероятность реализации экологической опасности или отношение величины возможного ущерба от воздействия вредного экологического фактора за определенный интервал времени к нормированной величине интенсивности этого фактора. Установлена мера безопасности: для человека – средняя ожидаемая продолжительность предстоящей жизни; для окружающей природной среды – степень близости экосистем к границе их динамической устойчивости.

Этими законами определяются приоритеты при обеспечении экологической безопасности, регулируется экологическое страхование и возмещение ущерба, причиненного вследствие нарушений требований экологической безопасности, решаются вопросы бюджетного финансирования и финансирования мероприятий хозяйствующих субъектов.

61 Чрезвычайная экологическая ситуация

Экологическая ЧС – это обстановка, сложившаяся на данной территории или акватории в результате возникновения источника ЧС, который повлек или может повлечь за собой разрушение отдельных экологических систем, ухудшение здоровья населения и сокращение продолжительности жизни.

Условия существования биологического мира зависят от ряда экологических факторов, которые влияют на жизнедеятельность человека и могут быть источником ЧС. Экологические ЧС наносят не только экологический ущерб живой природе, но социальный и экономический ущерб обществу.

По происхождению экологические ЧС делятся на:

1. ЧС, вызванные естественными аномалиями в природной среде;

2. ЧС, вызванные антропогенными экологическими загрязнениями природной среды и потреблением ресурсов;

3. ЧС, вызванные некоторыми опасными природными, техногенными, биологическими и социальными событиями, процессами или явлениями.

По характеру загрязнений экологические ЧС делятся на:

1. ЧС, вызванные физическим загрязнением природной среды (механическим, тепловым, электромагнитным, шумовым, радиоактивным, световым);

2. ЧС, вызванные химическим загрязнением атмосферы, гидросферы и литосферы (аэрозольным, газообразным, тяжелыми металлами, пестицидами, нефтепродуктами, канцерогенными веществами);

3. ЧС, вызванные биологическим загрязнением природной среды (биотическим, микробиологическим, применением генной инженерии);

4. ЧС, вызванные информационным загрязнением природной среды;

5. ЧС, вызванные комбинированным загрязнением природной среды.

По формам и тяжести последствий состояния природы и экологической ситуации ЧС классифицируются на равновесные, кризисные, критические, катастрофические, коллапс. Источниками экологических ЧС могут быть как природные, так и антропогенные процессы, явления и события.

К источникам экологических ЧС антропогенного происхождения относятся:

1. на суше – истощение невозобновляемых природных ресурсов; деградация почв (эрозия, засоление, заболачивание, опустынивание, разрушение гумуса, загрязнение пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами и другими вредными веществами свыше допустимых норм, что приводит к снижению биологической продуктивности, отравлению ими биологических систем и включение вредных веществ в биологические цепочки); некоторые техногенные катастрофы, опасные социальные события;

2. в атмосфере – загрязнение воздуха вредными и ядовитыми веществами выше предельно допустимых концентраций, острый недостаток кислорода в городах, высокие уровни шумов, кислотные дожди, изменения температуры и климата, разрушение озонового слоя и др., приводящие к отравлению и разрушению биологического мира; некоторые техногенные катастрофы;

3. в гидросфере – нехватка пресной воды, обмеление водоемов, высыхание озер, болот, исчезновение малых рек, загрязнение гидросферы вредными веществами выше предельно допустимых концентраций и норм, что приводит к гибели многих биологических систем, к заболеваниям людей и преждевременной смерти; некоторые техногенные катастрофы;

4. в биосфере – исчезновение отдельных видов флоры и фауны, разрушение экологических систем и уменьшение их биологической продуктивности, замена природных экосистем антропогенными, что приводит к постепенному вырождению человечества и к гибели человеческой цивилизации.

Источниками экологических ЧС могут быть также некоторые опасные природные процессы и явления (ураганы, смерчи, наводнения, природные пожары и др.), отдельные аварии и катастрофы техногенного характера, некоторые заболевания людей, диких и домашних животных, растений, войны и другие социальные конфликты, отдельные естественные экологические факторы, а также события, связанные с неправильным поведением человека в окружающей среде из-за низкого экологического образования.

Чрезвычайные ситуации, вызванные физическим загрязнением

Наибольший вред среде наносят экологические загрязнения: физические и химические. Они вызывают деградацию природных систем и ресурсов, ухудшают качество среды обитания. В результате обществу наносится большой социальный и экономический ущерб. Истощение природных ресурсов также наносит ущерб экономике.

Механическое загрязнение – это засорение среды агентами, оказывающими, главным образом, неблагоприятное механическое воздействие. Это различные виды отходов, прежде всего твердые, которые разделяют на бытовые, сельскохозяйственные, строительные, промышленные. По данным ООН в мире в биосферу поступает до 25 миллиардов тонн отходов ежегодно, из них до 3 миллиардов тонн твердых бытовых отходов. В составе твердых бытовых отходов (мусора) – до 40 % бумаги, до 20 % пищевых отходов, остальное – стекло, пластмасса, древесина, резина, текстиль и др. Ежедневно каждый житель планеты выбрасывает в среднем 1-1,5 кг мусора.

Наиболее опасные последствия:

1. выведение из сельскохозяйственного оборота больших площадей, выделенных под свалки, подавление на них растительности;

2. появление источников инфекционных и других заболеваний человека и животных;

3. эрозия почв и гибель растений за счет образования биогаза при разложении органических отходов.

62 Экологическое бедствие. Общественное бедствие. Бедствие на море или водном пути

Зонами экологического бедствия

объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ст. 59 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»). В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещаются строительство, реконструкция хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.

Экологические бедствия могут быть природного и техногенного происхождения.

Стихийное бедствие

– это чрезвычайная ситуация, обусловленная опасными явлениями и процессами, которые порождены силами природы или совместно ими и деятельностью людей.

В частности, в число опасных явлений и процессов, которые могут вызвать стихийные бедствия, входят:

– опасные геофизические явления

– землетрясения и извержения вулканов;

– опасные геологические явления

– абразии, эрозии, карстовые просадки (провалы) земной поверхности, курумы, обвалы, осыпи, оползни, повышение уровня грунтовых вод, просадки пород, сели и склоновые смывы;

– опасные метеорологические (агрометеорологические) явления

– бури (9—11 баллов), вертикальные вихри, заморозки, засухи, крупный град, лавины, пыльные бури, сильная жара, метели, гололед, дожди (ливни), морозы, снегопады, туманы, смерчи, торнадо, суховеи, ураганы (12–15 баллов), шквалы;

– опасные гидрологические явления

– высокие уровни воды (наводнения, половодья, дождевые паводки, заторы, ветровые нагоны), затирания плавсредств и их гибель под напором льда, напоры льдов, интенсивный дрейф льдов, непроходимый (труднопроходимый) лед, низкие уровни вод, обледенение судов и портовых сооружений, отрыв прибрежных льдов, ранний ледостав, ранний ледяной покров и припай, сильное волнение (5 баллов и более), сильное колебание уровня моря, озера, сильный тегун в портах, тропические циклоны (тайфуны), цунами;

– природные пожары –

лесные, подземные пожары горючих ископаемых, пожары степных и хлебных массивов, торфяные пожары.

Экологические бедствия техногенного характера

бывают результатом крупных аварий, масштабного загрязнения окружающей среды и т. д.

Закон РФ от 15 мая 1991 г. в редакции от 18 июня 1992 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» устанавливает правовой статус населения и территорий в зоне экологического бедствия, права государственных органов, граждан и т. д., выделяет по ряду показателей различные участки территории, объявляемые зоной отчуждения, зоной отселения, зоной проживания с правом на отселение, зоной проживания с льготным социально-экономическим статусом, границы которых пересматриваются Правительством РФ не реже одного раза в три года с учетом изменения радиационной обстановки и других факторов.

63 Чрезвычайное положение

Чрезвычайное положение – это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией Российской Федерации и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этот режим объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения (ЧП) правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации. Правовой основой института ЧП являются нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ* Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 года**, нормы, содержащиеся в законах «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О безопасности», «О милиции», «О связи» и других законах.

Законодательство о ЧП призвано помочь исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации, любой ценой добиваться защиты конституционного строя. ЧП позволяет государственным органам применять чрезвычайные меры и одновременно не позволяет использовать неограниченный набор средств принуждения, перейти границу необходимых мер. С его помощью заранее определяется административный инструментарий, который способен эффективно противостоять экстремальной ситуации, адекватно реагировать на нее. В правовой регламентации ЧП одинаково заинтересованы как должностные лица, его обеспечивающие, так и население соответствующей территории. Первые – поскольку он дает возможность действовать обоснованно, оперативно, не боясь ответственности за принимаемые чрезвычайные меры, а вторые – поскольку режим гарантирует соответствие этих мер конституционным нормам о правах личности,

* Предусмотренный Конституцией РФ федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении внесен Президентом в качестве законопроекта на рассмотрение Государственной Думы.                                                 

**   Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.                          -

 

Закон о ЧП реализовал концепцию единого правового режима для чрезвычайных ситуаций социального и природно-техногенного характера, хотя и с некоторыми различиями в характере применяемых мер и временных ограничений. Основанием для введения ЧП являются чрезвычайные ситуации (ЧС):

• социально-политического характера, выражающиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя, межнациональных и региональных конфликтах, блокаде отдельных мест-ностей, сопровождающиеся насилием, применением оружия;

•   криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках, террористических актах;

• природного, техногенного, экологического характера, выражающиеся в стихийных бедствиях, катастрофах, эпидемиях, повлекших или могущих повлечь человеческие жертвы, значительный материальный ущерб, нарушение жизнедеятельности людей и требующие масштабных аварийно-спасательных работ.

Реальное возникновение обстоятельств, перечисленных выше, еще не означает, что ЧП будет автоматически введено. Помимо фактических оснований введения ЧП закон определяет условия, при наличии которых этот режим объявляется. В результате проявления социальных и природно-техногенных факторов должна возникнуть такая ЧС, которая реально угрожает безопасности многих граждан или конституционному строю и устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. В большинстве случаев возникновения ЧС достаточно неотложных административных мер или менее жестких и ограничивающих правовых режимов. Если они не способны нормализовать обстановку – ставится вопрос о введении ЧП.

ЧП на всей территории Российской Федерации или в отдельных субъектах Федерации вводится указом Президента Российской Федерации. Конституции республик, в которых предусмотрено право главы исполнительной власти (президента или главы республики) вводить ЧП на территории республики, подлежат приведению в соответствие со ст. 56, 88 и ст. 102 Конституции РФ. Указ Президента о введении ЧП в течении 72 часов должен быть утвержден Советом Федерации, а в случае неутверждения утрачивает свою силу.

 В указе Президента Российской Федерации о введении ЧП должны быть определены:

•  обстоятельства, послужившие основанием для введения ЧП и обоснование необходимости его введения;

•   перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан;

•   государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление чрезвычайных мер и их компетенция;

•   границы территории, на которой вводится ЧП, время вступления указа в силу, а также точный срок, на который вводится ЧП.

Названные положения являются обязательными в содержании указа, но кроме них в нем могут быть и другие сведения – о силах и средствах, привлекаемых для обеспечения ЧП, о поручениях Правительству и федеральным органам исполнительной власти принять необходимые меры к исполнению указа.

Срок действия ЧП, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток а вводимого в ее отдельных местностях – 60 суток. По истечении этого срока ЧП считается прекращенным, если оно своевременно не продлевается указом Президента Российской Федерации. Президент вправе отменить свой указ о введении ЧП досрочно, если в период действия режима отпали обстоятельства, послужившие основанием для его введения.

Поскольку в одном акте невозможно подробно урегулировать все перечисленные вопросы, вместе с указом о введении ЧП Президент издает иные правовые акты, закрепляющие компетенцию специальных временных органов управления, определяющие порядок осуществления отдельных чрезвычайных мер.

Подобная регламентация законом указов о введении ЧП связана с тем, что, во-первых, они являются актами «вторичного нормотворчества», и в то же время выполняют правоприменительную функцию, конкретизируя нормы закона о ЧП в отношении определенной ЧС, а во-вторых, положения указов выступают критериями, по которым Совет Федерации судит о соответствии их законодательству.

В качестве основного элемента режима ЧП выступает система чрезвычайных мер – совокупность норм и административно-организационных действий, осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанностей. Закрепляя перечень прав и свобод, которые могут быть правомерно ограничены в условиях ЧП, законодатель исходит из следующего: это должно способствовать нейтрализации, устранению угрозы безопасности, и они должны быть соотносимыми с возможностью их реального ограничения. При этом ряд прав и свобод не подлежит ограничению согласно ст. 56 Конституции Российской Федерации и требованиям международно-правовых актов.

Меры, осуществляемые в период действия ЧП, подразделяются на:

1. Совместные для режимов социального и природно-техногенного характера – особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено ЧП; усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок, ограничение движения транспортных средств и их досмотр;

2. Социально-политические и контркриминогенные – комендантский час; предварительная цензура; приостановление деятельности общественных объединений, препятствующих нормализации обстановки; «сплошная» проверка документов в местах скопления граждан; ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков, а также временное изъятие оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ; выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено ЧП, за их счет;

3. Природно-техногенные – временное выселение (эвакуация) граждан из районов, опасных для проживания; введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости; установление карантина и проведение других санитарно-противоэпидемических мероприятий; мобилизация ресурсов государственных предприятий, учреждений и организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в ЧС продукции; отстранение от работы на период ЧП руководителей государственных организаций при ненадлежащем выполнении ими своих обязанностей и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц; в исключительных случаях допускается мобилизация трудоспособного населения и транспортных средств граждан для проведения неотложных аварийно-спасательных работ.

Согласно ст. 25 Закона социально-политические и природно-техногенные меры могут применяться только в период действия режима ЧП. Однако законодательство и практика свидетельствуют о том, что многие из них осуществляются и в иных условиях, без введения ЧП (эвакуация, карантин, выдворение за пределы территории, мобилизация ресурсов государственных организаций). Желательно, чтобы такие меры, как предварительная цензура, особый режим въезда и выезда, приостановление деятельности политических партий не просто назывались в законе, а подробно регулировались, с определением их понятия, основания и порядка применения. В противном случае это будут делать временные органы, обеспечивающие поддержание ЧП, по своему усмотрению.

В качестве составного элемента режима выступают формы особого государственного управления. Закон предусматривает следующие изменения в системе публичной администрации:

1) передача федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации полномочий по применению мер режима ЧП;

2) подчинение органов исполнительной власти субъекта Федерации, территориальных федеральных органов непосредственно Президенту Российской Федерации или назначенному им органу (должностному лицу);

3) создание специальных временных органов, с передачей им части или всех полномочий органов государственной власти территории, на которой введено ЧП, с приостановлением их деятельности или без такового.

При выборе формы особого государственного управления оценивается состав сил, участвующих в социальном конфликте, возможность действующих органов государственной власти продолжать свою деятельность, масштабы территории, где предполагается установить режим. Если органы исполнительной власти территории, на которой возникла чрезвычайная ситуация, продолжают нормально функционировать, они могут быть наделены чрезвычайными полномочиями. Так, в период действия ЧП в Москве с 3 по 18 октября 1993 г. функции администрации района ЧП были возложены на Правительство Москвы. Отдельные меры было поручено осуществлять федеральным органам исполнительной власти*.

* САПП РФ. 1993. № 40. Ст. 3751.

 

В качестве временных специальных органов, создаваемых на период ЧП, выступают комендант территории ЧП и временная администрация территории ЧП. В период действия ЧП в Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике с ноября 1992 по январь 1995 г. была образована Временная администрация, с подчинением ей всех органов исполнительной власти и местного самоуправления, действующих на территории, где введено ЧП*. Временная администрация являлась федеральным государственным органом, состоящим из главы Временной администрации, его заместителей, штаба Временной администрации и иных административных структур. В ее компетенцию входило руководство органами исполнительной власти на территории действия режима ЧП, обеспечение поддержания правопорядка и безопасности граждан, обеспечение населения продуктами питания и товарами первой необходимости, координация работ по оказанию помощи вынужденным переселенцам, их охране и обустройству.

При введении ЧП в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками, Президент Российской Федерации может назначить коменданта территории ЧП или поручить его назначение иным должностным лицам. Комендант территории ЧП:

•  издает обязательные к исполнению на соответствующей территории акты по вопросам обеспечения режима ЧП;

•   устанавливает срок действия комендантского часа, определяет места содержания нарушителей требовании режима;

•   назначает комендантов участков и руководит их деятельностью;

•   определяет порядок деятельности контрольно-пропускных пунктов;

.  организует применение таких мер, как выдворение нарушителей общественного порядка за пределы территории, изъятие оружия, взрывчатых, ядовитых, радиоактивных веществ и определяет места его хранения, досмотр транспортных средств, личный досмотр, проверка документов;

64 Правовые средства регулирования чрезвычайных экологических ситуаций, экологических бедствий и экологических рисков

Применительно к экологически неблагоприятным ситуациям, возникающим в процессе хозяйственной и иной деятельности человека, общество заинтересовано в том, чтобы своевременно оценить социальную, экологическую и иную опасность такой деятельности, устранить или предотвратить ее, принять необходимые меры к тому, чтобы защитить население, обеспечить охрану окружающей среды и хозяйственных объектов, компенсировать причиненный людям вред, а также восстановить благоприятное состояние окружающей среды.

В отношении стихийных бедствий задача состоит прежде всего в том, чтобы предугадать эти события, а также своевременно подготовиться к тому, чтобы избежать человеческих жертв и материального ущерба либо минимизировать их.

Под воздействием Чернобыльской катастрофы в России, начиная с 1991 г. реализуется Федеральная научно-техническая программа «Безопасность населения и народно-хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф» («Безопасность»). Она весьма полезна для решения проблем безопасности технических объектов. В ее рамках разрабатываются и осуществляются актуальные технические, экономические, правовые и иные проекты, в том числе законодательные, подготавливаются научные труды*.

Право призвано сыграть важнейшую роль в предупреждении аварий и катастроф на хозяйственных объектах, в ликвидации и минимизации их последствий, прогнозировании стихийных бедствий, в регулировании управления в данной сфере. Исходя из общественной заинтересованности в предотвращении чрезвычайных ситуаций, в праве должны быть надлежащим образом определены требования безопасности при размещении предприятий и иных объектов, их проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию. Соответствующие решения следует принимать лишь на основе всесторонних экспертных оценок с учетом риска аварий и катастроф. В праве должны быть последовательно выражены требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций также на стадии эксплуатации хозяйственных и других объектов, по прогнозированию стихийных бедствий, регламентированы действия в чрезвычайных ситуациях государственных органов общей компетенции, местного самоуправления, специально уполномоченных органов и др.

65 Международное законодательство об экологических рисках

МПОС - одна из новых отраслей международного права, поэтому характерные черты этой отрасли наиболее наглядно проявляются при рассмотрении процесса ее становления. Первый этап - зарождение МПОС - относится к 60-м гг. XX в. Правда, отрасль имеет свою предысторию. Первой многосторонней конвенцией была Конвенция о защите птиц, полезных для сельского хозяйства, 1902 г. На региональном уровне в 1933 г. была заключена Конвенция о сохранении фауны и флоры в естественном состоянии, которая относилась к колониальной Африке. В 1940 г. заключается аналогичная Конвенция в отношении Западного полушария. В дальнейшем вопросы окружающей среды затрагиваются договорами, относящимися к иным отраслям. Таким договором явился Договор об Антарктиде 1959 г. Важное значение имел Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в трех средах 1963 г. Значительное внимание экологии уделил и Договор о космосе 1967 г. Основы МПОС были заложены на региональном уровне. В 1968 г. Совет Европы принял два основополагающих акта о контроле за загрязнением воды и атмосферы. ОАЕ приняла Африканскую конвенцию об охране природы и природных ресурсов. В этих документах нашла выражение концепция МПОС - всеобъемлющий подход к защите и использованию почвы, воды, лесов и животного мира. Знаменательной вехой явилась созванная ООН в 1972 г. Стокгольмская конференция по окружающей человека среде. Это была самая крупная конференция из всех имевших место ранее. На ней были представлены 113 государств, почти все межправительственные организации, а также 400 неправительственных организаций (представленных наблюдателями). Конференция приняла Декларацию об окружающей человека среде. Она содержала принципы, которые легли в основу МПОС. Был принят также План действий в отношении окружающей человека среды. Он состоял из 109 резолюций, посвященных различным аспектам защиты окружающей среды. В результате определены основные направления развития МПОС и его характерные черты. По рекомендации Конференции Генеральная Ассамблея ООН в 1972 г. учредила в качестве своего вспомогательного органа Программу ООН по окружающей среде. Для поддержки деятельности Программы был создан Фонд окружающей среды (ЮНЕП). Практически ЮНЕП является международной организацией. Она координирует деятельность других организаций в своей области. С одной стороны, это такие специализированные учреждения ООН, как ВОЗ, ЮНЕСКО и др., с другой - такие региональные организации, как ОЭСР, ОАЕ и др. ЮНЕП принадлежит первостепенная роль в развитии МПОС. В ее рамках разрабатываются основы этого права, ею инициируется подготовка конвенций. Второй этап становления МПОС открывается в начале 1980-х гг. Он был ознаменован принятием Генеральной Ассамблеей ООН двух документов: Резолюции об исторической ответственности государств за сохранением природы Земли для настоящего и будущего поколений 1980 г. и Всемирной хартии природы 1982 г. Первый из них по-новому раскрыл институт ответственности за сохранение природы. Речь шла об ответственности за сохранение природы Земли как единого целого, а также об ответственности и перед будущими поколениями, т.е. трансгенерационной ответственности. Все это было совершенно новым для международного права и легло в основу МПОС. Немало принципиально нового содержала и Всемирная хартия природы. Природа должна пользоваться уважением, недопустимо препятствовать ее существенным процессам, уровень популяции всех форм живого должен быть по крайней мере достаточным для выживания. Чтобы достичь этих целей, необходимо включить защиту окружающей среды в социальное и экономическое планирование. При этом должна приниматься во внимание долговременная способность природных систем обеспечить существование населения. На каждом этапе не только определялись общие принципы и развивалась концепция МПОС, но и решались более конкретные задачи, характерные для данного этапа. Характерным для второго этапа было решение проблем ядовитой и опасной продукции и отходов (радиоактивные, ядерные отходы), а также деятельности, связанной с риском причинения вреда. Третий этап открывается 1990-ми гг. Для него характерно внимание к глобальным проблемам окружающей среды. На первый план выдвинулись проблемы предотвращения уменьшения озонового слоя и глобального потепления, а также сохранения биологического разнообразия. На этом этапе в полный рост встал вопрос об организации планетарного взаимодействия на основе общей, но дифференцированной ответственности государств <*>. -------------------------------- <*> О проблемах, связанных со всемирным потеплением, см.: Один градус до катастрофы // РГ. 2002. 24 мая.

Главным событием начального периода третьего этапа явилась Конференция ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Конференция в Рио). Участвовали 172 государства, 116 из них представляли главы государств и правительств, были аккредитованы 1400 неправительственных организаций. На Конференции были открыты для подписания две конвенции ООН: Рамочная конвенция об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии (Россия участвует в них), а также две декларации. При подготовке первой декларации обнаружились существенные расхождения, что нашло отражение в самом названии: "Юридически необязательная, авторитетная Декларация принципов глобального согласия относительно управления, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов". Надо отметить юридически точную формулировку "юридически необязательная". В литературе и практике доминирует некорректная формулировка "необязательный акт". Между тем, не обладая юридически обязательной силой, подобные акты наделены морально-политической обязательной силой (мягкое право), являются "авторитетными". Они непосредственно регулируют поведение государств и оказывают влияние на международное право. Приведенная формулировка позволила принять документ, несмотря на весьма существенные расхождения. После этого он начал оказывать влияние на позиции государств, содействуя их сближению на базе содержащихся в нем положений. Принятые в Рио документы наглядно свидетельствуют о многоплановости МПОС, о проделанном им пути за исторически кратчайший срок. Достаточно сказать, что принятая программа действий объемом в 800 страниц состоит из 40 глав, посвященных 115 темам. В заключение отметим некоторые характерные для МПОС моменты: - широкое участие в Конференции государств, правительственных и неправительственных организаций, что свидетельствует о значении проблемы; - большое количество принятых актов, что свидетельствует о необходимости всеобъемлющего нормативного регулирования; - роль неправовых актов (мягкого права) в становлении и развитии МПОС; - рост внимания к обеспечению выполнения относящихся к МПОС актов. В этих целях устанавливаются новые методы и средства. Нельзя также не отметить, что сегодня все более или менее значительные многосторонние конвенции указывают защиту окружающей среды как одну из своих целей. В качестве примера можно назвать Хартию 1994 г., учредившую ВТО, Протокол об Антарктиде 1991 г. Не являются исключением и региональные соглашения, например Договор 1992 г., учредивший Южно-Африканское сообщество для развития, и Европейская энергетическая хартия 1994 г.

66 Охрана окружающей среды и здоровья населения

Активное воздействие строителей на природную окружающую среду объясняется в первую очередь тем, что все возводимые здания и сооружения непосредственно взаимодействуют со многими элементами природной среды. Для обеспечения этого взаимодействия приходится в той или иной мере прибегать к нарушению сложившейся природной обстановки.

При возведении подземной части зданий и сооружений в первую очередь нарушаются природные условия, поэтому при проектировании зданий и сооружений, а также методов их возведения необходимо прогнозировать возможные изменения окружающей природной среды и разрабатывать необходимые меры защиты и сохранения природы.

Характер нарушения природной окружающей среды при возведении подземной части зданий и сооружений разнообразен, причем на этот характер существенное влияние оказывает вид выполняемых работ.

Разрушение природного рельефа» связано с выполнением земляных и водопонизительных работ, а также с другими работами по устройству оснований. Нарушение природного рельефа проявляется в виде оползней, обвалов, обрушений, провалов, эрозии, оседаниях местности. Наиболее опасной считается водная эрозия, которая заключается в смыве верхнего слоя земли талыми и дождевыми водами. При водной эрозии уничтожается растительность, леса, особенно на склонах гор и речных долин, что способствует развитию оврагов и обрушению склонов. Распространению эрозии способствует вырубка лесов. Иногда к ускорению водной эрозии приводят неправильная организация строительства, отсутствие подъездных и внутриплощадочных дорог с твердым покрытием. Для предотвращения оползней не допускается уплотнение грунтов предварительным замачиванием и замачиванием с использованием глубинных взрывов на оползнеопасных склонах.

При производстве крупных водопонизительных работ необходимо предусматривать меры, предотвращающие сдвижки и осадки земной поверхности, например, регулирование водопонизительных работ.

 Нередко территории, на которых ведутся земляные работы, превышают площадь открытых выработок в 10—15 раз. На этих площадях навсегда разрушаются природные ландшафты, так как восстановить их уже не удается. Для того чтобы уменьшить эти потери, необходимо заранее обосновать проведение таких работ и планировать их с большой тщательностью и осторожностью.

При подземных разработках грунта происходит оседание поверхности земли, что ведет к образованию на поверхности трещин, воронок, углублений, которые, не имея стока, превращаются в болота.

При устройстве подземной части зданий и сооружений почвенный покров на строительных площадках срезается землеройными машинами и нередко перемешивается с другим грунтом. Рационально срезанный почвенный слой следует сохранять и в дальнейшем использовать при выполнении работ по благоустройству населенных мест.

Разработка грунта машинами и нарушение верхнего слоя земли передвижением транспорта способствует развитию ветровой эрозии, в результате которой мелкие частицы выдуваются из почвы, что ухудшает ее состав и способствует уничтожению растительности.

Строительные площадки зачастую являются источниками загрязнения почвы, поверхностных и подземных вод. Серьезные загрязнения наблюдаются при устройстве котлованов, траншей, изыскательских и буровзрывных работах, при закреплении оснований, намыве грунта земснарадя-ми, прокладке коммуникаций, возведении подземных сооружений, бетонных работах, смыве загрязнений со строительных площадок и образовании    свалок    строительного    мусора.

Транспортировка и хранение ряда строительных материалов (цемент, раствор, бетон, химические растворы и др.), осуществляемые без соблюдения установленных технических требований, часто приводят к загрязнению поверхности почвы, дорог и последующему смыву этих загрязнений в водоемы.

Загрязнение почв химическими веществами происходит при розливе химических составов, а также нарушениях при производстве работ по химическому закреплению оснований. Многие химические вещества, используемые для закрепления оснований, обладают токсичностью, поэтому должны быть приняты меры, предотвращающие насыщение грунта и подземных вод этими веществами, а также   меры   по   охране   окружающей природной среды. Увеличение объемов применения высокоактивных химических веществ, таких, как добавки к бетонам, полимерные смолы, органические растворители, лаки и др., повысило опасность неблагоприятных воздействий строительного производства на окружающую природную среду, в том числе и на состояние подземных и поверхностных вод. Рост химических загрязнений в водоемах приводит к гибели их обитателей.

Неблагоприятное воздействие на состояние водных бассейнов оказывают буровзрывные работы, намыв грунта, устройство котлованов, смыв поверхностных вод со строительных площадок в водные бассейны.

Вскрытые подземные воды при производстве земляных работ, излившись на поверхность, распространяются в горизонтальном направлении и, заполняя пониженные места рельефа, образуют заболоченные участки и солончаки. Соль, поднимаемая ветрами, загрязняет большие территории сельскохозяйственных угодий. Возникает нарушение водно-солевого баланса почв. Наиболее эффективным регулированием водно-солевого баланса почв является глубокий дренаж, обеспечивающий стабильное понижение уровня подземных вод. Необходимо иметь в виду, что дренажные воды во многих случаях содержат большое количество солей и непригодны для полива, а сброс их в реки может вызвать неблагоприятные условия для их обитателей.

Иногда для производства работ приходится осушать заболоченные земли. В таких случаях необходимо иметь в виду, что болота играют роль аккумуляторов влаги, регулируя речной сток, поддерживая высокий уровень подземных вод на пойменных лугах, служащих местом обитания полезных животных.

Токсичные выделения резко усиливаются при торможении, на малых оборотах двигателя. Загрязняется воздух также при выполнении таких технологических процессов, как термическое или химическое закрепление, приготовление растворов. Таким образом, на многих строительных площадках концентрация загрязнений воздушного бассейна довольно высока.

сов в атмосферу существует необходимость в широком переводе на электропривод компрессоров, грузоподъемных машин, насосов, сваебойных агрегатов, экскаваторов и других машин, работающих в настоящее время в основном на двигателях внутреннего сгорания.

Особое внимание следует обратить на необходимость снижения объема земляных работ на строительных площадках в черте города, так как перевозка грунта связана с загрязнением воздуха выхлопными газами и пылью. Наряду со снижением объемов

льзования разработанного грунта на строительных площадках и благоустройстве населенных мест. Уменьшение объема грунта можно достичь путем широкого использования при устройстве оснований и фундаментов способа «стена в грунте», свайных фундаментов, прокладка коммуникаций методом продавливания, использования совместной прокладки коммуникаций, применения винтового продавливания при упрочнении грунтов и другие технологические процессы.

Серьезной проблемой городов является шум, который наносит вред человеку и природе. Источниками шума на строительных площадках являются транспортные средства и строительная техника.

Под рекультивацией понимается комплекс инженерных и мелиоративных работ, направленных на восстановление продуктивности нарушенных территорий и возвращение их в сельскохозяйственный оборот или другие виды использования. Методы рекультивации использованных земель включают засыпку выработок отвальными породами и грунтом, восстановление растительного слоя и лесонасаждений. Иногда рекультивируемые участки местности используют для создания зон отдыха трудящихся.

Систему здравоохранения образуют лечебно-профилактичес­кие, научно-исследовательские, аптечные, образовательные и другие учреждения, предприятия по производству медицинской техники, лекарств и органы управления здравоохранением. Кроме государственного развивается муниципальное и частное здравоохранение.

В федеральном подчинении 486 медицинских учреждений, в том числе 290 больниц и поликлиник, 52 медицинских цен­тра, 87 научных учреждений, 47 вузов, на них приходится око­ло 10% всего финансирования здравоохранения, а 90% — рас­ходуют регионы.

Право на здоровье является важнейшим достижением ци­вилизации. Социальное государство не только проводит по­литику охраны здоровья, но и берет на себя ответственность за демографическую ситуацию в стране. Согласно концепции ВОЗ здоровье не является объектом рыночных отношений. Эта международная организация реализует глобальную стра­тегию «Здоровье для всех», предусматривающую гарантии и доступность медицинской помощи без отказа от рынка меди­цинских услуг.

Здравоохранение развивается по линии более полного удовлетворения потребностей населения в качественной, дос­тупной медицинской и лекарственной помощи, создания ус­ловий для здоровой, активной жизни людей, конкуренции лечебно-профилактических учреждений независимо от форм собственности. Вводятся государственные минимальные стан­дарты медико-санитарной и лекарственной помощи, свобод­ный выбор гражданами медицинского учреждения, многока­нальное финансирование.

Медицинские услуги оплачиваются из трех источников: госу­дарственного (муниципального) бюджета, фонда обязательного медицинского страхования, средств пациента.

За счет бюджетных средств оплачивается гарантированный объем бесплатной медицинской помощи при сохранении ее об­щедоступности для всех граждан.

Обязательное медицинское страхование обеспечивает защиту интересов пациентов не только медицинскими учреждениями, но и страховыми компаниями. Размеры страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования устанавлива­ются на достаточном для оказания услуг уровне. Средства обя­зательного и добровольного медицинского страхования расхо­дуются на оплату услуг (не разрешено их использовать на разви­тие материальной базы). Их доля в общем объеме финансиро­вания составляет 1/3.

Платными могут быть услуги в виде профилактической, ле­чебно-диагностической, реабилитационной, протезно-ортопедической и зубопротезной помощи. Они осуществляются по дого­ворам с гражданами или организациями. Государство регулирует предоставление платных медицинских услуг, являющихся до­полнительными к гарантированному объему бесплатной меди­цинской помощи лечебно-профилактическими учреждениями независимо от ведомственной подчиненности и форм собствен­ности. Контролируется их организация, качество выполнения, правильность взимания платы.

Предприятия и учреждения здравоохранения могут выпол­нять свои функции только при наличии лицензии на избранный вид деятельности. Лицензии выдаются на основе сертификата соответствия условий их деятельности установленным стандар­там лицензионными комиссиями, создаваемыми органами госу­дарственного управления субъекта РФ или местной админист­рацией по их поручению.

Показателями деятельности учреждений здравоохранения яв­ляются объемы медицинской помощи (количество посещений амбу­латорий и поликлиник, дней лечения в стационаре, койкодней, вызовов скорой помощи и т.д.). Разрабатываются нормативы видов медицинской помощи в расчете на 1000 человек, обслуживаемых учреждением здравоохранения в год.

Органы исполнительной власти субъектов РФ используют подушевые нормы финансирования здравоохранения, отра­жающие размеры средств на компенсацию затрат по предос­тавлению бесплатной медицинской помощи в расчете на 1 чел. Показатели стоимости медицинской помощи по видам определяются ими самостоятельно в соответствии с методиче­скими рекомендациями.

Выравнивание условий финансирования бесплатной меди­цинской помощи осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством.                         

С 1992 г. в России смертность стала повышаться, а рождае­мость снижаться. Население сокращается ежегодно почти на 1 млн чел.; около 30% умерших в год — трудоспособные, в большин­стве — мужчины в возрасте 30—40 лет. Главная причина депопу­ляции заключается в том, что здравоохранение перестало быть в числе приоритетов государственной политики. Резко сократились бюджетные расходы на здравоохранение: в СССР они составляли 5% к ВВП, в современной России — 2, США — 14, Западной Ев­ропе — 7—11%. На охрану здоровья расходы в год в расчете на душу составляют в России 50 долл., США — 4000 долл.

Россия берет за основу организации здравоохранения опыт США, базирующийся на медицинском страховании*. Но сами американцы недовольны своей системой здравоохранения (ос­таются незастрахованными около 40 млн чел. из-за отсутствия средств) и намерены ее реформировать, предусмотрев страхова­ние только для работающих, а бюджетные деньги используя на защиту населения.

* ВОЗ не рекомендует введение медицинского страхования для стран с переход­ной экономикой.

 

В Великобритании в 1946 г. создана и ныне действует Нацио­нальная служба здравоохранения. Она финансируется правительством и управляется местными властями. Расходы на 82% покрываются из налогов, 18% — отчисления, производимые работодателями. Оплата врача напрямую зависит от количества обслуживаемых пациентов. Стоматологическая помощь работающим оплачивается в размере 40% стоимости, а бесплатно оказывается детям до 16 лет, школьникам и студентам, беременным и женщинам, имеющим детей в возрасте до 1 года, людям старше 60 лет, пенсионерам, инвалидам, ветеранам войны, безработным, низкооплачиваемым и получающим социальную помощь.

Все эти категории граждан получают лекарства по рецептам бес­платно, остальные платят за любое выписанное врачом лекарство 5,5 фунтов стерлингов.

 

Федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в об­ласти охраны здоровья, является Министерство здравоохране­ния Российской Федерации (Минздрав России).

Минздрав России решает комплексные проблемы здраво­охранения: профилактика заболеваний, медицинская помощь, проблемы инвалидности, медицинская экспертиза; обеспечение санитарно -эпидемиологического благополучия населения; охра­на семьи, материнства, отцовства и детства; контроль качества лекарственных препаратов и медицинской техники; подготовка кадров и научно-исследовательская деятельность; медицинское страхование и др.

67 Правовое регулирование торговли окружающей средой

В данной области особое внимание специалистов в первую очередь привлекают вопросы торговли квотами на добычу водных биоресурсов, на вредные выбросы, лесные и другие аукционы и т. д., а также проблема незаконной торговли окружающей средой.

Квотирование по своей юридической природе производно от института изъятия объектов из окружающей среды, которое регулируется с административно-правовой позиции, на основе экологических соображений, но имеет ярко выраженную экономическую окраску.

Квоты на вылов (добычу) водных биоресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ ежегодно утверждаются Правительством РФ в пределах установленных общих допустимых уловов по районам вылова (добычи) и видам водных биоресурсов.

Квоты квалифицируются по субъекту; целям добычи; юридическим основаниям добычи на предоставляемые:

– иностранным государствам в соответствии с международными соглашениями и решениями Четырехсторонней комиссии по водным биоресурсам Каспийского моря;

– для использования в научных, контрольных и рыбоводных целях на основании научных программ и планов ресурсных исследований;

– промышленные квоты на вылов, выделяемые субъектам РФ, территории которых прилегают к морскому побережью, для распределения между поставщиками рыбного сырья на рыбоперерабатывающие предприятия, расположенные на территории РФ, или для реализации продукции в России;

– промышленные квоты на вылов для продажи на аукционной основе.

Общие допустимые уловы – это количественный показатель возможного изъятия объектов промысла, устанавливаемый исходя из состояния водных биоресурсов в целях обеспечения сохранения биоразнообразия животного мира и способности водных биоресурсов к воспроизводству и устойчивому существованию.

Общие допустимые уловы водных биоресурсов устанавливаются для внутренних пресноводных водоемов, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ, Азовского и Каспийского морей и низовий впадающих в них рек.

Лимиты представляют собой экономико-правовой инструмент, носят индивидуально выраженный характер, рассчитываются применительно к конкретному случаю, ситуации, воздействию на основе установленных нормативов. При определении лимитов учитывается характеристика, параметры объекта, а также особенности экологической обстановки территории, на которой расположен объект.

Незаконная торговля – это процесс, который имеет некоторую собственную инфраструктуру, включающую в себя наличие неявной нелегальной капитализации деятельности и финансирования, контроль над компонентами окружающей среды с их территориальной привязкой, организационные структуры, занимающиеся добычей, производством, пересылкой (транспортировкой), сбытом, обеспечением безопасности.

Незаконная коррумпированная торговля окружающей средой влечет за собой три группы негативных последствий:

– резкое ухудшение состояния окружающей среды, включая исчезновение различных видов флоры и фауны, истощение ресурсов, загрязнение природы;

– разрушение законной конкуренции на рынке;

– падение авторитета и эффективности государственного управления за счет его коррумпирования.

68 Экологический конфликт

Экологические конфликты – одна из наиболее часто встречающихся разновидностей, или групп, социальных конфликтов, возникающих практически на протяжении всей истории существования человечества. Подход к ним основан на двух допущениях. Первое: экологические конфликты имеют сущностные черты и механизм развития, присущие любому социальному конфликту. Второе: эти конфликты обладают одновременно весьма существенной спецификой. Своеобразны предмет и причины экологических конфликтов, процессы их возникновения, протекания и разрешения. Особыми являются последствия этих конфликтов, .весьма опасна их неосознанность, непонятность. Своеобразны и внешние условия динамики экологических конфликтов. Констатация существования экологических конфликтов порождает необходимость специфического вмешательства со стороны заинтересованных сил (общества, государства, государственных структур, социальных групп), основанного на праве и использующего его возможности. Рассмотрим сначала экологические конфликты как социальный феномен, некоторую данность, определяющую потребность в правовом регулировании и служащую объектом действия права, а на этой основе и некоторые вопросы, связанные с оптимизацией правового регулирования экологических конфликтов. При этом будет использована информация, полученная при изучении различных сторон механизма действия экологического права, экологически значимого поведения людей и причин экологических правонарушений в различных сферах охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов[1]. Первая специфическая черта экологических конфликтов, определяющая как методику их распознавания и оценки, так и способы правового и иного регулирования, состоит в их имманентности обществу. Экологические конфликты, будучи, с нашей точки зрения, в принципе порождены самим взаимодействием общества и природы, отражают содержание процессов жизни людей в существующих природных условиях, специфику сложившихся экологических ниш. Как известно, в работах по конфликтологии спорят о существовании полезных конфликтов; возможно, нужно четче различать такие оценки конфликтов, как нормальность, объективность и полезность, и уточнить понятие полезности. Экологический конфликт. есть объективное явление и не обязательно негативное. Общество, люди вынуждены жить в условиях экологических конфликтов, считаться с ними, а также с возможностью их возникновения и необходимостью преодоления. Взаимодействие общества и природы осуществляется на принципиально ограниченной базе и связано с расходованием объективно ограниченных, трудно восстанавливаемых или вообще невосстанавливаемых ресурсов. Это обусловливает характер экологического конфликта. Действительно, проблема выбора между различными вариантами поведения, которая присуща всему социальному развитию, особенно сказывается на поведении в ограниченной нише и при ограниченных возможностях. В современных условиях это постоянное свойство экологического поведения обостряется тем, что, по мнению многих специалистов, человечество живет в долг у природы, так как уровень потребления природных ресурсов превышает способность природы к их пополнению или восстановлению, воспроизводству[2]. Собственно говоря, не столько теоретический анализ, сколько данные экологического мониторинга показывают, что практически каждое крупномасштабное решение в сфере взаимодействия с природой является началом конфликта либо попыткой его решения, так как связано с выбором между реально непримиримыми или плохо примиримыми альтернативами. Самые разнообразные процессы поведения, казалось бы, признанные обществом и не осуждаемые им, в части, обращенной на потребление или переделку природы, чреваты возможностью возникновения конфликта и связаны с его преодолением. Из сказанного можно сделать как минимум два предварительных вывода. Первый состоит в том, что объектом экологического права должны быть конфликты как имманентное свойство экологического поведения и экологических процессов, существующее латентно или открыто, т.е. конфликтогенные и конфликтные ситуации различной зрелости. Второй вывод связан с необходимостью настройки экологического мониторинга на выявление и анализ экологических конфликтов как на его нормальную и повседневную функцию[3]. Следующая специфическая черта экологических конфликтов состоит в их социальности, общественной природе и значимости. В сущности, экологические конфликты в принципе невозможно представить себе как столкновение людей и окружающей среды, общества и окружающей среды. Это всегда столкновения между людьми. Любой выигрыш одного участника взаимодействия с окружающей средой, природой может оказаться проигрышем для другого, хотя понятно, что никто не страдает от того, что Волга, Рейн или Миссисипи стали действительно чище. Но уж во всяком случае любой действительной экологический проигрыш одного участника есть проигрыш и всех остальных. Это означает, что в принципе невозможно нанести ущерб окружающей среде так, чтобы не задеть интересы третьих лиц. Следовательно, человечество заинтересовано в разрешении конфликта, даже если это не осознается при анализе данного конфликта. Разумеется, в конкретной ситуации разрешения конфликта могут быть лучше или хуже учтены интересы группы населения или страны, но в целом последствия экологического конфликта связаны с сохранением или нарушением общего и единственного базиса жизни людей. Экологические конфликты имеют не просто социальный, но экзистенциальный характер и относятся к проблеме жизни, существования людей. Возможно, выбор политической власти, политический конфликт менее значим для людей, чем экологический, ибо первый может и не подрывать условия жизни, тогда как экологические конфликты на деле соотносятся именно с ними. Это положение значимо как для выявления действительных участников экологического конфликта, так и для выбора способов и определения возможностей его разрешения. Экологические конфликты должны решаться не в пользу одной из сторон, а в пользу окружающей среды или природных объектов как таковых. Далее, существенной чертой экологического конфликта, характерной, возможно, и для иных конфликтов, можно считать гносеологические трудности их оптимального решения. Это относится не только к экологическим конфликтам в целом, но едва ли не к каждому экологическому конфликту в отдельности. Объясняется это тем, что выбор в сфере взаимодействия с природой ограничен уровнем человеческих знаний, которые в принципе недостаточны, их переоценка уже много раз приводила к неверным решениям, к выбору худшей модели снятия конфликта. Известно, что, кроме того, внешние и внутренние факторы принимаемых решений изменчивы; человечество в целом, равно как и его отдельные представители, в сущности, не имеют достаточных возможностей просчитать и предвидеть последствия того или иного решения конфликта. Так, конфликт, связанный с колебаниями уровня Каспийского моря и требовавший выбора одного из способов решения в определенный период, как будто разрешился. Но впоследствии оказалось, что принятые решения принесли огромный экологический вред. Сторона, настаивавшая на щадящем подходе к регулированию Каспия, проиграла, хотя была права. Сейчас продолжается конфликт вокруг дамбы в Финском заливе в районе Санкт-Петербурга. Не видно, чтобы кто-то из участников этого конфликта, как и мировая экологическая мысль, мог показать, каким путем следует решать этот конфликт. Из этого вытекает необходимость достаточно осторожного отношения к возможностям человеческого мышления, науки, а соответственно, государственного регулирования экологических конфликтов правовыми средствами. Стремление к осознанию и решению экологических конфликтов должно сочетаться с пониманием ограниченности человеческих возможностей и необходимости их непрерывного приложения к экологическим процессам. С собственно правовой и государственно-правовой точек зрения этим ограничиваются возможности императивного регулирования и подчеркивается потребность в расширении начала диспозитивности, а шире – альтернативности правовых предписаний. Таким образом, экологические конфликты и конфликтогенные ситуации имманентны экологическим процессам и экологическому поведению, имеют жизненное значение для человечества, должны постоянно быть предметом социального контроля (мониторинга).