Анализ мировой практики разделения расходных полномочий

Международный опыт свидетельствует, что, как правило, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами ocуществляется в федеральных конституциях. Исчерпывающее решение этого вопроса именно в конституции обеспечивает наибольшую стабильность в отношениях между федерацией и ее субъектами. Несмотря на это, в ряде федераций их конституции допускают по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами в законодательстве.

Например, основной закон ФРГ предусматривает (ст. 71) возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих иключительно федерации, путем издания обычного федерального закона. Конституция США (раздел 8, ст. 1) содержит многократно использованную на практике юридическую возможность принятия Конгрессом США обычного закона, расширяющего конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации.

В каждом федеративном государстве вопрос о размежевании предметов ведения решается по-своему. Однако все многообразие индивидуальных подходов может быть сведено к пяти основным вариантам. Смысл первого варианта состоит в том, что федеральная конституция устанавливает искл ючительную компетенцию федерации, а остальные вопросы отнесены к ведению ее субъектов. Такой способ использован, например, в Конституции Объединенной Республике Танзании 1977 г. или в Конституции Эфиопии 1994 г.

Второй вариант разграничения предметов ведения федерации и субъектов заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция ее субъектов, в которую федерация не может вмешиваться (обычно это касается вопросов культуры, быта, начального образования и др.). Это весьма редкий способ размежевания компетенции в федеративном государстве, и в настоящее время в мире существует несколько федеральных конституций, которые его используют.

При третьем варианте конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Швейцария, Канада, Аргентина и др.). В конституции дается перечень обеих сфер, но иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия субъектов охарактеризованы в «негативном плане» (говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к субъектам федерации, штатам и др.). Так, сформулированы соответствующие положения в Конституции США. В Конституции Швейцарии исчерпывающего перечня ни в одной из статей не дается, полномочия федерации и штатов разбросаны по разным статьям конституции.

При четвертом варианте могут быть указаны три сферы компе­тенции: кроме названных двух (федерации и штатов) в конституциях (приложениях к ним) указывается еще сфера совместной (совпадаю­щей, конкурирующей) компетенции (ФРГ, Индия и др.).

Наконец, пятый вариант заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции (Пакистан, Нигерия и некоторые другие страны). По этому же пути пошла и наша страна в 1993 г., в Конституции которой содержится пе­речень исключительных полномочий федерации и называются совме­стные полномочия федерации и ее субъектов. Перечня исключитель­ных полномочий субъектов федерации в названных конституциях не содержится. ,

Наиболее распространенным подходом к разграничению предме­тов ведения является способ, при котором предусмотрены исключи­тельная федеральная компетенция, совместная компетенция федера­ции и ее субъектов, а остаточные полномочия переданы субъектам. При этом во второй сфере отношений верховенство имеет федеральный закон, а в последней — закон субъекта федерации. Исключительные компетенции субъектов в конституции не перечисляются, что дает «вы­ход» тем полномочиям, которые не упомянуты ни в одном из цереч- ней. Такая схема содействует укреплению федерации и вместе с тем способствует определенной самостоятельности субъектов. Законода­тельное разграничение полномочий по расходам между бюджетами разного уровня отражено в БК РФ (ст. 84—86).

Современные тенденции развития бюджетных расходов

Государственная политика, направленная на реализацию «инно­вационного» сценария развития национальной экономики, приведет к изменению функциональной структуры расходов.

Доля расходов на общегосударственные вопросы в ВВП будет иметь тенденцию к снижению, что обусловлено следующими основ­ными факторами:

• расходы на обслуживание долга будут снижаться в номиналь­ном выражении и в процентах ВВП, что обусловлено проводимой на всех уровнях власти долговой политикой, направленной на сокраще­ние объема государственного долга в процентах к ВВП одновременно с сокращением стоимости заимствований при рефинансирований;

• доля расходов на оплату труда государственных служащих в ВВП будет снижаться в первую очередь вследствие проводимых мероприятий административной реформы, направленных на создание оптимальной системы государственного управления;

• расходы на содержание бюджетных учреждений (без учета расходов на оплату труда) будут снижаться вследствие замедления роста тарифов на услуги естественных монополий более медленными темпами в сравнении с темпами роста экономики, при этом в сопоставимых ценах объем расходов будет расти.

Доля расходов БС РФ на национальную оборону и национальную безопасность и правоохранительную деятельность в ВВП будет снижаться.

Динамика расходов на национальную экономику будет во многом определяться динамикой государственных капитальных вложений поскольку на этот раздел приходится более трети объема государственных капитальных вложений.

Расходы БС РФ на жилищно-коммунальное хозяйство будут определяться перечисленными ниже факторами.

• С 2011 г. предполагается полная замена дотаций населению разницу в тарифах адресными социальными выплатами. Далее, в результате повышения реальных доходов населения, снижения численности получателей указанных субсидий и других факторов величина расходов на осуществление этих выплат будет снижаться в процентах к ВВП.

• Расходы на капитальный ремонт в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) будут осуществляться на федеральном ypoвне за счет средств Фонда содействия реформированию ЖКХ, образованнного в соответствие с Посланием Президента Российской Федераг Федеральному собранию Российской Федерации в 2007 г. в объеме 250 млрд руб., а также на субфедеральном уровне за счет средств соответствующих бюджетов. После 2012 г. потребность в капитальном ремонте начнет снижаться, а начиная с 2018 г. достигнет нулевой отметки. Вместе с тем в расчетах учтена потребность в субсидиях отдельн категориям собственников жилья на проведение капитального рем та жилищного фонда.

Решение задач в области образования потребует увеличения расходов бюджетов БС РФ на данное направление до 4,2% ВВП к 2020 году.

В сценарии инновационного развития в условиях высоких темпов экономического роста происходит значительное повышение доли расходов на здравоохранение в создаваемом валовом прюдукте. Бюджетные расходы на здравоохранение увеличатся до 4,8% ВВП в 2020 г. (3,8% ВВП без учета расходов обязательного медцинского страхования (ОМС) в условиях действующей схемы финансирования здравоохранения).

Динамика расходов на социальную политику определяется в ос­новном расходами на пенсионное обеспечение.

Долгосрочный прогноз предусматривает опережающую индекса­цию пенсий с целью последовательного доведения соотношения меж­ду средней трудовой пенсией и средней зарплатой к 2020 г. до уровня до 30% по сравнению с 25% в 2010 г. Увеличение соответствующих рас­ходных обязательств к 2020 г. по сравнению с 2010 г. оценивается в 2% ВВП.

Повышение пенсий военнослужащим будет производиться в со­ответствии с индексацией денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц.

Остальные расходы на социальную политику включают преиму­щественно расходы на социальные выплаты и пособия населению (в том числе дотации на Оплату жилищно-коммунальных услуг). Прогнозиру­ется снижение указанных расходов в процентах к ВВП вследствие по­вышения величины выплат темпами, не превышающими темпы роста ВВП, а также ожидаемого сокращения численности получателей отдель­ных видов социальной поддержки.

18