новая папка 1 / 220580

Таблица 1

Дуализм института местного самоуправления

Признаки местного самоуправления как госу-

Признаки местного самоуправления как обще-

дарственного института на современном этапе

ственного института на современном этапе

– право принятия (издания) правовых актов, обяза-

– вопросы, отнесенные к компетенции местного са-

тельных для исполнения всеми расположенными на

моуправления, могут решаться местными референ-

территории муниципального образования органами,

думами и сходами граждан, причем в отдельных

организациями и гражданами (ст. 7 Федерального

случаях представительные органы местного само-

закона от 06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об общих принци-

управления могут вообще не образовываться, а их

пах организации местного самоуправления в РФ»).

полномочия осуществляться сходами (ст. 22, 25 Фе-

Отличие этих актов от актов органов государствен-

дерального закона от 06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об об-

ной власти состоит только в локальности террито-

щих принципах организации местного самоуправле-

рии, в пределах которой эти акты действуют;

ния в РФ»);

– законодательно установленная ответственность за

– одной из форм участия населения в осуществле-

неисполнение или ненадлежащее исполнение пра-

нии местного самоуправления является территори-

вовых актов местного самоуправления (ст. 7 п. 3 ч. 2

альное

общественное самоуправление

(далее –

Федерального закона от 06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об

ТОС), цель которого заключается в «самоорганиза-

общих принципах организации местного самоуправ-

ции граждан по месту их жительства на части терри-

ления в РФ»);

тории муниципального образования … для само-

стоятельного и под свою ответственность осуществ-

ления собственных инициатив в вопросах местного

значения непосредственно населением или через

создаваемые им органы территориального общест-

венного самоуправления» (ст. 27 п. 1 Федерального

закона от 06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об общих принци-

пах организации местного самоуправления в РФ»);

– установление, изменение и отмена местных нало-

– население муниципальных образований имеет

гов и сборов (ст. 14 п. 2, ст. 15 п. 2, ст. 16 п. 2 Фе-

право на правотворческую инициативу (ст. 26 Феде-

дерального закона от 06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об об-

рального закона от 06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об общих

щих принципах организации местного самоуправле-

принципах организации местного самоуправления в

ния в РФ»);

РФ»);

– право создавать муниципальные органы охраны

– населению предоставлено право участвовать в

общественного порядка (ст. 15 п. 8, ст. 16 п. 9 Фе-

осуществлении местного самоуправления в любых

дерального закона от 06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об об-

формах, не противоречащих Конституции РФ и за-

щих принципах организации местного самоуправле-

конодательству (глава 5 Федерального закона от

ния в РФ»).

06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об общих принципах органи-

зации местного самоуправления в РФ»).

Это

еще раз

подтверждает

позволяющих

сбалансировать

ментов доходной части бюджета

то, что местное самоуправле-

всю систему осуществления пуб-

являются межбюджетные транс-

ние в своей основе заключает

личной власти в России,

обеспе-

ферты, доля которых в общем

одновременно

и

государствен-

чить самостоятельность решения

объеме доходов местных бюдже-

ные, и общественные начала, а

вопросов в пределах

компетен-

тов (без учета субвенций) в

процесс

становления

местного

ции каждого уровня управления,

2010 г. составляет 46,4%. Данное

самоуправления

одновременно

повысить ответственность орга-

соотношение не претерпело су-

является

процессом

становле-

нов государственной

власти и

щественных изменений с 2006 г.

ния

гражданского

общества.

местного самоуправления за ре-

(табл. 2).

Непонимание

двойственной

шение поставленных перед ними

С одной стороны, система

природы

местного самоуправ-

задач, особенно в социальной

межбюджетных трансфертов по-

ления,

его

комплементарной

сфере.

вышает возможности

ТСЭС

на

(дополнительной) роли по от-

Проведенный

анализ

финан-

микро- и мероуровнях с низкой

ношению

к

государственному

совой

обеспеченности

местных

бюджетной

обеспеченностью

управлению, на практике ведет

бюджетов показал, что

налоги,

исполнять

законодательно

за-

к превращению института мест-

зачисляемые в местный бюджет,

крепленные

за

ними

расходные

ного

самоуправления

либо в

не способны обеспечить необхо-

обязательства

и

тем

самым

государственное управление на

димый уровень доходов для реа-

обеспечивать выравнивание дос-

местах, либо в общественное

лизации собственных

полномо-

тупа граждан вне зависимости от

самоуправление, не обладаю-

чий.

Удельный

вес

налоговых

места их проживания к основным

щее

признаками

публичной

доходов в общей сумме поступ-

конституционным гарантиям. Но,

власти

лений

местных

бюджетов зани-

с другой стороны, возникает

Ключевыми вопросами созда-

мает примерно 40%. Менее зна-

опасность

потери

финансовой

ния эффективной системы мест-

чимую роль в местных бюджетах

автономии

институтом

местного

ного

самоуправления

в

России

играют неналоговые доходы. На

самоуправления

и

превращения

является выделение оптимально-

их долю в 2010 г. приходится

его в государственно управляе-

го круга расходных полномочий,

12,8%. Одним из основных эле-

мый орган.

12

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА N¹3/2012 ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

									Таблица 2
		Структура доходной части местных бюджетов (млрд. руб.)
	Наименование доходов	2006 г.		2008 г.		2009 г.		2010 г.
		Исполнено	Уд. вес	Исполнено	Уд. вес	Исполнено	Уд. вес	Исполнено	Уд. вес
			в объеме		в объеме		в объеме		в объеме
			собствен-		собствен-		собствен-		собствен-
			ных дохо-		ных дохо-		ных дохо-		ных дохо-
			дов мест-		дов мест-		дов мест-		дов мест-
			ных бюд-		ных бюдже-		ных бюдже-		ных бюд-
			жетов (%)		тов (%)		тов (%)		жетов (%)
	Налоговые	467,1	43,0	720,4	38,3	719,8	39,9	806,8	40,8
	доходы
	Неналоговые	171,3	15,7	278,6	14,8	243,5	13,5	253,1	12,8
	доходы
	Итого нало-
	говых и не-	638,4	58,7	999,0	53,1	963,3	53,4	1059,9	53,6
	налоговых
	Межбюджет-
	ные транс-	445,7	41,3	881,1	46,9	842,0	46,6	913,4	46,4
	ферты (без
	субвенций)
	Итого
	собственных	1084,1	100,0	1880,1	100,0	1 805,3	100, 0	1973,3	100,0
	доходов

Примечание: составлено автором на основе данных: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 гг. [Электронный ресурс] // Министерство финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/; Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федера- ции по состоянию на 1 января 2010 г. (период мониторинга – 2009 год) [Электронный ресурс] // Министер- ство финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/; Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 г. [Электронный ресурс] // Министерство финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/.

Решить проблему обеспечения сбалансированного развития ТСЭС на мезо- и микроуровнях только в рамках системы меж- бюджетных отношений не пред- ставляется возможным. Финан- совая помощь в рамках межбюд-

жетных отношений направлена главным образом на текущую поддержку ТСЭС на микро- и мезоуровнях, поскольку предос- тавляется в основном на покры- тие текущих расходов нижестоя- щих бюджетов. Исключением в

межбюджетных отношениях в РФ является существующий в соста-

ве федерального бюджета РФ Фонд регионального развития и в составе субъекта РФ – Регио-

нальный фонд муниципального развития.

На долгосрочное развитие ТСЭС на микро- и мезоуровнях межбюджетные отношения ока- зывают лишь косвенное воздей- ствие: чем больше доходы ре- гиональных и местных бюджетов,

тем больше возможностей имеют органы региональной власти и местного самоуправления для самостоятельных шагов по сти- мулированию социально-эконо- мического развития ТСЭС на ме-

	зо- и микроуровнях. Для долго-				ставляет сформированный в со-
	срочного развития ТСЭС на ме-				ветский период научный инст-
	зо- и микроуровнях необходима				рументарий планирования, сис-
	их инвестиционная поддержка и				тема его категорий, соответст-
	разработка	планов	развития		вующим	образом апробирован-
	ТСЭС разного уровня иерархии с				ные им формы и методы плани-
	целью поиска неиспользованного				рования.	Было сформулировано
	внутреннего потенциала.				и широко использовалось поня-
					тие оптимальности как катего-
	Совершенствование				рии народнохозяйственного пла-
	системы планирования				нирования, осуществлялся поиск
					оптимальных		темпов и	пропор-
	развития ТСЭС
					ций развития народного хозяй-
	Четвертая	группа	проблем		ства, оптимального			варианта
	связана с совершенствованием				плана. Возникла и развивалась
	системы планирования развития				методология		межотраслевого
	ТСЭС, нацеленной на повышение				баланса, осуществлялись разра-
	качества жизни населения, на				ботки в	области рационального
	основе анализа отечественного и				размещения		производства		и
	зарубежного	опыта	территори-		территориальной структуры				уп-
	ального и индикативного плани-				равления, экономического и ад-
	рования.				министративного районирования
	Для формирования современ-				страны.	Достигнутые		научные
	ной системы	планирования в			результаты весьма часто не на-
	России, нацеленной на повыше-				ходили практического примене-
	ние качества жизни населения,				ния в существовавшей команд-
	необходимо адаптировать			оте-	но-административной системе.
	чественные достижения в облас-				Однако	идеи	советских ученых
	ти методологии и методики пла-				были тщательно изучены, адап-
	нирования развития ТСЭС к со-				тированы и развиты при форми-
	временным условиям хозяйство-				ровании	систем территориаль-
	вания. Сегодня практический и				ного планирования в зарубеж-
	теоретический интерес			пред-	ных странах.

Н. Морозова. Развитие территориальных социально-экономических систем …

13

Кроме того, при создании на- циональной системы макропла-

нирования представляет интерес опыт ведущих мировых держав в области процедуры разработки и согласования плана между раз- личными участниками хозяйство- вания и управления. Несмотря на то, что плановые задания не но- сили обязательного характера, государство в зарубежных стра- нах располагало богатым арсе- налом средств, используемых для реализации запланирован- ных мероприятий. Среди них специальные премии, налоговые льготы, предоставление «квази- контрактов», кредитование част- ных предприятий, производство которых соответствует рекомен- дациям плана и т.д. Разумеется,

не следует просто копировать опыт других стран, необходимо адаптировать его к националь- ным особенностям.

Для совершенствования дей-

ствующей системы планирования

ирегулирования в России необ- ходимо в законодательном по- рядке определить статус индика- тивных планов, их место в сис-

теме экономических регуляторов

ипорядок разработки. При соз-

дании системы индикативного планирования необходимо пре- дусмотреть возможность инте-

грации бюджетного и планового процесса. Следует подчеркнуть,

что индикативное планирование ни в какой степени не должно противоречить бюджетному за- конодательству, поскольку функ-

ции индикативного планирования шире задач обслуживания бюд- жетного процесса. В ведущих

странах мира индикативный план либо разрабатывается совместно с бюджетом, либо предшествует ему.

Процесс планирования разви- тия ТСЭС разного уровня иерар- хии должен учитывать явления, происходящие на мезо- и микро- уровнях, т.е. осуществляться как «сверху – вниз», так и «снизу – вверх», что обеспечит конструк-

тивное взаимодействие органов власти ТСЭС разного уровня ие- рархии. Особое внимание необ- ходимо уделить повышению зна- чимости органов местного само- управления и общественных ор- ганизаций в планировании и ре- гулировании развития ТСЭС, по- скольку, несмотря на успешную

разработку плана развития ТСЭС, без общественной под- держки он превращается из «на-

правляющего документа» просто

вдокумент.

Вработе предложена методи- ка оценки соответствия разрабо- танных на мезо- и микроуровнях планов общенациональной стра- тегии развития ТСЭС, что позво-

лит обеспечить согласованность данных документов развития ТСЭС разного уровня иерархии по критерию качества жизни на- селения.

Для оценки соответствия раз- работанных на мезо- и микро- уровнях планов общенациональ-

ной стратегии развития ТСЭС используется интегральный по- казатель R (индекс качества оце- ниваемого плана), который опре- деляется как сумма произведе- ний значений комплексных кри-

териев (Ki) на весовые характе- ристики важности критериев vi по формуле:

n
R = å v i × K i (1),
i =	1

где Ki – значения комплексных критериев, vi – весовые характе-

ристики важности комплексных критериев Кi, i – номер ком- плексного критерия.

Комплексные критерии Ki яв- ляются, как правило, результатом

определенной математической операции над группой из p исходных показателей bij, j = 1, 2, …, p, описывающих тестируе- мый объект.

Широкое распространение по- лучила процедура суммирования, основанная на гипотезе аддитив- ности индивидуальных вкладов bij в комплексный показатель Ki и проводящая вычисление по фор- муле взвешенной суммы:

p

K i = å wij × bij (2), j =1

где wij – заранее заданные ве- совые коэффициенты, оцени-

вающие относительную важность j-го показателя в конструкции комплексного критерия, bij – ча- стные критерии оценивания ком- плексного критерия Ki, i – номер комплексного критерия, j – но-

мер частного критерия в рамках i-того комплексного критерия. Значения wij и bij должны быть нормированы.

Производится выбор совокуп-

ности комплексных критериев оценки соответствия планов, разработанных на макро- и ме- зоуровнях ТСЭС, общенацио- нальной стратегии, и определя-

ются весовые характеристики

важности для каждого комплекс- ного критерия экспертным мето-

дом с привлечением в качестве экспертов сотрудников админи- страций муниципальных образо- ваний.

В результате получены сле- дующие данные:

K1 – соответствие плана

ТСЭС общественно-политичес- ким интересам (общественному согласию) и социально-экономи- ческому развитию страны, v1 = = 0,25;

K2 – соответствие плана

ТСЭС требованиям постановки и решения задач программно- целевым методом, v2 = 0,15;

K3 – оценка эффективности

использования бюджетных ре-

сурсов на реализацию плана ТСЭС, v3 = 0,15;

K4 – характеристика процес-

са организации управления и контроля хода реализации плана ТСЭС, v4 =0,15;

K5 – результативность плана

ТСЭС для повышения качества жизни населения, v5 = 0,3.

Производится выбор частных критериев оценивания bij, каждый из которых должен быть необхо- дим, а все вместе достаточны

для характеристики некоторого аспекта разрабатываемого плана

(рис. 6).

Строится алфавит классов со-

стояния для исходных частных показателей (например, последо- вательность баллов от 10 до 0).

Осуществляется нормирова-

ние значений выбранных частных критериев оценивания и осуще-

ствляется переход от балльных оценок к bij; в результате этого все исходные параметры в раз- личных шкалах измерения при-

водятся к единой безразмерной шкале, после чего с их значе- ниями можно проводить матема- тические операции для получе-

ния интегрального показателя состояния объекта.

Для нормирования реальной оценки по критерию bij восполь- зуемся формулой:

		′	- a ij (min )
bij =		a ij		(3),
		a ij (max ) - a ij (min) )
	aij
где		′ –	экспертная оценка,

поставленная для частного кри- терия оценивания bij по балльной

шкале, aij(max ) – максимально

14	МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА N¹3/2012 ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

возможное значение экспертной оценки для частного критерия оценивания bij по балльной шка- ле, a ij (min ) – минимально воз-

можное значение экспертной оценки для частного критерия оценивания bij по балльной шка- ле. Устанавливаются весовые коэффициенты wj для частных критериев оценивания, учиты- вающие их частный вклад в сово- купную оценку.

По выбранному виду функции		ном – с учетом знаний и опыта
желательности рассчитывается в		квалифицированных экспертов, и
соответствии с формулой (1) ин-		формальном – на основе мето-
тегральный показатель R, оцени-		дов прикладной математической
вающий уровень	соответствия	статистики. Предложенная мето-
плана общенациональной страте-		дика согласования стратегии и
гии. Способы взвешивания ин-		плановых	документов	развития
формативности частных показа-		ТСЭС разного уровня		иерархии
телей и процедуры их селекции		позволит повысить качественный
при построении	комплексных	уровень и практическую дейст-
критериев основывались в рабо-		венность	разрабатываемых до-
те на двух подходах:	неформаль-	кументов.

Интегральный показатель, или индекс качества оцениваемого плана – R

Комплексные критерии Ki

Комплексный		Комплексный		Комплексный		Комплексный		Комплексный
критерий		критерий		критерий		критерий		критерий
K1		K2		K3		K4		K5
соответствие пла-		соответствие пла-		оценка эффек-		характеристика		результативность
на ТСЭС общест-		на ТСЭС требова-		тивности исполь-		процесса органи-		плана ТСЭС для
венно-		ниям постановки		зования бюджет-		зации управления		повышения каче-
политическим ин-		и решения задач		ных ресурсов на		и контроля хода		ства жизни насе-
тересам (общест-		программно-		реализацию пла-		реализации плана		ления
венному согла-		целевым методом		на ТСЭС		ТСЭС
сию) и социально-
экономическому
развитию страны

Рис. 6. Схема расчета комплексных критериев для оценки соответствия разработанных на мезо- и микроуровнях ТСЭС планов развития общенациональной стратегии

В. Путин

ТРЕБУЕТСЯ РЕАЛИЗАЦИЯ НОВОГО ЭТАПА РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Ключевой задачей являет- ся расширение самостоятель- ности и ответственности ре- гионов, в частности закрепле- ние в федеральном законода-

тельстве права субъектов РФ определять категории граж- дан, которым необходима поддержка, исходя из прин- ципа нуждаемости.

Органы государственной власти субъектов РФ и ор- ганы местного самоуправле- ния должны иметь достаточ-

ные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В предстоящие годы не-

обходимо завершить работу по распределению полномо- чий между уровнями публич-

ной власти. Вместо практики			платы в бюджетной сфере.				Руководители регионов и
делегирования		субъектам	При решении этой		задачи		муниципалитетов			должны
РФ	исполнения	федераль-	необходимо исходить из того,				владеть информацией о за-
ных	полномочий	следует	что повышение оплаты труда				числении	на	соответствую-
осуществлять передачу пол-			должно	осуществляться			щих территориях доходов в
номочий субъектам РФ на			дифференцированно,		и	в	региональные		и	местные
постоянной основе, обяза-			первую очередь тем специа-				бюджеты,	чтобы		оценить
тельно предусмотрев и пере-			листам, которые имеют вы-				прежде всего эффективность
дачу субъектам РФ посто-			сокую квалификацию и про-				принимаемых мер по расши-
янных источников доходов в			фессиональные достижения.				рению доходной базы. По-
экономически обоснованном			Надо обеспечить выполне-				этому надо наладить взаимо-
объеме. <…>			ние плана поэтапной отмены				действие между налоговыми
Органам государственной			льгот, установленных на фе-				органами	и	заинтересован-
власти субъектов РФ и ор-			деральном уровне, примене-				ными органами исполнитель-
ганам местного самоуправле-			ние которых приводит к недо-				ной власти субъектов РФ и
ния	необходимо	провести	получению доходов		регио-		органами	местного		само-
работу по мобилизации дохо-			нальных и местных бюдже-				управления.
дов и оптимизации расход-			тов. А если введение льготы				Из пункта 8 раздела 2
ных обязательств, сконцен-			на федеральном уровне при-
трировав расходы на ключе-			знано	целесообразным,		то	Бюджетного послания
вых социально-экономичес-			должен быть продуман меха-					Президента РФ
ких направлениях, в том чис-			низм компенсации выпадаю-				о бюджетной политике
ле на повышении заработной			щих доходов этих бюджетов.				в 2013-2015 годах

Н. Морозова. Развитие территориальных социально-экономических систем …

15