новая папка 1 / 220589
.pdfФИНАНСЫ И БЮДЖЕТ
Центр исследований федеративных отношений Института экономики РАН
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Введение
В последние месяцы руково- дством страны озвучен ряд ини- циатив, в числе которых целесо-
образность децентрализации полномочий в системе государ- ственного управления, возврат к практике выборов губернаторов, а также членов Совета Федера- ции. Полагаем, что эти инициа-
тивы могут рассматриваться как начало нового этапа развития федеративной государственно- сти в России. Однако будут ли его результаты однозначно пози- тивными?
Ответить на этот вопрос слож- но, поскольку принятие назван-
ных решений не сопровождалось четкой формулировкой пресле- дуемых целей.
Например, неясно, в какой степени децентрализация управ- ления распространится на инсти- туциональное обеспечение выра-
ботки принципов и реализацию государственной региональной политики. Проблема эта принци- пиальная, если вспомнить, что централизация управления в по-
следние годы была признана единственной альтернативой де-
зинтегрирующих экономическое и правовое пространство про- цессов. Следовательно, иниции- руя названную децентрализацию,
* Доклад, представленный 31 мар- та 2012 года в Совете Федерации на семинаре-совещании руководителей аналитических служб аппаратов зако- нодательных органов власти субъек-
тов Российской Федерации на тему «Законодательное обеспечение про- цесса перераспределения полномо- чий между уровнями власти и совер- шенствования межбюджетных отно- шений». Авторы доклада: Вален- тей С. Д. (руководитель), Вален- тик О. Н., Глигич-Золотарева М. В., Лыкова Л. Н. При подготовке доклада использованы материалы Бухваль- да Е. М.
федеральный |
Центр должен |
не |
рощения, – игнорирование (не на |
|||||||||||||
только конкретизировать направ- |
словах, а на деле) качественных |
|||||||||||||||
ления, по которым предполага- |
различий между мотивами, кото- |
|||||||||||||||
ется |
расширить |
полномочия |
рыми |
руководствуются хозяйст- |
||||||||||||
субъектов |
Федерации. |
Нужна |
вующие субъекты, и целями, ко- |
|||||||||||||
«дорожная карта» перехода от |
торые преследуются при органи- |
|||||||||||||||
действующей |
централизованной |
зации |
системы |
публичного |
||||||||||||
системы |
управления к |
системе |
управления2. |
|
|
|
|
|||||||||
децентрализованной1. |
|
|
|
В подобной ситуации децен- |
||||||||||||
Из |
сказанного |
вытекает еще |
трализация управления и выбор- |
|||||||||||||
одна проблема – проблема сфе- |
ность губернаторов, происходя- |
|||||||||||||||
ры ответственности органов вла- |
щая |
в |
условиях |
значительности |
||||||||||||
сти субъектов Федерации в мо- |
различий в уровне социально- |
|||||||||||||||
дели |
децентрализованного |
уп- |
экономического развития регио- |
|||||||||||||
равления |
социально-экономи- |
нов, повышают вероятность того, |
||||||||||||||
ческим процессами. Фактом яв- |
что |
реализация |
вышеназванных |
|||||||||||||
ляется то, что часть регионов не |
новелл |
приведет |
к |
разрушению |
||||||||||||
способна |
обеспечить |
развитие |
пока еще хрупкого единства эко- |
|||||||||||||
своих |
экономик |
собственными |
номического |
и |
политического |
|||||||||||
силами. Какой тогда должна быть |
пространства страны. И с такой |
|||||||||||||||
форма децентрализации? Охва- |
опасностью Россия уже сталки- |
|||||||||||||||
тит она только группу «бюджет- |
валась. В ее новейшей истории |
|||||||||||||||
но-достаточных» субъектов Фе- |
был период, когда регионы вы- |
|||||||||||||||
дерации или же распространится |
ступали в роли своеобразных, |
|||||||||||||||
на все регионы России? И если |
имеющих собственную, относи- |
|||||||||||||||
на все, то как совместить одина- |
тельно |
изолированную властную |
||||||||||||||
ковые полномочия и ответствен- |
вертикаль, |
«субфедеральных |
||||||||||||||
ность |
субъектов |
Федерации |
|
с |
корпораций». Это способствова- |
|||||||||||
качественными |
различиями |
су- |
ло развитию тенденции автарки- |
|||||||||||||
ществующих в регионах возмож- |
зации региональных экономик, в |
|||||||||||||||
ностей их реализации? |
|
|
|
т.ч. потому, что региональные |
||||||||||||
Переход к выборности губер- |
лидеры видели в ней способ |
|||||||||||||||
наторов этой проблемы не ре- |
изолировать «свои» субъекты |
|||||||||||||||
шит. Более того, он ее усугубит, |
Федерации от последствий охва- |
|||||||||||||||
поскольку в представлениях ру- |
тившего страну кризиса3. |
|||||||||||||||
ководителей федерального уров- |
Сегодня ситуация иная. Эко- |
|||||||||||||||
ня, региональных управленцев, |
номика укрепляется, а потому, |
|||||||||||||||
муниципальных чиновников и, что |
казалось бы, сценарий автарки- |
|||||||||||||||
принципиально, в умах значи- |
зации региональных экономик не |
|||||||||||||||
тельной |
части |
представителей |
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
экономической |
|
и |
юридической |
2 |
Пример |
такого |
упрощения – |
|||||||||
науки и даже практиков сложи- |
предложение создать корпорацию по |
|||||||||||||||
лось упрощенное понимание со- |
освоению ресурсов ряда регионов |
|||||||||||||||
держания принципов и механиз- |
Сибири и Дальнего Востока, работу |
|||||||||||||||
которой не будут иметь право кон- |
||||||||||||||||
мов взаимодействия Российской |
||||||||||||||||
тролировать не только региональные, |
||||||||||||||||
Федерации и |
|
ее |
субъектов. |
И |
||||||||||||
|
но и федеральные (за исключением |
|||||||||||||||
одно из проявлений данного уп- |
||||||||||||||||
Президента РФ) органы власти и |
||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
управления. |
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
1 Нелишне напомнить, что отсутст- |
3 Данная тенденция и была одной |
|||||||||||||||
из |
главных |
причин |
выстраивания |
|||||||||||||
вие таковой в период «перестройки» |
«вертикали власти», – |
единственной |
||||||||||||||
было одной из главных причин рас- |
на тот момент альтернативы распада |
|||||||||||||||
пада СССР. |
|
|
|
|
|
|
государства. |
|
|
|
|
10 |
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА N¹4/2012 ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТ |
имеет исторических перспектив. Однако нельзя забывать, что со- временную Россию «кормят» по- рядка 16% регионов. Не исклю- чено, что в этих условиях децен- трализация системы территори-
ального управления в сочетании с выборами губернаторов под- толкнет богатые регионы к эко- номическому сепаратизму.
Таким образом, признавая важность децентрализации сис- темы государственного террито- риального управления, нельзя игнорировать опасность повторе- ния не самых лучших времен на- шей истории. Чтобы избежать такого варианта развития собы- тий, требуется обеспечить в сис- теме «Российская Федерация – субъекты Российской Федерации» соответствие правоприменитель- ной практики социально-эконо- мическим реалиям. Полагаем, что такое соответствие может обес-
печить использование в системе федеративных отношений эле- ментов асимметрии. На некото- рых возможных направлениях пе- рехода к такой системе мы оста- новимся в настоящем докладе.
1. Вопросы без ответа
Кризис советской модели на- циональной государственности,
последующий распад Союза ССР, утверждение России суве- ренным демократическим феде- ративным государством иниции- ровали «взрыв» интереса к ос- мыслению перспектив отечест-
венной модели федеративных отношений. Но, сойдясь в при-
знании формального характера советского федерализма, науч- ная общественность одновре-
менно осознала недостаточность своих знаний о природе федера- лизма реального.
Первоначально информацион-
ный вакуум помогало заполнить обобщение мирового опыта. Од- нако достаточно быстро выясни- лось, – его изучение не помогает в конкретизации того, какая соб-
ственно федеративная модель адекватна российским реалиям. Не помогает, поскольку экспер- там был доступен опыт регули- рования отношений внутри фе- дераций, имеющих, минимум,
многодесятилетнюю историю (ФРГ). Но данная практика, по большей части, не была актуаль- на для России, которая только приступала к формированию ос- нов такой формы государствен- но-территориального устройства.
Это принципиальное обстоя- тельство не принималось во вни- мание. В результате, для послед-
них двух десятилетий характерно несоответствие законодательных новелл имеющейся экономической базе федеративных отношений4. Полагаем, что главная причина возникновения данного противо- речия – игнорировании того, что
определяющее для развития федеративных отношений значение имеет не нормативно-право-
вая, а социально-экономическая компонента.
Характер (формальный или ре- альный) конкретной федерации (как, впрочем, и конкретной эко- номической системы) во все вре- мена и во всех странах опреде- лялся и определяется не напол- ненностью законодательства5. Он зависит от состояния экономики. И, прежде всего, от обладания регионами социально-экономи- ческим потенциалом, позволяю-
щим им претендовать на статус субъекта федерации. Во многом по этой причине при соз- дании основ реальных федера-
тивных отношений не экономика должна следовать за правом, а право – за экономикой.
Не признавая этого, преобла-
дающее большинство научной и политической элиты продолжает демонстрировать подход, харак- терный для «лучших традиций» советского обществознания. С одной стороны, не подвергается сомнению то, что развитие об-
щества связано с усложнением системы интересов. Однако с другой, – государственное управ- ление ориентируют на право- применительную схему, при ко-
торой экономическая практика вынуждена (преимущественно)
ориентироваться на предложения федерального законодателя. Тем
4Это опережение нормами права отечественных реалий типично не только для рассматриваемой в док- ладе проблемы.
5При этом возможны случаи, при
которых законодательная инициатива может работать «на опережение»,
инициируя позитивные процессы в экономике и обществе. Примером может служить введение в ЕС требо- ваний к сокращению выбросов в ат- мосферу автомобильными двигате- лями, к снижению уровня шума от двигателей самолетов и т.п. Эта про- тиворечащая сиюминутным интере- сам предпринимателей инициатива,
не только позитивно отразилась на качестве окружающей среды, но и
инициировала переход предприятий к новым технологиям.
самым воспроизводится модель управления, подвергавшаяся на- ибольшей критике при обоснова- нии нежизнеспособности совет- ской общественной системы.
Отчасти этот парадокс объяс- няется мировоззренческим на- следием советской эпохи, когда
гражданам СССР десятилетиями навязывалось упрощенное пред-
ставление как о законах развития экономики6, так и о принципах
формирования национального государства. В «копилку» объяс-
нения причин происходящего можно также положить отсутствие у российского общества истори-
ческого опыта жизнедеятельности в рамках федеративной модели национальной государственности. Существуют и другие причины.
Однако имеется фактор, важ- ность которого, возможно, пере-
вешивает значимость осталь-
ных. Это отсутствие четкого от- вета на вопрос: в какой мере, в
условиях предельно высоких уровней дифференциации соци- ально-экономического развития регионов, они в равной мере
правомочны претендовать на статус субъекта Федерации? Ри- скнем предположить, что уход от ответа на него – одна их главных причин, порождающих волнооб-
разный характер федеративного строительства в России. Прежде всего, потому, что только опре- делившись по этой проблеме, удастся понять, какой в сложив-
шейся ситуации должна быть модель федеративной государ- ственности России, – симмет-
ричной или асимметричной?
6 Еще со времен «Краткого кур- са…» И. В. Сталина обществу навя- зывалась мысль, что законы его раз- вития, равно как и законы развития экономики, достаточно просты и мо- гут быть поняты каждым. Продолжила
эту славную традицию организация всеобщего экономического образо- вания. Во всех ВУЗах студентам чи-
тался курс политической экономии (капитализма и социализма), основой
которого были учебники объемом чуть более 200 страниц (преподава- тели называли их «учебники для до- мохозяек»). Неудивительно, что когда
после распада СССР эти бывшие студенты пришли во власть, боль- шинство из них, отказавшись от предлагавшегося в СССР упрощенно- го представления о формах и мето- дах управления экономикой, оказа-
лись способны осилить лишь краткие курсы зарубежной экономической теории. Поэтому не приходится удив- ляться, что формула «рынок все отре- гулирует» была им столь близка.
Проблемы и перспективы децентрализации полномочий в Российской Федерации |
11 |
2. Муки федерализации
После распада СССР россий-
ское общество оказалось перед необходимостью выбора формы государственно-территориального устройства. Ограничения данного
выбора предопределяли пять пространственных компонент:
∙экономико-географическая компонента (существенные раз- личия природно-климатических условий; различная насыщен- ность регионов транспортной, энергетической и пр. инфра- структурами; региональные раз-
личия численности и плотности населения);
∙размещенческая компонен- та (доставшееся России в на-
следство от СССР размещение производительных сил и населе- ния, основанное на принципе «экономика государства – это единая фабрика»);
∙социально-экономическая компонента (высокая дифферен-
циация субъектов РСФСР по уровню социально-экономического развития, различный уровень накопления «регионального бо- гатства», различный качествен- ный состав населения регионов);
∙национально-государствен- ная компонента (административ- но-территориальное деление, сформированное по националь- но-региональному принципу);
∙этнокультурная компонента (различие культур и исторических традиций, качественные различия представлений о базовых ценно- стях, различие представлений о допустимых формах реформиро- вания экономики и общества).
Подобная сложноустроенность требовала отказа от единообра-
зия методов государственного управления. Она же предопреде- лила выбор федеративной моде- ли государственного устройства. Но это был только первый шаг.
Далее нужно было определить конфигурацию – симметричную или асимметричную – рас-
сматриваемой модели. То, что ответа на этот вопрос не получе- но до сих пор, подтверждает да- же беглый анализ процессов,
происходящих на всех этапах формирования основ российско- го федерализма.
Таких этапов мы склонны вы- делить три.
Для первого этапа (1990-2000
гг.) было характерно стихийное
движение в направлении асимметричной модели феде-
ративной государственности.
По большей части, данное
движение было предопределено практически одномоментным после распада СССР разрывом экономических связей РСФСР с другими советскими республи- ками и странами бывшего социа- листического лагеря. Этот раз- рыв РСФСР переживала особен- но болезненно, поскольку в отли- чие от других союзных респуб- лик, ни она, ни ее субъекты ни-
когда не формировались как экономически самодостаточные образования. Такая поли-
тика не была стратегическим приоритетом. В данном качестве
выступала гарантия единства Союза ССР.
Во многом по этой причине уровень формализации федера-
тивных отношений внутри РСФСР превышал таковой не только в других союзных республиках, но и в Союзе ССР. Соответствовали ему и системы государственно-
территориального устройства и управления территориями, эко- номико-правовая ущербность
которых выявилась сразу после распада Союза ССР.
Так, например, оказалось, что
в РСФСР имеет место только одна группа регионов, имев-
ших формально-юридическое
право претендовать на статус субъекта Федерации, – обладав- шие собственными правительст- вами и законодательными орга- нами АССР. Остальные регионы, несмотря на то, что их экономи- ческий потенциал часто много-
кратно превосходил потенциал большинства АССР, относились к административно-территориаль- ным единицам либо к националь- ным автономиям.
Несоответствие правового статуса ряда субъектов РСФСР уровню их экономического раз- вития, дополненное названными ранее пространственными ком- понентами, еще более актуали- зировало проблему выбора мо- дели (симметричной, асиммет- ричной) федеративного устрой- ства. Однако слабость централь-
ной власти вынудила ее оставить право выбора за субъектами Фе- дерации, значительная часть ко-
торых предпочла движение в сторону асимметрии.
Данное решение не было бы критичным, если бы не одно принципиальное обстоятельство.
Последовавшее за распадом Союза ССР разрушение единства экономического пространства поставило многие регионы
РСФСР в условия, при которых они самостоятельно должны бы- ли искать пути выживания. Орга- ны власти многих субъектов Фе- дерации, пытаясь избежать окон- чательной деградации регио- нальных экономик, избрали путь их самоизоляции. Итогом высту- пила деформация экономическо-
го и правового пространств и «война суверенитетов», в ходе которой:
∙нормой стала ситуация, при которой конституции, уставы и
законодательство большинства субъектов РСФСР противоречили федеральному законодательству;
∙ряд регионов (прежде все- го, республик) присвоил допол- нительные полномочия, без при- нятия адекватной им ответствен- ности перед государством и об- ществом;
∙в некоторых регионах про- шли референдумы об их госу- дарственном суверенитете;
∙началась практическая реа- лизация идеи об особых правах,
проживавших в границах АССР и автономий «титульных наций».
Таким образом, стихийный, нерегулируемый характер выбо- ра асимметричной модели реа- лизовался в тенденциях, анало- гичных тем, которые «запустили» процесс распада СССР. Это не
могло не наложить отпечатка и на процессы, происходившие после принятия в 1993 г. Консти- туции Российской Федерации.
Конституция инициировала выстраивание новой системы законодательства. В частности, в ней были определены (хотя и не
вполной мере) правовые основы российской федеративной госу- дарственности. Но главное, она:
∙утвердила принцип симмет- ричности федеративных отноше- ний;
∙закрепила нормативно-пра- вовую равностатусность субъек- тов Федерации;
∙конкретизировала предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов7.
Вместе с тем, в рассматри- ваемый период, как и до него,
федеральный Центр оказался неспособен сдержать стремле- ние регионов (особенно, нацио- нальных республик) к произволь-
ному расширению круга собст-
7 Вопросы, относящиеся к веде- нию субъектов Федерации, в Консти- туции не зафиксированы. Они опре- делены по «остаточному принципу».
12 |
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА N¹4/2012 ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТ |
венных полномочий. Наиболее
ярко это стремление проявилось
вдвустороннем договорном процессе между Федерацией и ее субъектами. Сторонники дого-
ворного процесса приводили в его пользу три аргумента.
Первый. Практика двусторон-
них договоров и соглашений не противоречит Конституции.
Второй. Она позволяет вос-
полнить недостатки Основного закона.
Третий. Двусторонние догово-
ра и соглашения способствуют «собиранию земель», а потому – укреплению Федерации, по-
скольку устойчивость реальной федерации гарантирует только добровольность членства.
Полагаем, что из этих аргу-
ментов отчасти справедлив был лишь первый. Конституция дей-
ствительно позволяет заключать двусторонние договора и согла- шения. Но она не содержит норм, допускающих возможность раз- рушения единства экономическо-
го и правового пространства страны. Заключаемые же двусто- ронние договоры и соглашения, пусть не прямо, эту возможность предусматривали. Во-первых, они заключались без ведома дру- гих субъектов Федерации. Во- вторых, их заключение проходи- ло без участия и, главное, – вне контроля со стороны законода- тельной ветви власти. В-третьих,
эти договоры заключались не Российской Федерацией и ее субъектами, а их органами ис- полнительной власти, не право- мочных отвечать по данным до- говорам и соглашениям.
Естественно, подобная прак- тика не способствовала укрепле- нию Федерации. И дело даже не
втом, что приобретение ею мас-
сового характера противоречило закрепленному в Конституции принципу симметричности феде- ративного устройства. Фаталь- ным было иное – ее массовое
тиражирование обоснованно трактовалось профессионалами
как начало создания норма- тивно-правовой базы будущей конфедерации.
Свидетельств тому, что дан- ный процесс «пошел», было мно- жество. Достаточно сказать, что
нормой для того периода стала правомочность индивидуализи-
рованных бюджетных статусов субъектов Федерации8. Но наи-
8 В том же направлении «работа- ла» практика формирования «особых»
более опасным было превали-
рование региональных, подчас этнополитических, интересов над интересами нацио-
нальными. Это превалирование выразилось:
∙в реализации в ряде регио- нов кланово-группового, а ино- гда – этнического принципов
формирования местной власти и раздела собственности;
∙в расширении практики де-
лежа общественного богатства по национально-региональному принципу9;
∙в массовых случаях ограни- чения властями регионов свобо-
ды межрегионального движения товаров, капиталов, рабочей си- лы и информации;
∙в ничем не ограничиваемом выпуске региональных суррога- тов платежных средств;
∙в «бартеризации» обмена на межрегиональном уровне.
Итак, характерное для рас-
сматриваемого периода и во многом стихийное движение в сторону асимметричной модели федерализма начало угрожать единству страны и общества. Требовалась альтернатива,
предложенная в рамках второго этапа (2001-2010 гг.) формиро- вания основ российского феде- рализма.
Стремясь преодолеть тенден- цию распада, федеральный
Центр сконцентрировался на укреплении «единой исполни- тельной вертикали власти», по- мимо прочего, обеспечивающей
формирование симметричной модели федеративной государ- ственности. Признание в 20012003 гг. нелегитимности двусто-
ронних договоров и соглашений
иих отмена разрушили эконо- мическую основу «войны суве- ренитетов». Был введен кон- троль за деятельностью испол-
нительной и законодательной ветвей власти субъектов Феде- рации. Также был более четко отрегулирован механизм испол-
нения полномочий по предметам
(«свободных») экономических зон, а также зон «экономического благо- приятствования». Достаточно ска- зать, что право на них предоставля-
лось преимущественно по принципу политической лояльности.
9 В 1996 г. величина государствен- ной (субъекта Федерации) и муници-
пальной собственности в Татарстане составляла 62%, в Калмыкии – 57%, в Якутии – 50%, в Башкортастане – 42%, в то время как в большинстве областей она не превышала 1-5%.
совместного ведения Федера- ции и ее субъектов, предложена относительно прозрачная мо- дель бюджетного федерализма.
Отметим также, что в этот пе- риод:
∙нефинансируемые мандаты по большей части были заменены финансируемыми (за счет феде- ральных субвенций);
∙исключена практика при- знания «особости» отдельных субъектов Федерации (в т.ч. в сфере налогово-бюджетных от- ношений);
∙предложена относительно прозрачная, основанная пре- имущественно на формализо-
ванных методах распределения средств (трансферт), посту- пающих из федерального бюд- жета в бюджеты субъектов Фе- дерации, модель бюджетного федерализма.
Однако поскольку эти решения принимались вне общей систе- мы, федеративная реформа
(2003-2010 гг.) зашла в тупик.
Причиной стало то, что окрылен- ный успехами борьбы с «регио- нальными баронами», федераль-
ный Центр не считал необходимым искать баланс между симметрией и асимметрией в
системе федеративных отноше- ний. Справедливость такого вы- вода подтверждают итоги феде- ративной реформы.
Например, не подлежит со- мнению, что при выстраивании «единой исполнительной верти- кали управления» нерегулируе-
мое асимметричное развитие экономико-правовых основ рос- сийского федерализма сменил, пусть формально, но регули- руемый переход к симметрич- ной конфигурации федератив- ной модели государственно- территориального устройства. Но это регулирование приобре-
тало все более явные черты управления унитарным государством.
Позитивным итогом второго этапа развития российского федерализма было признание нелегитимности двусторонних договоров и соглашений. Но
одновременно федеральный Центр отказал этому институту (несмотря на то, что он до сих пор не отменен10) в праве на существование11.
10 Идея таких договоров присутст-
вует в Конституции и в Федеральном законе ¹184-ФЗ «Об общих принци-
пах организации законодательных
Проблемы и перспективы децентрализации полномочий в Российской Федерации |
13 |
|
Еще пример. При выстраива- |
мики. Чтобы доказать это обра- |
Как уже отмечалось во введении, |
||||||||||||||||||||||||||||
|
нии «единой вертикали управле- |
тимся |
к |
Правительственному |
первые шаги в этом направлении |
||||||||||||||||||||||||||
|
ния» было без какой-либо эконо- |
проекту «Инновационная Рос- |
уже сделаны. Но правильны ли |
||||||||||||||||||||||||||||
|
мической мотивировки признано, |
сия – 2020 (Стратегия инноваци- |
эти инициативы? Не ввергнут ли |
||||||||||||||||||||||||||||
|
что региональная политика субъ- |
онного развития Российской Фе- |
они |
общество |
в новый |
виток |
|||||||||||||||||||||||||
|
ектов Федерации должна бази- |
дерации на период до 2020 го- |
«войны суверенитетов»? |
|
|
|
|||||||||||||||||||||||||
|
роваться на единых, определяе- |
да)». |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ответить на эти вопросы нель- |
|||||||||||||||||||
|
мых «сверху» правилах. А это, |
В этом документе, в частно- |
зя, не определившись с главным. |
||||||||||||||||||||||||||||
|
если вспомнить перечисленные в |
сти, отмечается, что «любой ин- |
С тем, какой баланс элементов |
||||||||||||||||||||||||||||
|
начале раздела особенности оте- |
новационный проект имеет «ре- |
симметрии и асимметрии в сис- |
||||||||||||||||||||||||||||
|
чественных |
пространственных |
гиональную привязку» и его успех |
теме |
федеративных |
отношений |
|||||||||||||||||||||||||
|
компонент, невозможно «по оп- |
в огромной степени зависит… от |
можно считать «разумным» в |
||||||||||||||||||||||||||||
|
ределению». |
|
|
|
|
|
|
сформированной на уровне кон- |
современной России. |
|
|
|
|||||||||||||||||||
|
Так, одна крайность сменила |
кретного региона и муниципали- |
В 1996 г. (т.е. в период «войны |
||||||||||||||||||||||||||||
|
другую – зеркально, но с про- |
тета институциональной и биз- |
суверенитетов») |
59 |
|
субъектов |
|||||||||||||||||||||||||
|
тивоположным |
знаком |
были |
нес-среды, от степени развития |
Федерации |
имели |
|
положи- |
|||||||||||||||||||||||
|
воспроизведены пороки первого |
социальной |
|
инфраструктуры, |
тельное сальдо во взаимоот- |
||||||||||||||||||||||||||
|
этапа развития российского фе- |
комфортности |
жилищных |
усло- |
ношениях с федеральным бюд- |
||||||||||||||||||||||||||
|
дерализма. С той разницей, что в |
вий». И хотя предполагается, что |
жетом15. Сегодня таких регио- |
||||||||||||||||||||||||||||
|
праве на существование элемен- |
координацию федеральной и ре- |
нов, по одним расчетам только |
||||||||||||||||||||||||||||
|
там асимметрии отказали столь |
гиональной инновационной поли- |
13, по другим, 35. На них прихо- |
||||||||||||||||||||||||||||
|
же рьяно, сколь до этого рьяно |
тики по содействию инновацион- |
дится более 52% валового ре- |
||||||||||||||||||||||||||||
|
отказывалось |
элементам |
сим- |
ному развитию будет осуществ- |
гионального продукта (на 10 от- |
||||||||||||||||||||||||||
|
метрии12. |
|
|
|
|
|
|
|
лять Минэкономразвития и иные |
стающих – менее 1%)16. К чему |
|||||||||||||||||||||
|
Не приходится удивляться, что |
министерства, это не умаляет |
может привести |
избрание глав |
|||||||||||||||||||||||||||
|
в ходе |
федеративной |
реформы |
значения принципиального |
те- |
регионов |
при |
подобном |
уровне |
||||||||||||||||||||||
|
так и не удалось предложить |
зиса. Того, что «важной предпо- |
социально-экономической диф- |
||||||||||||||||||||||||||||
|
внятной концепции региональной |
сылкой |
повышения |
инновацион- |
ференциации, |
понять |
|
несложно |
|||||||||||||||||||||||
|
политики. Это не могло произой- |
ной активности экономики станет |
(ответ, кстати, подсказывают |
||||||||||||||||||||||||||||
|
ти, поскольку на втором, как и на |
активизация |
|
деятельности |
|
по |
противоречия как внутри ЕС, так |
||||||||||||||||||||||||
|
первом этапе развития отечест- |
реализации |
инновационной |
по- |
и в некоторых странах Европы): |
||||||||||||||||||||||||||
|
венного |
|
федерализма |
не |
было |
литики, осуществляемой органа- |
богатые регионы |
попытаются |
|||||||||||||||||||||||
|
дано ответа на два главных во- |
ми исполнительной власти субъ- |
дистанцироваться |
от |
бедных. |
||||||||||||||||||||||||||
|
проса. |
|
|
|
|
|
|
|
|
ектов Российской |
Федерации |
и |
И это объяснимо: богатый нико- |
||||||||||||||||||
|
Первый. Как согласовать фор- |
крупнейших городских округов»13. |
гда не согласится, чтобы бедный |
||||||||||||||||||||||||||||
|
мальное |
|
равенство |
субъектов |
Тем самым признается, что |
обладал равными с ним правами |
|||||||||||||||||||||||||
|
Федерации с глубокими разли- |
зафиксированные в Проекте на- |
и ответственностью. Значит, не |
||||||||||||||||||||||||||||
|
чиями уровней их социально- |
правления инновационного |
раз- |
исключено, что переход к практи- |
|||||||||||||||||||||||||||
|
экономического развития? |
|
|
вития экономики (в т.ч. по фор- |
ке выборов губернаторов может |
||||||||||||||||||||||||||
|
Второй. С помощью каких эко- |
мированию |
национальной |
инно- |
породить новый виток «войны |
||||||||||||||||||||||||||
|
номико-правовых |
|
механизмов |
вационной системы России) не- |
суверенитетов». |
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||
|
это неравенство преодолеть? |
осуществимы |
без |
активного |
Чтобы избежать такой опасно- |
||||||||||||||||||||||||||
|
Существует известная вероят- |
участия и интереса со стороны |
сти, необходимо внести в феде- |
||||||||||||||||||||||||||||
|
ность, что ответ на них будет по- |
органов исполнительной |
власти |
ративные отношения и, следова- |
|||||||||||||||||||||||||||
|
лучен в рамках начавшегося в |
субъектов Федерации. Обеспе- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||
|
2011 г. третьего этапа формиро- |
чить данный интерес только ад- |
округа в составе «сложноустроенных» |
||||||||||||||||||||||||||||
|
вания основ российского феде- |
министративными |
|
методами |
субъектов Федерации были постав- |
||||||||||||||||||||||||||
|
рализма, начало которому поло- |
(принуждая |
губернаторов |
что-то |
лены в неравное (вопреки п. 4 ст. 5, |
||||||||||||||||||||||||||
|
жило |
утверждение |
в |
качестве |
предпринимать в этом направле- |
п. 2 ст. 72 Конституции РФ) по срав- |
|||||||||||||||||||||||||
|
нению с другими субъектами Феде- |
||||||||||||||||||||||||||||||
|
стратегической цели |
инноваци- |
нии) невозможно. Требуются бо- |
||||||||||||||||||||||||||||
|
рации |
положение |
в |
отношениях с |
|||||||||||||||||||||||||||
|
онной |
модернизации |
эконо- |
лее сложные формы взаимодей- |
|||||||||||||||||||||||||||
|
федеральным центром и федераль- |
||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ствия |
федерального |
центра |
|
и |
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ным бюджетом. В частности, были |
||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||
|
(представительных) и исполнитель- |
регионов. |
|
|
|
|
|
|
|
|
усечены их права в исполнении пол- |
||||||||||||||||||||
|
ных органов государственной власти |
Ключ к решению проблемы мы |
номочий по предметам совместного |
||||||||||||||||||||||||||||
|
субъектов |
Российской |
Федерации». |
видим (принимая во внимание |
ведения, а также в формировании |
||||||||||||||||||||||||||
|
Правда, этот закон переусложнен и |
уроки двух предшествующих эта- |
налоговой базы (они не получили |
||||||||||||||||||||||||||||
|
нуждается |
в коренной |
переработке, |
пов развития российского феде- |
причитающихся субъектам РФ долей |
||||||||||||||||||||||||||
|
возможно, – с разделением на не- |
федеральных налогов) их бюджетов. |
|||||||||||||||||||||||||||||
|
рализма) в разумном балансе |
||||||||||||||||||||||||||||||
|
сколько документов. |
|
|
|
|
|
15 Правда при этом, 51 из них по- |
||||||||||||||||||||||||
11 |
Исключение – |
формальный до- |
элементов |
|
симметрии |
|
и |
лучал |
трансферты |
(к |
ним, |
кстати, |
|||||||||||||||||||
|
говор с Республикой Татарстан (ут- |
асимметрии во всей государст- |
принадлежала такая «бедная» Рес- |
||||||||||||||||||||||||||||
|
венной |
системе |
управления14. |
||||||||||||||||||||||||||||
|
вержден |
|
Федеральным |
законом |
публика, как Татарстан), хотя в 25 |
||||||||||||||||||||||||||
|
¹199-ФЗ от 24 июля 2007 г.). |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
получавших |
трансферты |
регионах |
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||
12 |
Показательной иллюстрацией |
13 Инновационная |
Россия – |
2020 |
налоговые поступления в федераль- |
||||||||||||||||||||||||||
|
этого служит практика разграниче- |
(Стратегия инновационного развития |
ный бюджет составляли 50-100%. |
||||||||||||||||||||||||||||
|
ния полномочий между Российской |
Российской Федерации на период до |
16 В Канаде, также характеризую- |
||||||||||||||||||||||||||||
|
Федерацией и ее субъектами, когда |
2020 года). С. 31, 93. |
|
|
|
|
|
|
щейся существенными |
различиями |
|||||||||||||||||||||
|
по произволу |
центра |
полномочия |
14 Такая модель, в усеченном виде, |
экономического |
потенциала |
регио- |
||||||||||||||||||||||||
|
регионам то предоставляются, то |
уже реализовывалась в ходе федера- |
нов, 4 из них производят 90% ВВП, |
||||||||||||||||||||||||||||
|
отбираются. |
|
|
|
|
|
|
тивной реформы, когда автономные |
остальные 9 все же около 10%. |
||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
14 |
|
|
|
|
|
|
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА N¹4/2012 ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
тельно, в регулирующее их зако- |
региональных |
органов |
исполни- |
|||||||||||||||||||
нодательство |
|
элементы |
|
асим- |
тельной власти. |
|
|
|
|
|||||||||||||
метрии. И первое, что приходит в |
Чтобы понять, реализуемы ли |
|||||||||||||||||||||
этой связи на ум – это соотнесе- |
наши |
|
предложения, |
попытаемся |
||||||||||||||||||
ние претензий регионов на ста- |
кратко |
охарактеризовать объем |
||||||||||||||||||||
тус субъекта Федерации с их |
полномочий, |
|
которыми |
сегодня |
||||||||||||||||||
социально-экономическим по- |
обладают субъекты Федерации. |
|||||||||||||||||||||
тенциалом. Однако по своим |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
последствиям это простое реше- |
3. Правовые проблемы |
|
||||||||||||||||||||
ние |
не менее опасно, |
нежели |
формирования полномочий |
|||||||||||||||||||
стихийное |
движение |
в |
сторону |
|||||||||||||||||||
субъектов Российской |
|
|||||||||||||||||||||
асимметричной модели федера- |
|
|||||||||||||||||||||
Федерации |
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||
тивной государственности. Из- |
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
бежать |
этой |
|
опасности |
можно |
Выше предшествующем изло- |
|||||||||||||||||
только в случае, если предлагае- |
||||||||||||||||||||||
жении была выдвинута гипотеза, |
||||||||||||||||||||||
мая |
децентрализация |
системы |
||||||||||||||||||||
согласно которой для современ- |
||||||||||||||||||||||
государственного |
территориаль- |
|||||||||||||||||||||
ной России наиболее приемлем |
||||||||||||||||||||||
ного управления обеспечит соче- |
||||||||||||||||||||||
переход к асимметричной моде- |
||||||||||||||||||||||
тание трех неоднократно озвучи- |
||||||||||||||||||||||
ли федеративных отношений. Но |
||||||||||||||||||||||
вавшихся |
отечественными |
экс- |
||||||||||||||||||||
чтобы |
его |
|
осуществить, |
во- |
||||||||||||||||||
пертами подходов. |
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||
|
|
|
|
|
первых, необходимо ответить на |
|||||||||||||||||
Первый подход. Передача ре- |
||||||||||||||||||||||
вопрос, каков объем полномочий |
||||||||||||||||||||||
гионам |
ключевых |
(инвестиции, |
||||||||||||||||||||
Федерации |
и |
ее |
субъектов (по |
|||||||||||||||||||
инновации, наука, образование и |
||||||||||||||||||||||
одним данным, сегодня их насчи- |
||||||||||||||||||||||
пр.), подкрепленных достаточным |
||||||||||||||||||||||
тывается более 4 тысяч, по дру- |
||||||||||||||||||||||
объемом |
бюджетных |
доходов, |
||||||||||||||||||||
гим – более 5 тысяч). Во-вторых, |
||||||||||||||||||||||
полномочий, |
|
в |
качестве |
соб- |
||||||||||||||||||
|
требуется понять, как |
осущест- |
||||||||||||||||||||
ственных. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
вить |
переход |
к |
асимметричной |
||||||||||
Второй |
подход. |
Осуществле- |
||||||||||||||||||||
модели, |
не |
разрушив |
единство |
|||||||||||||||||||
ние |
масштабной |
(финансовой, |
||||||||||||||||||||
экономического |
и |
правового |
||||||||||||||||||||
институциональной и пр.) феде- |
||||||||||||||||||||||
пространства страны. |
|
|
|
|||||||||||||||||||
ральной «интервенции» в эко- |
|
|
|
|||||||||||||||||||
3.1. Действующая схема |
||||||||||||||||||||||
номику регионов. |
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||
Третий |
подход. |
Реализация |
распределения полномочий |
|||||||||||||||||||
селективного |
подхода к пере- |
Как отмечалось выше, в про- |
||||||||||||||||||||
даче регионам полномочий и ре- |
||||||||||||||||||||||
цессе реализации федеративной |
||||||||||||||||||||||
сурсов. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
реформы |
был решен |
комплекс |
||||||||||
Как |
обеспечить |
переход |
к |
|||||||||||||||||||
острейших задач. Но фактом яв- |
||||||||||||||||||||||
предлагаемой модели отношений |
||||||||||||||||||||||
ляется и то, что у многих субъек- |
||||||||||||||||||||||
федерального |
центра |
и |
субъек- |
|||||||||||||||||||
тов Федерации возникли трудно- |
||||||||||||||||||||||
тов Федерации? По нашему мне- |
||||||||||||||||||||||
сти |
при |
осуществлении |
своих |
|||||||||||||||||||
нию, при сохранении за всеми |
||||||||||||||||||||||
полномочий. Причину этого сле- |
||||||||||||||||||||||
субъектами Федерации их со- |
||||||||||||||||||||||
временного |
статуса |
целесооб- |
дует искать в повсеместной реа- |
|||||||||||||||||||
разно |
наделить |
различные |
по |
лизации формулы «чем больше |
||||||||||||||||||
уровню экономической самодос- |
полномочий – тем лучше». Имен- |
|||||||||||||||||||||
таточности регионы различными |
но данная формула выступила в |
|||||||||||||||||||||
правами и различной ответст- |
роли |
|
методологической основы |
|||||||||||||||||||
венностью |
перед |
|
обществом |
и |
модели, в рамках которой в Рос- |
|||||||||||||||||
государством. |
Комбинация |
их |
сии |
субъектами |
федеративных |
|||||||||||||||||
прав и ответственности опреде- |
отношений реализуется предель- |
|||||||||||||||||||||
лит, какой из названных подхо- |
но |
сложно-структурированный |
||||||||||||||||||||
дов принимается как базовый. |
комплекс полномочий. |
|
|
|||||||||||||||||||
Главное – это соблюдать общий |
Прежде всего, это полномо- |
|||||||||||||||||||||
для всех принцип: если регион |
чия |
по |
предметам |
ведения |
||||||||||||||||||
готов расширить объем собст- |
субъектов |
Федерации. |
Они |
|||||||||||||||||||
венных полномочий, это расши- |
осуществляются |
органами |
госу- |
|||||||||||||||||||
рение должно обеспечиваться не |
дарственной |
|
власти |
субъекта |
||||||||||||||||||
получением трансфертов и суб- |
Федерации |
самостоятельно, за |
||||||||||||||||||||
сидий |
из |
федерального |
центра |
счет |
средств |
бюджета |
субъекта |
|||||||||||||||
(их объем должен сокращаться), |
Федерации, и определяются его |
|||||||||||||||||||||
а развитием собственной эконо- |
конституцией (уставом), закона- |
|||||||||||||||||||||
мики, добровольной экономиче- |
ми и иными нормативными пра- |
|||||||||||||||||||||
ской |
интеграцией |
с |
|
другими |
вовыми актами. К данной катего- |
|||||||||||||||||
субъектами Федерации и пр. Еще |
рии полномочий можно отнести и |
|||||||||||||||||||||
одним общим для всех случаев |
те, которые осуществляются ор- |
|||||||||||||||||||||
условием должно стать внедре- |
ганами власти регионов в соот- |
|||||||||||||||||||||
ние в практику системы оценки |
ветствии с опережающим зако- |
|||||||||||||||||||||
и контроля |
за |
деятельностью |
нодательством субъектов Феде- |
рации («опережающие полномо- чия») до принятия федеральных законов по предметам совмест- ного ведения, а также по вопро- сам совместного ведения, не
урегулированным федеральными законами.
Далее следуют полномочия по предметам ведения Российской Федерации. Они оп-
ределяются федеральными зако- нами, издаваемыми в соответст- вии с ними нормативными пра-
вовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Таких полно-
мочий у субъектов Федерации немало. Но в федеральных зако- нах они специально не выделя- ются. Также не всегда закреплен особый порядок их финансиро- вания в отраслевом законода- тельстве.
Наконец, особое место зани-
мают полномочия по предметам совместного ведения. Они определяются Конституцией, фе- деральными законами, догово- рами о разграничении полномо- чий и соглашениями, законода-
тельством субъектов Федерации и подразделяется на следующие разновидности.
Собственные полномочия.
Это полномочия органов госу-
дарственной власти субъекта Федерации по предметам со- вместного ведения, установлен- ным Конституцией. Они указаны в п. 2 ст. 26-3 Федерального закона ¹184-ФЗ и осуществля-
ются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (в настоящее время таких полно- мочий около 90). По данным во-
просам региональные органы власти субъекта Федерации имеют право принимать законы,
иные нормативные правовые акты вне зависимости от нали- чия в федеральных законах по- ложений, устанавливающих ука- занное право.
Делегированные полномо-
чия. Сюда входят полномочия Российской Федерации по пред- метам ведения Российской Фе- дерации, а также полномочия
Российской Федерации по предметам совместного веде- ния, не предусмотренные п. 2 ст. 26-3 Федерального закона ¹184-ФЗ, которые передаются для осуществления органам го-
сударственной власти субъектов Федерации федеральными за- конами. Финансовое обеспече- ние осуществления делегиро- ванных полномочий осуществля-
Проблемы и перспективы децентрализации полномочий в Российской Федерации |
15 |
ется за счет субвенций из феде- |
состоянию на 31 декабря 2004 г. |
||||||||||||||
рального бюджета17. |
|
|
|
|
|
Это означает, что добровольные |
|||||||||
Добровольные полномочия. |
полномочия в части, подпадаю- |
||||||||||||||
К ним относятся полномочия ор- |
щей под данную норму, стано- |
||||||||||||||
ганов |
государственной |
власти |
вятся для регионов обязатель- |
||||||||||||
субъектов |
Федерации |
в |
сфере |
ными (они должны гарантировать |
|||||||||||
совместного ведения, не пере- |
предоставление |
гражданам со- |
|||||||||||||
данные им в порядке делегиро- |
циальных услуг в установленных |
||||||||||||||
вания, с осуществлением расхо- |
на 31 декабря 2004 г. объемах). |
||||||||||||||
дов за счет средств бюджета |
Перечень |
добровольно-обяза- |
|||||||||||||
субъекта Федерации. Их осуще- |
тельных полномочий |
составить |
|||||||||||||
ствление – право субъектов Фе- |
практически невозможно, т.к. он |
||||||||||||||
дерации, но не их обязанность. |
нигде четко законодательно не |
||||||||||||||
Проинвентаризировать |
эти пол- |
определен. |
|
|
|
|
|||||||||
номочия затруднительно, по- |
Субделегированные полно- |
||||||||||||||
скольку регионы самостоятельно |
мочия. В эту группу входят пол- |
||||||||||||||
определяет их перечень. |
|
|
|
номочия Российской Федерации |
|||||||||||
Добровольно-обязательные |
по предметам ведения Россий- |
||||||||||||||
полномочия. Данные полномо- |
ской Федерации и по предметам |
||||||||||||||
чия возникли как результат пра- |
совместного ведения, делегиро- |
||||||||||||||
вового регулирования, содержа- |
ванные регионам вместе с за- |
||||||||||||||
щегося в ст. 153 Федерального |
креплением права регионов де- |
||||||||||||||
закона ¹122-ФЗ, а также в ре- |
легировать |
указанные |
полномо- |
||||||||||||
шениях |
Конституционного Суда |
чия муниципалитетам. Субделе- |
|||||||||||||
РФ. Согласно правовой позиции |
гированные полномочия закреп- |
||||||||||||||
Конституционного Суда, при из- |
лены в Федеральном законе от |
||||||||||||||
дании органами государственной |
25 декабря 2008 г. ¹281-ФЗ «О |
||||||||||||||
власти |
субъектов Федерации |
и |
внесении изменений в отдельные |
||||||||||||
органами |
местного |
самоуправ- |
законодательные |
акты |
Россий- |
||||||||||
ления в связи с принятием Фе- |
ской Федерации»18. Закон преду- |
||||||||||||||
дерального закона ¹122-ФЗ |
сматривает расширение возмож- |
||||||||||||||
нормативных |
правовых |
актов |
ностей органов государственной |
||||||||||||
вновь устанавливаемые размеры |
власти субъектов Федерации по |
||||||||||||||
и условия оплаты труда (включая |
наделению |
законами |
субъектов |
||||||||||||
надбавки и доплаты), размеры и |
Федерации |
органов |
местного |
||||||||||||
условия выплаты пособий (в т.ч. |
самоуправления |
полномочиями, |
|||||||||||||
единовременных) и иных видов |
переданными |
федеральными |
|||||||||||||
социальных выплат, гарантии и |
законами органам государствен- |
||||||||||||||
компенсации отдельным |
катего- |
ной власти субъектов Федерации |
|||||||||||||
риям граждан в денежной форме |
в различных сферах обществен- |
||||||||||||||
не могут быть ниже размеров и |
ных отношений – социальная за- |
||||||||||||||
условий оплаты труда (включая |
щита граждан отдельных катего- |
||||||||||||||
надбавки и доплаты), размеров и |
рий граждан, образование, здра- |
||||||||||||||
условий выплаты пособий (в т.ч. |
воохранение («субделегирование |
||||||||||||||
единовременных) и иных видов |
полномочий»). |
|
|
|
|||||||||||
социальных выплат, гарантий и |
Таким образом, в России |
||||||||||||||
компенсаций в денежной форме, |
сформирована весьма |
сложная |
|||||||||||||
предоставлявшихся |
|
соответст- |
правовая |
конструкция |
взаимо- |
||||||||||
вующим категориям граждан, по |
действия Федерации и ее субъ- |
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ектов. Однако проблема не в ее |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
17 Однако имеются и оговорки. К |
сложности, а в том, что: |
||||||||||||||
примеру, федеральными законами, |
∙ |
по ряду позиций не решен |
|||||||||||||
нормативными |
правовыми |
актами |
вопрос о финансовом обеспече- |
||||||||||||
Президента и Правительства предос- |
нии |
полномочий |
региональных |
||||||||||||
тавление субвенций из федерального |
органов власти; |
|
|
|
|||||||||||
бюджета бюджету субъекта РФ может |
|
|
|
||||||||||||
∙ |
ряд позиций четко не про- |
||||||||||||||
не предусматриваться в случаях, ес- |
|||||||||||||||
писан федеральным законодате- |
|||||||||||||||
ли установленные указанными актами |
|||||||||||||||
лем. |
|
|
|
|
|
||||||||||
полномочия |
не |
требуют создания |
|
|
|
|
|
||||||||
новых органов государственной вла- |
Чтобы показать это, обратимся |
||||||||||||||
сти субъекта РФ, его государствен- |
к федеративной реформе, целью |
||||||||||||||
ных учреждений |
и государственных |
которой были, во-первых, опре- |
|||||||||||||
унитарных предприятий, а также |
деление и законодательная фик- |
||||||||||||||
осуществления дополнительных бюд- |
сация полномочий в зависимости |
||||||||||||||
жетных |
инвестиций, |
платежей |
из |
||||||||||||
от эффективности их осуществ- |
|||||||||||||||
бюджета |
субъекта РФ, |
увеличения |
|||||||||||||
ления на конкретном уровне пуб- |
|||||||||||||||
штатной |
численности |
государствен- |
|||||||||||||
личной власти. Во-вторых, обес- |
|||||||||||||||
ных гражданских служащих и работ- |
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
||||||||||
ников государственных |
учреждений |
|
|
|
|
|
|
||||||||
18 СЗ РФ. 29 декабря 2008 г. ¹52 |
|||||||||||||||
субъекта |
РФ |
(«административные |
|||||||||||||
полномочия»). |
|
|
|
|
|
|
(ч. 1). Ст. 6236. |
|
|
|
печение полномочий финансо- выми ресурсами. В-третьих, за-
крепление ответственности за ненадлежащую реализацию пол- номочий.
3.2. Некоторые противоречия федеративной реформы
Согласно принятому в ходе федеративной реформы Феде- ральному закону ¹95-ФЗ19, внесшему изменения и дополне- ния в Федеральный закон ¹184- ФЗ20 часть полномочий и ответ-
ственность были переданы на нижние уровни публичной власти.
Однако их адекватного финансового обеспечения предусмотрено не было, финансовые ресурсы в основном были скон-
центрированы на федеральном уровне. Обновленная редакция Федерального закона ¹184-ФЗ
не решила задачу обеспечения регионов достаточными ресур- сами для выполнения возложен- ных на них полномочий. Причина в том, что данный Закон не стал «барьером» для федерального законодателя. Последний полу- чил право, не внося изменений в Федеральный закон ¹184-ФЗ, возлагать на регионы дополни-
тельные обязательства любым новым федеральным законом21.
19Федеральный закон от 4 июля 2003 г. ¹95-ФЗ «О внесении изме-
нений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах органи- зации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 7
июля 2003 г. ¹27 (ч. 2). Ст. 2709.
20Федеральный закон «Об общих
принципах организации законода- тельных (представительных) и испол-
нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде- рации» от 6 октября 1999 г. ¹184-ФЗ
// СЗ РФ. 1999. ¹42. Ст. 5005 в ре-
дакции Федерального закона ¹95-
ФЗ от 4 июля 2003 г. // СЗ РФ. 2003. ¹27 (ч. 2). Ст. 2709.
21 Кроме того, Федеральным зако- ном ¹184-ФЗ предусмотрены осно- вания, по которым перечень может
не учитываться на федеральном уровне. В ч. 3 ст. 3 сказано, что фе- деральные законы, затрагивающие
собственные полномочия субъектов РФ, сохраняют свое действие и при- меняются до тех пор, пока законами субъектов РФ не будет предусмотре- но иное. П. 4 ст. 26-3 предусматри- вает также регулирование федераль-
ными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях,
когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления рас-
16 |
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА N¹4/2012 ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТ |
Не изменили ситуацию и поправ- |
Ситуацию не исправил п. 4 ст.26-1 |
|||||||||||||||||||
ки в Бюджетный и Налоговый |
Федерального закона ¹184-ФЗ, |
|||||||||||||||||||
кодексы. |
|
|
|
|
|
|
|
обязывающий федерального за- |
||||||||||||
Еще |
одной |
новеллой |
стало |
конодателя |
|
принимать |
качест- |
|||||||||||||
включение в Федеральный закон |
венные законы. |
|
|
|
|
|||||||||||||||
¹184-ФЗ перечня собственных |
Наконец, несовершенным ока- |
|||||||||||||||||||
полномочий субъектов Федера- |
зался и перечень |
собственных |
||||||||||||||||||
ции, осуществление которых фи- |
полномочий |
субъектов Федера- |
||||||||||||||||||
нансируется из бюджетов субъ- |
ции. Он был казуистичен, смеши- |
|||||||||||||||||||
ектов Федерации и подлежит их |
вал полномочия и предметы ве- |
|||||||||||||||||||
нормативно-правовому регули- |
дения. В нем были объединены |
|||||||||||||||||||
рованию (п. 2 ст. 26-3 Федераль- |
различные |
по |
природе |
|
сферы |
|||||||||||||||
ного закона ¹184-ФЗ). Этот шаг |
ведения (рамочная и конкури- |
|||||||||||||||||||
имел целью |
конкретизацию зон |
рующая). В перечне, кроме пол- |
||||||||||||||||||
финансовой |
|
ответственности |
номочий из ст. 72 Конституции, |
|||||||||||||||||
Федерации и ее субъектов. Кро- |
присутствовали и полномочия из |
|||||||||||||||||||
ме того, закон был призван дис- |
ст. 73, т.е. из сферы ведения |
|||||||||||||||||||
циплинировать |
федерального |
субъектов Федерации. |
|
|
|
|||||||||||||||
законодателя, |
поставив |
барьер |
Обратимся теперь к центра- |
|||||||||||||||||
на пути принятия законов, не- |
лизации компетенции. В про- |
|||||||||||||||||||
обоснованно налагающих на ре- |
цессе реализации федеративной |
|||||||||||||||||||
гионы |
новые, |
необеспеченные |
реформы из компетенции субъ- |
|||||||||||||||||
адекватным |
финансированием, |
ектов Федерации были исклю- |
||||||||||||||||||
полномочия. Для этого в него |
чены многие позиции, отнесен- |
|||||||||||||||||||
была введена норма, предусмат- |
ные |
к |
предметам |
совместного |
||||||||||||||||
ривающая, что перечень полно- |
ведения23. Более того, Феде- |
|||||||||||||||||||
мочий субъектов Федерации мо- |
ральный закон ¹122-ФЗ24 пре- |
|||||||||||||||||||
жет быть изменен только путем |
дусмотрел изменения в законо- |
|||||||||||||||||||
внесения |
изменений |
в |
п. 2 |
дательстве, напрямую не выте- |
||||||||||||||||
ст. 26-3 Закона (п. 4 ст. 26-3 за- |
кающие из базовых федеральных |
|||||||||||||||||||
кона). Однако это мало помогло |
законов. Они коснулись в основ- |
|||||||||||||||||||
регионам, |
поскольку перечень |
ном |
природоресурсного |
законо- |
||||||||||||||||
не препятствовал возникнове- |
дательства. |
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
нию |
|
новых |
|
необеспеченных |
Напомним, что Законом РФ «О |
|||||||||||||||
федеральных мандатов. |
|
|
недрах» 1992 г.25 было закрепле- |
|||||||||||||||||
Федеральный закон ¹95-ФЗ |
но |
разграничение |
компетенции |
|||||||||||||||||
не предусматривал приведение в |
между Федерацией и ее субъек- |
|||||||||||||||||||
соответствие с ним федеральных |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||
законов, положения которых про- |
23 Защита прав и свобод человека |
|||||||||||||||||||
тиворечили его нормам. Но для |
и гражданина, обеспечение законно- |
|||||||||||||||||||
снятия |
неизбежно |
возникающих |
сти, правопорядка, общественной |
|||||||||||||||||
коллизий |
в |
|
законодательстве |
безопасности, |
режим |
пограничных |
||||||||||||||
|
зон |
(п. »б» ч. 1 |
ст. 72 |
Конституции); |
||||||||||||||||
федеральным |
|
законодателем |
||||||||||||||||||
|
вопросы |
владения, пользования и |
||||||||||||||||||
был |
избран |
|
не законодатель- |
|||||||||||||||||
|
распоряжения землей, водными и |
|||||||||||||||||||
ный, |
а судебный |
механизм22. |
||||||||||||||||||
лесными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72 |
||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Конституции); административно-про- |
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||
ходов из бюджетов субъектов РФ. Но |
цессуальное, трудовое, семейное, |
|||||||||||||||||||
и здесь было сделано исключение |
жилищное, земельное, водное, лес- |
|||||||||||||||||||
для полномочий в подпунктах 2, 10, |
ное законодательство, законодатель- |
|||||||||||||||||||
14, 22, 27 и 39 п. 2 ст. 26-3, в кото- |
ство |
об |
охране |
окружающей |
среды |
|||||||||||||||
рых |
необеспеченный |
федеральный |
(п. »к» ч. 1 ст. 72 Конституции) и др. |
|||||||||||||||||
мандат |
сохранился. |
Федеральными |
24 Федеральный закон от 22 авгу- |
|||||||||||||||||
нормативными |
|
правовыми |
|
актами |
ста |
2004 г. ¹122-ФЗ |
«О |
внесении |
||||||||||||
могут устанавливаться и дополни- |
изменений и дополнений в законода- |
|||||||||||||||||||
тельные полномочия, не обеспечен- |
тельные акты Российской Федерации |
|||||||||||||||||||
ные |
субвенциями из |
федерального |
в связи с принятием Федерального |
|||||||||||||||||
бюджета, в случае, если указанными |
закона «О внесении изменений и |
|||||||||||||||||||
актами не предусматриваются расхо- |
дополнений |
в |
|
Федеральный |
закон |
|||||||||||||||
ды из бюджетов субъектов РФ (п. 8 |
«Об общих принципах организации |
|||||||||||||||||||
ст. 26-3). Это также в известной мере |
законодательных (представительных) |
|||||||||||||||||||
обесценило значение перечня. |
|
|
и исполнительных органов государ- |
|||||||||||||||||
22 Правомочием по оценке нали- |
ственной власти субъектов Россий- |
|||||||||||||||||||
чия или отсутствия противоречий в |
ской Федерации» и новой редакции |
|||||||||||||||||||
конкретных |
законодательных |
актах |
Федерального закона «Об общих |
|||||||||||||||||
федерального уровня были наделе- |
принципах |
организации |
местного |
|||||||||||||||||
ны судебные органы, до решения |
самоуправления в Российской Феде- |
|||||||||||||||||||
которых указанные акты действова- |
рации» |
// |
СЗ |
РФ. |
2004. |
¹35. |
||||||||||||||
ли, а органы власти субъектов РФ – |
Ст. 3607. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||
руководствовались ими даже в слу- |
25 Закон РФ от 21 февраля 1992 г. |
|||||||||||||||||||
чае явного |
несоответствия |
нормам |
¹2395-1 «О |
недрах» // |
СЗ РФ. |
|||||||||||||||
закона. |
|
|
|
|
|
|
|
|
6 марта 1995 г. ¹10. Ст. 823. |
|
|
тами, дополнявшееся различны- ми формами согласования инте- ресов. Были предусмотрены со- вместные полномочия, которые реализовывались общими уси- лиями. По наиболее важным во-
просам принимались совместные решения федеральных и регио- нальных органов власти (принцип «двух ключей»), что позволяло
обеспечивать учет интересов государства, регионов и недро- пользователей.
Внесенные Федеральным за- коном ¹122-ФЗ изменения в Закон «О недрах» разрушили
сложившийся механизм сотрудничества, поскольку:
∙фактически упразднили со- вместное владение, пользование
ираспоряжение недрами;
∙свели компетенцию субъек- тов Федерации к минимуму, рас-
пространив ее главным образом на участки недр, содержащие месторождения общераспрост-
раненных полезных ископаемых (песок, гравий и т.п.);
∙фактически передали ос- тальные участки недр Федера- ции, поскольку для получение ими правового статуса феде-
рального значения достаточно простого решения федеральных органов.
Еще более радикально в рам- ках изменения концепции Лесно- го кодекса26 решались вопросы владения, пользования и распо- ряжения лесными ресурсами. Согласно положениям Кодекса,
лесные участки в составе земель лесного фонда (а это основная масса лесов) находятся в феде- ральной собственности (ст. 8). К полномочиям органов государст- венной власти РФ в сфере лес-
ных правоотношений согласно ст. 81 было отнесено 42 полно- мочия, а к полномочиям органов власти субъектов Федерации – всего 8 (ст. 82), среди которых были второстепенные полномо- чия в сфере управления второ- степенными лесными ресурсами. Согласно ст. 83 отдельные феде- ральные полномочия могут пере-
даваться субъектам Федерации за счет субвенций из федераль- ного бюджета. Однако такой ме-
ханизм не заменял полноценного осуществления регионами их традиционных полномочий в сфере лесопользования. Кодекс
26 Лесной кодекс Российской Фе- дерации от 4 декабря 2006 г. ¹200-
ФЗ // 11 декабря 2006 г. ¹50. Ст. 5278.
Проблемы и перспективы децентрализации полномочий в Российской Федерации |
17 |
содержал и другие новшества, реализуя которые органы испол- нительной власти субъектов Фе- дерации попадали в «двойное подчинение», постепенно пре-
вращаясь в территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти27.
Данные тенденции получили развитие и в Водном кодексе28, где:
∙была установлена исключи- тельная федеральная собствен-
ность на все водные объекты кроме отдельных объектов, кото- рые могут находиться в муници- пальной и частной собственно- сти;
∙было упразднено участие субъектов Федерации во владе- нии, пользовании и распоряже- ниями водными объектами.
В результате земли, занятые лесами и водными объектами, фактически были изъяты из со- става субъектов Федерации. Хотя
27При передаче полномочий,
уполномоченный федеральный орган исполнительной власти: согласовы- вает структуру уполномоченных орга-
нов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные им полномочия; согласовывает назначе- ние на должность руководителя орга- на исполнительной власти соответст- вующего субъекта РФ, осуществ- ляющего переданные ему полномо- чия; осуществляет надзор за право- вым регулированием органами госу-
дарственной власти субъектов РФ вопросов переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об от-
мене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений; осуществляет контроль и
надзор за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом направления предписаний об устра- нении выявленных нарушений, а так-
же о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обя- занности по осуществлению пере- данных полномочий; осуществляет
подготовку предложений об изъятии соответствующих полномочий у орга- нов государственной власти субъек-
тов РФ и вносит эти предложения при необходимости в Правительство для принятия решений; устанавлива- ет содержание и форму представле-
ния отчетности об осуществлении переданных полномочий; вправе да-
вать обязательные для исполнения указания о формировании лесных участков и об их предоставлении для федеральных нужд.
28Водный кодекс Российской Фе- дерации от 3 июня 2006 г. ¹74-ФЗ // 5 июня 2006 г. ¹23. Ст. 2381.
согласно ч. 1 ст. 7 Кодекса уча- стниками водных отношений на-
ряду с Российской Федерацией признаны субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица,
далее он в значительной мере избавляется от своей федера- тивной составляющей. Согласно ст. 8 Кодекса все водные объек-
ты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах зе- мельных участков и принадлежа-
щих на праве собственности субъектов Федерации, муници- палитетам, физическим и юриди- ческим лицам. Регионы же по
своим полномочиям в водных правоотношениях оказались приравнены к физическим и юридическим лицам.
Эта схема получает развитие в ст. 25 Кодекса, которая в основ-
ном относит к ведению органов власти субъектов Федерации правомочия в отношении водных объектов, находящихся в их соб- ственности (прудов и обводнен- ных карьеров), а также консуль- тативные и контрольные функ- ции29. И хотя согласно ст. 26 ряд полномочий федеральных орга-
нов власти может быть передан регионам за счет субвенций из федерального бюджета, осуще-
ствляются они под полным контролем уполномоченного феде-
рального органа исполнительной власти. Этот механизм мало на- поминает совместное ведение, к которому, согласно Конституции, относится сфера водных отноше- ний.
Таким образом, изменения в
Водном и Лесном кодексах исключили из федерального зако-
нодательства указания на полномочия субъектов Федерации в сфере водных и лесных право- отношений.
Дополняет картину централи-
зация полномочий в экологической сфере. Согласно нормам Федерального закона «Об охране окружающей среды»30, компетен-
29Участие в деятельности бассей- новых советов, разработку, утвер-
ждение и реализацию программ субъектов РФ по восстановлению, использованию и охране водных объ- ектов, осуществление надзора за
использованием и охраной водных объектов, участие в организации и
осуществлении мониторинга водных объектов и пр.
30Федеральный закон от 10 янва- ря 2002 г. ¹7-ФЗ «Об охране окру-
ция муниципалитетов в данной области практически отсутствует. Компетенция же субъектов Фе-
дерации незначительно шире компетенции муниципальных об- разований.
Еще одним итогом федератив- ной реформы в области разгра- ничения компетенции стало вве-
дение Федеральным законом от
31 декабря 2005 г. ¹199-ФЗ31
добровольных полномочий. За- дачей этого закона было делеги-
рование субъектам Федерации дополнительных полномочий с целью повышения их роли в ре- шении задач социально-эконо- мического развития, что требо-
вало расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по пред- метам совместного ведения,
осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов.
Решая эту задачу, закон пре- дусмотрел, во-первых, перерас-
пределение полномочий между уровнями публичной власти пу- тем внесения изменений в пере-
чень собственных полномочий субъектов Федерации (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона ¹184-ФЗ). Во-вторых, предос- тавление органам власти субъек- тов Федерации (при наличии у них финансовых возможностей, а также за счет средств их бюдже- тов) права:
∙осуществлять дополнитель-
ные меры по социальной защите населения;
∙участвовать в реализации полномочий Федерации по предметам совместного ведения (если это указано в федеральных законах);
∙осуществлять дополнитель- ные полномочия по иным вопро- сам (если такая возможность
предусмотрена в федеральных законах).
Все это потребовало внесения изменений и дополнений в 36 федеральных законов (в т.ч. в федеральные законы ¹184-ФЗ,
жающей среды» // СЗ РФ. 14 января
2002 г. ¹2. Ст. 133.
31 Федеральный закон от 31 де- кабря 2005 г. ¹199-ФЗ «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предме-
там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением
перечня вопросов местного значения муниципальных образований».
18 |
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА N¹4/2012 ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТ |
¹131-ФЗ, ¹122-ФЗ и ¹199-ФЗ и др.). Однако, несмотря на большую работу, предложенная модель добровольных полномо- чий породила ряд вопросов. На- пример, согласно положениям п. 4 ст. 21.1 Федерального зако- на ¹184-ФЗ, федеральные зако- ны, определяющие полномочия
органов государственной власти субъекта Федерации, должны устанавливать порядок и источ- ники финансирования осуществ- ления соответствующих полно- мочий. Но изменений в распре-
деление бюджетных средств этот закон не предусматривает.
Таким образом, несмотря на то, что одной из основных задач
федеративной реформы было построение модели, исключаю- щей формирование нефинанси- руемых мандатов, был предло-
жен принципиально иной под-
ход. Согласно ему федеральный законодатель продолжает при- нимать законы, регулирующие полномочия субъектов Федера- ции, не обеспеченные финанси- рованием. Но поскольку, соглас- но закону, такое финансирование
нельзя в обязательном порядке возложить на регионы, то полно- мочия осуществляются ими доб- ровольно, либо не осуществля- ются вовсе по причине отсутст- вия на это средств. Более того,
как следует из предусмотренной рассматриваемым законом ре- дакции п. 7 ст. 26.3 Федерально- го закона ¹184-ФЗ, – феде- ральные законы, предусматри- вающие предоставление субвен-
ций из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие
ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на со- ответствующий год. Иначе гово- ря, федеральными законами не могут регулироваться полномо-
чия субъектов Федерации по предметам совместного веде-
ния, без отражения их норм в
законах о федеральном бюджете.
Подобная форма предостав- ления права добровольно осуще-
ствлять полномочия не является в полном смысле слова их делегированием, поскольку передача
полномочий не накладывает на субъекты Федерации никаких обязательств и не обеспечена ресурсами со стороны передаю- щей стороны. Данную политику
мы склонны оценить как отход от достижений федеративного стро-
ительства. По сути, это возврат к |
ляемых территориальными орга- |
||||||||||||||||||||||
реалиям периода, предшест- |
нами федеральных органов ис- |
||||||||||||||||||||||
вующего |
|
началу |
|
федеративной |
полнительной власти, |
указанные |
|||||||||||||||||
реформы32. |
|
|
|
|
|
|
|
территориальные органы реорга- |
|||||||||||||||
Обратимся теперь к укрепле- |
низуются путем преобразования |
||||||||||||||||||||||
нию «вертикали власти». Фе- |
или выделения. В этом случае |
||||||||||||||||||||||
деральный закон от 29 декабря |
федеральные законы могут со- |
||||||||||||||||||||||
2006 г. |
¹258-ФЗ «О внесении |
держать положения, определяю- |
|||||||||||||||||||||
изменений в отдельные законо- |
щие |
полномочия |
|
федеральных |
|||||||||||||||||||
дательные акты Российской Фе- |
органов |
исполнительной |
|
власти |
|||||||||||||||||||
дерации в связи с совершенст- |
по определению порядка реорга- |
||||||||||||||||||||||
вованием |
разграничения |
полно- |
низации |
территориальных |
орга- |
||||||||||||||||||
мочий»33 предусматривал пере- |
нов федеральных органов испол- |
||||||||||||||||||||||
нос |
|
административной |
ре- |
нительной власти в органы ис- |
|||||||||||||||||||
формы |
на уровень |
субъектов |
полнительной |
власти |
субъектов |
||||||||||||||||||
Федерации. |
Было закреплено |
Федерации. Они также включают |
|||||||||||||||||||||
положение, |
согласно |
которому |
положения, определяющие права |
||||||||||||||||||||
федеральные законы, регули- |
и обязанности высшего должно- |
||||||||||||||||||||||
рующие |
|
передачу |
полномочий |
стного лица регионов по включе- |
|||||||||||||||||||
Федерации по предметам веде- |
нию в структуру и состав испол- |
||||||||||||||||||||||
ния Российской Федерации, а |
нительных |
органов |
субъектов |
||||||||||||||||||||
также по предметам совместного |
Федерации органа, образованно- |
||||||||||||||||||||||
ведения |
органов |
государствен- |
го в |
результате |
реорганизации |
||||||||||||||||||
ной власти субъектов Федерации |
территориального |
органа |
феде- |
||||||||||||||||||||
и органов местного самоуправ- |
рального органа исполнительной |
||||||||||||||||||||||
ления, должны содержать поло- |
власти. |
Указанные |
мероприятия |
||||||||||||||||||||
жения, предусматривающие пра- |
осуществляются за счет субвен- |
||||||||||||||||||||||
ва и |
обязанности |
федеральных |
ций из федерального бюджета. |
||||||||||||||||||||
органов исполнительной власти: |
Однако предусмотрены и случаи |
||||||||||||||||||||||
∙ |
по назначению руководите- |
финансирования указанных пол- |
|||||||||||||||||||||
лей |
|
органов |
исполнительной |
номочий из бюджетов регионов. |
|||||||||||||||||||
власти субъектов Федерации; |
|
|
Согласно |
положениям |
закона, |
||||||||||||||||||
∙ |
по |
определению |
структуры |
имущество |
реорганизуемых |
фе- |
|||||||||||||||||
органов |
исполнительной |
власти |
деральных |
органов |
в |
полном |
|||||||||||||||||
субъектов Федерации. |
|
|
|
|
объеме |
переходит |
|
к |
органам |
||||||||||||||
При передаче органам госу- |
власти субъектов Федерации (в |
||||||||||||||||||||||
дарственной |
власти |
субъектов |
т.ч. все обязательства указанных |
||||||||||||||||||||
Федерации полномочий Россий- |
территориальных органов в от- |
||||||||||||||||||||||
ской |
|
Федерации |
по |
предметам |
ношении кредиторов и должни- |
||||||||||||||||||
ее ведения и по предметам со- |
ков). |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
вместного |
ведения, |
осуществ- |
Показательным |
|
является |
и |
|||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
подход |
к |
перераспределению |
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
32 |
Постановление Конституционно- |
компетенции в сложносостав- |
|||||||||||||||||||||
го Суда от 15 мая 2006 г. ¹5-П скор- |
ных субъектах Федерации. В |
||||||||||||||||||||||
ректировало |
модель |
добровольных |
Федеральном законе ¹184-ФЗ |
||||||||||||||||||||
полномочий. Согласно ему добро- |
была |
предпринята |
очередная |
||||||||||||||||||||
вольные |
полномочия |
субъектов |
РФ |
попытка решения проблемы вза- |
|||||||||||||||||||
не являются в полном смысле слова |
имоотношений края и областей с |
||||||||||||||||||||||
добровольными в части осуществле- |
|||||||||||||||||||||||
автономными |
округами, |
|
входя- |
||||||||||||||||||||
ния мер социальной поддержки гра- |
|
||||||||||||||||||||||
щими в |
их |
состав. |
Достигнуть |
||||||||||||||||||||
ждан на уровне, предшествующем |
|||||||||||||||||||||||
этого предлагалось путем кон- |
|||||||||||||||||||||||
принятию |
|
Федерального |
закона |
||||||||||||||||||||
¹122-ФЗ. Обязанность их осуществ- |
кретизации порядка осуществле- |
||||||||||||||||||||||
ления и финансирования подменяет- |
ния |
принадлежащих |
сторонам |
||||||||||||||||||||
ся |
обязательством |
федерального |
полномочий (ст. 26-6). Нормами |
||||||||||||||||||||
центра |
софинансировать полномо- |
закона, в частности, было преду- |
|||||||||||||||||||||
чия. Это, по мнению Суда, является |
смотрено, что собственные пол- |
||||||||||||||||||||||
гарантией их надлежащего осуществ- |
|||||||||||||||||||||||
номочия автономных округов, т.е. |
|||||||||||||||||||||||
ления. |
Таким |
образом, |
конкретные |
||||||||||||||||||||
полномочия по предметам |
со- |
||||||||||||||||||||||
формы компенсации дополнительных |
|||||||||||||||||||||||
вместного ведения, |
реализуемые |
||||||||||||||||||||||
расходов |
субъектов |
Федерации и |
|||||||||||||||||||||
муниципалитетов в связи с осущест- |
за счет бюджетов субъектов Фе- |
||||||||||||||||||||||
влением ими добровольно-обяза- |
дерации (указанные в пп. 3, 6, 8- |
||||||||||||||||||||||
тельных полномочий должны опреде- |
15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 |
||||||||||||||||||||||
ляться, по мнению Суда, в законода- |
п. 2 |
ст. 26-3 |
Закона), |
осуществ- |
|||||||||||||||||||
тельном порядке. При этом никаких |
ляются |
органами |
|
власти |
края, |
||||||||||||||||||
обязательств |
Федерального |
центра |
|
||||||||||||||||||||
областей на |
территории, |
вклю- |
|||||||||||||||||||||
по выделению для этого средств не |
|||||||||||||||||||||||
чающей территории автономных |
|||||||||||||||||||||||
предусмотрено. |
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
округов, если иное не установле- |
|||||||||||||||||
33 Федеральный закон от 18 октяб- |
|||||||||||||||||||||||
ря 2007 г. ¹230-ФЗ // СЗ РФ. ¹43. |
но законом, либо договором (п. 3 |
||||||||||||||||||||||
Ст. 5084. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ст. 26-6). |
|
|
|
|
|
|
|
|
Проблемы и перспективы децентрализации полномочий в Российской Федерации |
19 |