!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Мильского-1
.pdfПеречень территориальных органов с указанием их местонахождения утвержден соответствующим приказом Федеральной антимонопольной службы1.
Руководитель территориального органа распределяет обязанности между своими заместителями, назначаемыми на должность и освобождаемые от нее руководителем Федеральной антимонопольной службы, утверждает по-
ложение о премировании гражданских служащих территориального органа,
кроме того, он утверждает штатное расписание и структуру территориального органа.
В целях реализации полномочий Федеральной антимонопольной службы по надзору в области рекламной деятельности при антимонопольных органах были созданы Экспертные советы по применению законодательства о рекламе.
Перед ними были поставлены задачи по подготовке предложений по со-
вершенствованию законодательства о рекламе, государственного надзора в данной области, подготовка материалов для публикации по актуальным во-
просам правоприменения. Однако наиболее значимые направления деятельно-
сти проявляются в анализе конкретных материалов дел по признакам наруше-
ния законодательства России о рекламе. Экспертный совет оценивает воздей-
ствие рекламы на потребителей, соответствие сведений, сообщаемых в ре-
кламе, действительности, анализирует соблюдение требований законодатель-
ства в размещенной рекламе2.
Экспертный совет по применению законодательства о рекламе является консультативно–совещательным органом, решения которого носят рекомен-
дательный характер. Эти решения направляются должностным лицам антимо-
нопольного органа, которые учитывают их в ходе надзорной деятельности.
1Приказ ФАС России от 23 июля 2015 г. № 649/15 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.08.2018)
2Приказ ФАС России от 07 сентября 2004 г. № 99 «О создании Экспертного совета по применению законодательства о рекламе при Федеральной антимонопольной службе» (с изм. и доп. от 20 июля 2006 г. № 198) // СПС КонсультантПлюс.
91
Данный консультативно – совещательный орган на практике активно работает и эффективно содействует антимонопольному органу.
Так, 27 мая 2015 года состоялось заседание Экспертного совета по при-
менению законодательства о рекламе при Московском областном УФАС Рос-
сии. При председательстве заместителя руководителя территориального ор-
гана, с присутствующими членами Экспертного совета: главном специалисте
– эксперте отдела контроля за рекламной деятельностью, двух представителей Управления Роскомнадзора по Центральному федеральному округу, предста-
вителя Управления Роспотребнадзора по Московской области, президента Московской областной Антимонопольной Ассоциации по поддержке новых экономических структур, а также ведущего научного сотрудника Института русского языка им. В.В. Виноградова. Членами Экспертного совета было ре-
шено, что реклама ресторана «Eshak» носит шутливый оттенок и не восприни-
мается как утверждение или побуждение к действию, а значит, не нарушает часть 6 статьи 5 Закона о рекламе. Однако реклама фитнес–клуба «FanGym»,
содержащая изображение, на котором неизвестный бьет в лицо пожилого муж-
чину, была признана несоответствующей требованиям пункта 2 части 4 статьи
5 Закона о рекламе потому, что сюжет был признан непристойным и оскорби-
тельным по отношению к людям старшего возраста, так как в культуре России и других стран принято уважать старших, относиться к ним с почтением1.
Результатом этого заседания Экспертного совета было признание
17 декабря 2015 рекламы фитнесс–клуба ненадлежащей2.
И.В. Чубукова высокое качество деятельности Экспертного совета объ-
ясняет тем, что его председателем всегда является заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы и в составе совета участвуют также и
1Протокол заседания Экспертного совета по применению законодательства Российской Федерации о рекламе от 27 мая 2015 г. // URL: mo.fas.gov.ru/protocol/20239 (дата обращения 15.08.2018)
2Пресс – служба Московского областного УФАС России // Реклама Фитнес-клуба «Fan Gym» в которой неизвестный бьет в лицо пожилого мужчину признана незаконной. URL: mo.fas.gov.ru/news/22681 (дата обра-
щения 15.08.2018)
92
сотрудники антимонопольного органа, что влечет совпадение мнения Экс-
пертного совета и позиции антимонопольного органа по вопросу рекламы1.
С данной позицией согласиться нельзя, она противоречит практике пра-
воприменения. Вопросы, выносимые на обсуждение Экспертного совета, все-
гда носят спорный характер и требуют обсуждения с представителями обще-
ственности, других государственных органов, не заинтересованных в призна-
нии рекламы ненадлежащей. Вышеуказанный пример из деятельности Мос-
ковского областного УФАС России показывает, что в спорных случаях мнение Экспертного совета является решающим, а главное, что председатель совета – заместитель руководителя антимонопольного органа осуществляет руковод-
ство ходом проведения заседания, однако он не оказывает прямое влияние на решения его членов.
Таким образом, можно сделать вывод, что в том виде, в каком суще-
ствует Экспертный совет сейчас, он крайне полезен и вся его деятельность направлена на облегчение работы антимонопольных органов. Однако весьма актуальным вопросом остается привлечение граждан к обсуждению подобных вопросов, которых не приглашают участвовать в заседании Экспертного со-
вета. Кажется целесообразным предложить добавить на официальные сайты Федеральной антимонопольной службы и её территориальных органов формы опросов, которые позволят гражданам высказать своё мнение относительно того, нарушает ли реклама требования законодательства о рекламе.
Административно-правовое регулирование рекламной деятельности,
кроме Федеральной антимонопольной службы, также осуществляют также не-
которые иные федеральные органы исполнительной власти.
На вопрос «С каким из государственных органов Федеральная антимо-
нопольная служба взаимодействует чаще в своей работе?» сотрудники анти-
1 Чубукова И.В. Административно-правовое регулирование рекламной деятельности в Российской Федера-
ции: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2009. -С. 83.
93
монопольного органа ответили следующим образом: с Министерством внут-
ренних дел России – 48 %; с Прокуратурой России – 33%, с Роскомнадзором -
9%, с иными – 10%1.
Так, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству об-
ладает рядом полномочий в сфере рекламы, а именно, она осуществляет кон-
троль за рекламной, рекламно-выставочной, маркетинговой деятельностью в области военно-технического сотрудничества2.
Государственным органом исполнительной власти, осуществляющим надзор в сфере рекламы, можно признать Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, которой было образовано Межрегиональное инспекционное управление, обладающее полномочиями по надзору над рекламой лекарственных средств, обладает, например, полномо-
чием вынести предупреждение рекламодателю о необходимости изменения содержания рекламы лекарственного средства3.
Федеральная антимонопольная служба работает во взаимодействии с та-
кими органами исполнительной власти, как Министерство внутренних дел Российской Федерации и Федеральная служба по надзору в сфере связи, ин-
формационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).
С Роскомнадзором Федеральная антимонопольная служба планирует и осуществляет совместные мероприятия по проверке сообщений и материалов,
размещаемых в средствах массовой информации. Именно Роскомнадзор явля-
ется органом, который позволяет эффективно бороться с ненадлежащей рекла-
мой, распространяемой по сетям электросвязи.
Министерство внутренних дел Российской Федерации выделяет сотруд-
ников для оказания помощи работникам Федеральной антимонопольной службы в проведении проверок коммерческих и некоммерческих организаций
1См. приложение № 2 диссертации.
2Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1083 «Вопросы Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству» (с изм. и доп. от 05 декабря 2016 г. № 649)// СЗ РФ.2004. № 34. Ст. 3539.
3Приказ Минздравсоцразвития РФ от 27 января 2006 № 48 «Об утверждении Положения о Межрегиональном инспекционном управлении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 16.
94
в целях пресечения противоправных действий, препятствующих исполнению служебных обязанностей работниками Федеральной антимонопольной службы. В ряде случаев в ходе производства по делам об административных правонарушениях возникает необходимость применения мер административ-
ного пресечения. Например, должностное лицо ФАС России выносит опреде-
ление о приводе физического лица либо законного представителя юридиче-
ского лица, в отношении которых ведется производство по делу об админи-
стративном правонарушении1.
В соответствии с пунктом 4 Положения о порядке взаимодействия Ми-
нистерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимоно-
польной службы2, сотрудники органов внутренних дел по обращениям и за-
просам органов Федеральной антимонопольной службы принимают меры по установлению местонахождения нарушителей антимонопольного законода-
тельства, законодательства о рекламе и доставлению нарушителей в антимо-
нопольные органы для привлечения к административной ответственности,
оказывает практическую помощь Федеральной антимонопольной службе в сборе и закреплении доказательств нарушений антимонопольного законода-
тельства3.
Значительное количество административных дел было возбуждено по инициативе прокурорских работников.
Для защиты публичных интересов в сфере рекламы прокурор обладает полномочиями, которые регламентируются КоАП РФ, Гражданским процес-
суальным кодексом Российской Федерации4 (далее-ГПК РФ) и Арбитражным
1Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп. от 30 октября 2017 г. № 310-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
2Приказ МВД РФ № 878, ФАС РФ № 215 от 30 декабря 2004 г. «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы» // СПС КонсультантПлюс
3Кинев А.Ю. Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2014. - С. 15.
4Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (с изм. и доп. от 30 октября 2017 г. № 302-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
95
процессуальным кодексом Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ 1 (далее-АПК РФ).
Прокурорский надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе можно разделить на следующие виды в зависимости от субъекта:
1.надзор за соблюдением гражданами и юридическими лицами требований законодательства о рекламе;
2.пресечение действия (бездействия) органа власти, нарушающего законодательство о рекламе.
Попытка ужесточить ответственность за нарушения законодательства
кредитными организациями, предпринятая законодателем в середине 2015 года, не повлекла значительного уменьшения количества правонарушений в этой сфере.
Так, прокуратурой города Тюмени с привлечением специалистов антимонопольного органа проведена проверка соблюдения ООО КБ «Стройлесбанк» законодательства о рекламе, в ходе которой было установлено, что в помещении банка распространялись буклеты «Кредитование малого и среднего бизнеса» с рекламой услуг, связанных с предоставлением линейки кредитов, в которых содержатся условия, влияющие на стоимость данных кредитов, и отсутствуют условия, определяющие полную стоимость кредитов. 09 ноября 2015 года постановлением прокурора было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренное частью 6 статьи 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, дело было передано на рассмотрение в антимонопольный орган, было вынесено постановление о привлечении юридического лица к административной ответственности2.
1Арбитражный процессуальный Кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (с изм. и доп. от
29июля 2017 г. № 223-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
2Постановление Арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 26 сентября 2016 г. по делу № А7016239/2015 // СПС Консультант Плюс
96
Отдельное внимание в ходе прокурорских проверок уделяется сфере раз-
мещения хозяйствующими субъектами наружной рекламы без соответствую-
щего разрешения. Как показывает практика надзора, нарушения указанного законодательства носят массовый характер.
В частности, 06 июня 2018 года прокурором города Феодосия было вы-
несено постановление о возбуждении административного производства по факту использования конструкции типа «светодиодное табло» на крыше жи-
лого дома без разрешения на установку и эксплуатацию1. Меры прокурорского реагирования были приняты при выявлении 01 июля 2016 года установленной предпринимателем на фасаде дома конструкции, рекламирующей услуги сто-
матологической клиники «АL denta» принадлежащая ИП Андреевой Т.А, без предусмотренного законодательством разрешения на ее установку2.
Не менее острой для Российской Федерации является проблема незакон-
ного бездействия органов власти. Так, заместитель прокурора Сахалинской области обратился и иском в суд в связи с неисполнением Администрацией обязанности по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования «Невельский городской округ»3. В
связи с нарушением процедуры заключения договора на право размещения ре-
кламных конструкций МУП «Метроэлектротранс» прокуратурой города Вол-
гограда было выдано представление об устранении нарушений законодатель-
ства о рекламе, собственности и противодействия коррупции, представление было исполнено в полном объеме4. Прокуратурой города Набережные Челны,
проводившей проверку по жалобе, было установлено, что уже в первой поло-
вине дня на ряде объектов города, указанных в техническом задании были раз-
1Решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 июля 2018 г. по делу № А83-9410/2018 // СПС Консультант Плюс.
2Решение Арбитражного суда Красноярского края от 6 октября 2016 г. по делу № А33-15942/2016 // СПС Консультант Плюс.
3Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 31 августа 2016 г. по делу № А59-2948/2016 // СПС Консультант Плюс.
4Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23 августа 2016 г. по делу № А12-59658/2015 // СПС Консультант Плюс.
97
мещены флаги, в точности соответствующие эскизам, прилагаемым к техни-
ческому заданию, что в дальнейшем повлекло признание данных действий не-
законными1.
В целях недопущения подобных фактов необходимо своевременно уста-
навливать причины незаконного действия (бездействия) органов власти и тре-
бовать их незамедлительного устранения. В большинстве случаев таковыми являются невыполнение обязанности по утверждению схемы рекламных кон-
струкций, по проверке наличия разрешений на размещение и эксплуатацию рекламных конструкций, демонтажу рекламных конструкций, размещенных без соответствующих размещений, требование документов, значительно за-
трудняющих доступ хозяйствующих субъектов на рынок наружной рекламы.
По мнению автора, в ряде случаев это обусловливается коррупцион-
ными процессами, происходящими в поднадзорном органе власти, поскольку рынок рекламных конструкций, установленных без соответствующего разре-
шения, приносит владельцам значительную прибыль. При таких обстоятель-
ствах длительное бездействие органа власти содействует максимизации при-
были хозяйствующего субъекта от незаконной деятельности.
Однако вышеуказанные факты, если они не связаны с неправомерным распоряжением денежными средствами и имуществом организаций, не обра-
зуют уголовно наказуемых коррупционных деяний, лежат в плоскости обыч-
ной административно-хозяйственной деятельности, в связи с чем, возникает проблема определения пределов прокурорского вмешательства.
Вопрос пределов прокурорского вмешательства уже длительный период времени привлекает внимание ученых-правоведов2.
Кажется целесообразным, что, в том случае если речь идет об органах местного самоуправления, то прокурорским работникам следует давать
1Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 24 октября 2017 г. по делу № А65-13281/2017 // СПС Консультант Плюс.
2Черноштан Т.А. Надзор за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Законность. - 2015. - №12. - С. 5 – 7.; Мыцыков А.Я. Прокурорской системе быть // Законность. - 2014. - №10. - С. 19 - 21.; Торговченков В.И. Институт участия прокурора в гражданском судопроизводстве // Законность. - 2015. - №7. - С. 45 - 49.; Винокуров А.Ю. Надзор за соответствием правовых актов Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Российская юстиция. - 2012. - №10. - С. 41 - 44.
98
оценку исполнения их руководителями требований статьи 10 Закона о ре-
кламе, содержащей конкретную процедуру размещения наружной рекламы и требования, предъявляемые к ней. В иных случаях необходимо руководство-
ваться положениями федерального законодательства и не вмешиваться в пол-
номочия иных надзорных органов (Министерства внутренних дел, органов местного самоуправления, Федеральной антимонопольной службы).
Стоит отметить, что глава 23 КоАП РФ ограничивает пределы прокурор-
ского вмешательства обязанностью прокуратуры передавать составленный протокол о нарушении законодательства Российской Федерации о рекламе на рассмотрение в уполномоченный орган исполнительной власти.
При этом меры прокурорского реагирования применяются преимуще-
ственно уже после нарушения закона, когда рекламная конструкция уже раз-
мещена, принят несоответствующий закону акт, присутствует нарушение тре-
бований Закона о рекламе. В связи с этим крайне важно обеспечение упрежда-
ющего характера прокурорского надзора на этом направлении, что может быть решено путем осуществления просветительской работы и взаимодействия со средствами массовой информации, проведения встреч с общественными орга-
низациями, отраслевых конференций, круглых столов с участием граждан,
представителей органов местного самоуправления, органов государственной власти, организаций.
В заключение стоит отметить, что укрепление законности в Российской Федерации возможно исключительно путем слаженной работы уполномочен-
ных органов с привлечением общественности при ограничении избыточного прокурорского вмешательства.
В соответствии со статьей 19 Закона о рекламе к компетенции органов местного самоуправления относятся вопросы: рассмотрение заявлений о вы-
даче разрешений на установку рекламной конструкции, принятие решений о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, согласование разре-
шения на размещение рекламной конструкции с другими государственными органами, контроль за использованием рекламной конструкции, обеспечение
99
демонтажа рекламной конструкции в ряде случаев, разработка формы прове-
дения торгов на установку и эксплуатацию рекламной конструкцию1.
Таким образом, можно выделить три группы полномочий органов мест-
ного самоуправления в сфере рекламы:
1.создание общих требований, предъявляемых к средствам наруж-
ной рекламы в пределах территории сельских поселений и городов;
2.установление условий и порядка эксплуатации рекламных кон-
струкций в целях распространения наружной рекламы;
3. муниципальный контроль за размещением и использованием наружной рекламы.
Муниципальные органы участвуют в сфере рекламы в виде регулирова-
ния размещения наружной рекламы2. Частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе установлено, что органы местного самоуправления городских округов и муни-
ципальных районов утверждают схемы размещения рекламных конструкций.
Именно схема размещения рекламных конструкций устанавливает места бу-
дущего размещения рекламных конструкций, их типы и виды, установка кото-
рых допускается на этих местах3.
При разработке схем размещения рекламных конструкций обязательно учитываются документы территориального планирования, а также обеспечи-
вается соблюдение внешнего архитектурного облика, градостроительных пра-
вил и норм, требования к безопасности. Кроме того, схема размещения ре-
кламных конструкций всегда содержит карту размещения с указанием видов и типов рекламных конструкций, технических характеристик, площади ин-
формационных полей рекламных конструкций.
Схемы размещения рекламных конструкций, а также все вносимые в нее изменения в обязательном порядке согласуются с уполномоченным органом
1Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 «О рекламе» (с изм. и доп. от 03 июля 2017 г. № 281-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.
2Правовое регулирование рекламной деятельности: курс лекций/ Б.О. Дударова, С.А. Пузыревский; отв. Ред. С.А. Пузыревский. – М.: «Норма: ИНФРА-М», 2015. С. 229.
3Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 «О рекламе» (с изм. и доп. от 03 июля 2017 г. № 281-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.
100