!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Суменкова С.С.-1

21

состояние коммерческих и некоммерческих организаций. С 1 июля 2002 г.

указанные нормы утратили силу в связи с введением в действие КоАП РФ. КоАП РФ установил общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях, однако административная

ответственность в рассматриваемой сфере по-прежнему наступала лишь за неисполнение предписания. И лишь с 13 мая 2007 г. административная ответственность за различные нарушения антимонопольного законодательства обрела по-настоящему дифференцированный характер (Федеральный закон от 09.04.2007 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»14).

На сегодняшний день ст. 14.31 КоАП РФ установлена административная ответственность за злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на товарном рынке, ст. 14.32 КоАП РФ — за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий либо координацию экономической деятельности, ст. 14.33 КоАП РФ — за недобросовестную конкуренцию, а ст. 14.9 КоАП РФ — за ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления.

Следует сказать, что вышеназванные составы административных правонарушений имеют бланкетный характер: соответствующие деяния подробно описаны нормами антимонопольного законодательства.

В свою очередь, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство РФ основывается на Конституции РФ15, Гражданском кодексе РФ16 (далее — ГК РФ) и состоит

14См.: Там же. 2007. 12 апр.

15Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 439.

16Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Там же. 1996. № 5. Ст. 410; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ // Там же. 2001. № 49. Ст. 4552; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ // Там же. 2006. № 52 (Ч. 1). Ст. 5496.

22

из указанного Закона, а также иных федеральных законов, регулирующих соответствующие правоотношения.

Сфера общественных отношений, регулируемая антимонопольным законодательством, определена в ч. 1 ст. 3 Закона.

Законодатель относит к объекту антимонопольного регулирования общественные отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Таким образом, объектом составов административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства являются общественные отношения, связанные с защитой конкуренции и обеспечением свободы экономической деятельности.

Данный подход обусловлен не только положениями Закона, но также закреплением свободы экономической деятельности нормами Конституции РФ.

Следует отметить, что именно объект административных правонарушений, предусмотренных статьями 14.31, 14.32, 14.33 и 14.9

КоАП РФ, позволяет относить их к административным правонарушениям в области антимонопольного законодательства в отличие от иных административных правонарушений, рассмотрение которых отнесено к компетенции антимонопольных органов.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 23.48 КоАП РФ федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями

7.32.4, 9.15, частью 6 и частью 12 (за исключением коллективных

(общедомовых), индивидуальных и общих (для коммунальных квартир)

приборов учета используемых энергетических ресурсов в многоквартирных домах, жилых домах) статьи 9.16, статьями 9.21, 14.3,

частями 4 и 5 статьи 14.3.1, частью 1 статьи 14.9, статьей 14.9.1, частью 6

статьи 14.24, статьей 14.31 частью 1 статьи 14.31.2, статьями 14.32, 14.33,

23

частями 1, 3 - 5 статьи 14.38, статьями 14.40 - 14.42, частями 2.1 - 2.7

статьи 19.5, статьей 19.8 (в пределах своих полномочий), частью 1 статьи

19.8.1 (в части административных правонарушений, совершенных должностными лицами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен

(тарифов) либо должностными лицами органов местного самоуправления,

осуществляющих регулирование цен (тарифов), статьей 19.31 КоАП РФ.

Следует отметить, что непосредственным объектом административных правонарушений предусмотренных статьями 7.32.4, 14.24 КоАП РФ (нарушения на торгах), 9.15, 9.16, 9.21, 14.31.2 (нарушения в сфере энергетики), 14.3, 14.3.1 (нарушения законодательства о рекламе), 14.9.1 (нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), 14.39

(нарушение требований законодательства о предоставлении гостиничных услуг, услуг по временному размещению и (или) обеспечению временного проживания), 14.40-14.42 (нарушения в сфере торговой деятельности),

19.5, 19.8, 19.8.1 (нарушения в сфере порядка управления) не являются общественные отношения, связанные с защитой конкуренции и обеспечением свободы экономической деятельности, хотя соответствующие общественные отношения, по всей видимости, могут являться дополнительным объектом составов перечисленных административных правонарушений.

Наиболее ярко это проявляется в отношении нарушений в сфере обязательных торгов, продажи государственного и муниципального имущества, а также в сфере закупок (контрактной системы) для государственных и муниципальных нужд.

Несколько забегая вперед отметим, что привлечение к административной ответственности за нарушения на торгах может осуществляться как в соответствии с нормами статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, так и в соответствии с нормами соответствующих

24

нормативных правовых актов, посвященных регулированию конкретных видов торгов: Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»17, Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».18

Объективная сторона административных правонарушений в области антимонопольного законодательства во всех случаях описывается бланкетными нормами КоАП РФ и конкретизируется положениями Закона

озащите конкуренции.

Вотношении злоупотребления доминирующим положением, недобросовестной конкуренции и ограничивающих конкуренцию актов или действий (бездействий) органов публичной власти, иных органов или организаций, осуществляющих их функции, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, дан примерный перечень возможных способов совершения указанных деяний.

Вотношении же соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов, соглашений и согласованных действий органов государственной и муниципальной власти, органов и организаций, осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, а также координации экономической деятельности такой примерный перечень способов совершения противоправных деяний законодателем не предусмотрен -

перечислены лишь возможные последствия в виде ограничения

(недопущения) конкуренции.

17Российская газета. 2013. № 80.

18Российская газета. 2011. № 159.

25

Субъекты административных правонарушений в области антимонопольного законодательства также значительно более подробно описаны нормами антимонопольного законодательства.

Центрально место среди таких субъектов занимает «хозяйствующий субъект».

Как известно, к хозяйствующим субъектам относятся:

-коммерческие организации;

-некоммерческие организации, осуществляющие деятельность,

приносящую им доход;

-индивидуальные предприниматели;

-иные физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, но осуществляющие профессиональную деятельность, приносящую доход.

Таким образом, привлекаемое антимонопольными органами за административное правонарушение в области антимонопольного законодательства физическое лицо всегда будет являться специальным субъектом.

В данном случае следует обратить внимание на единственное исключение, связанное с координацией экономической деятельности,

поскольку к административной ответственности за совершение указанного административного правонарушения может быть привлечено также физическое лицо, не являющееся специальным субъектом.

Административная ответственность за координацию экономической деятельности установлена ч. 5 ст. 14.32 КоАП РФ. Указанная норма является бланкетной: содержание понятия координации экономической деятельности определено Законом о защите конкуренции (п. 14 ст. 4).

Следует отметить здесь, что поправки в ст. 14.32 КоАП РФ,

распространившие действие административной ответственности за координацию экономической деятельности на граждан, не являющихся должностными лицами, вступили в силу лишь 28 апреля 2017 года. То есть

26

в течение предшествующих десяти лет привлечение к административной ответственности за осуществление координации экономической деятельности физических лиц, не являющихся специальными субъектами, было фактически невозможно.

Продолжая характеристику особенностей субъектов административных правонарушений в области антимонопольного законодательства следует обратить внимание также на то, что в отличие от КоАП РФ Законом о защите конкуренции установлено также понятие «группы лиц». Подчеркнем, что применение антимонопольными органами понятия «группы лиц» (отсутствующего в КоАП РФ) может оказывать существенное влияние на решение вопроса о привлечении лица к административной ответственности.

Понятие и критерии отнесения хозяйствующих субъектов к группе лиц определены статьей 9 Закона о защите конкуренции. Сюда входят достаточно очевидные, на первый взгляд, критерии, такие как, размер участия в уставном капитале, совпадение исполнительных органов различных юридических лиц (коллегиальных – хотя бы на 50%), родство и свойство физических лиц и иные подобные критерии, причем установленные антимонопольным законодательством запреты распространены на действия (бездействие) группы лиц (группы таких хозяйствующих субъектов).

В то же время Законом установлены специальные нормы, разделяющие группы лиц на те, для членов которых запреты на ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия распространяются в полной мере, и на те, для членов которых соглашения и согласованные действия, в том числе приводящие к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, являются допустимыми, т.е. не квалифицируются в качестве ограничивающих конкуренцию.

Так, в настоящее время согласно Разъяснениям Президиума ФАС России от 30.05.2018 № 14 «О квалификации соглашений хозяйствующих

27

субъектов, участвующих в торгах» в тех случаях, когда по результатам несостоявшихся торгов единственный участник в связи с наличием соответствующих положений законодательства приобретает право заключения договора (контракта) или когда в торгах принимают участие иные невзаимосвязанные участники, такое обоснование соглашения как исключительно обеспечение признания торгов состоявшимися для заключения договора не может соответствовать действительности и не должно приниматься.

Привлечение к административной ответственности за сговоры на торгах ставится ФАС России в зависимость, в первую очередь, от того, к

какой из двух определенных законодателем групп (названных регулятором

«системами правового регулирования организации торгов») относятся торги, причем единственным критерием разделения систем правового регулирования организации торгов, по существу, является наличие или отсутствие обязательности заключения договора (контракта) по результатам несостоявшихся торгов.

Обращает на себя внимание использованная регулятором формулировка применительно к нарушению прав третьих лиц («иные невзаимосвязанные участники») при наличии сговора на торгах вне зависимости от того, существовала ли бы у единственного участника торгов возможность заключения договора в случае признания торгов несостоявшимися по указанному основанию.

Таким образом, в ситуации, когда в торгах участвует группа лиц, для ее членов соглашения, приводящие к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, являются допустимыми, даже в случае, если один из таких хозяйствующих субъектов играет на торгах «техническую» роль, тем или иным способом способствуя победе второго из входящих в группу лиц участников – речи о наличии ограничивающего конкуренцию соглашения быть не может, несмотря на то, что потенциальная угроза

28

причинения указанными действиями вреда охраняемым общественным отношениям в сфере конкуренции, очевидно, присутствует.

В этой связи интересен пример Решения Президиума ФАС России по делу № 05-15/32-16. Президиумом ФАС России было разъяснено, что несмотря на то, что подача заявок и ценовых предложений двух участников, а также заключение контрактов происходило с одного IP-

адреса, действия участников не могут быть квалифицированы как заключение антиконкурентного соглашения, поскольку учредители участников входят в одну группу лиц, являясь членами одной семьи. На это также обращает внимание К. Подгузова19.

То есть, если в отношении иных невзаимосвязанных участников хозяйствующими субъектами в составе группы лиц, описанной частью 7 статьи 11 Закона о защите конкуренции, применены совместно некие «технические приемы» для обеспечения победы на торгах одному из членов группы лиц (например, использована знаменитая система «таран»), юридическая ответственность может и не наступить: хозяйствующие субъекты в составе группы лиц, описанной частью 7 статьи 11 Закона о защите конкуренции, по сути указанной нормы не могут вступать в ограничивающее конкуренцию соглашение, т.к. действуют в едином экономическом интересе (не являются конкурентами на соответствующем товарном рынке).

Естественно, что установление виновности лица в совершении административного правонарушения в области антимонопольного законодательства является одним из ключевых вопросов, подлежащих выяснению при привлечении лица к административной ответственности.

Как нами уже было отмечено выше, субъектами административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства являются преимущественно юридические лица.

19 См.: Подгузова К. "Ведомственная апелляция" ФАС России: процедура и итоги // ЭЖ-Юрист.

2017. № 35. С. 4 - 5.

29

Таким образом, привлечение к административной ответственности юридических лиц, входящих в одну группу лиц, в случае осуществления ими скоординированных действий (например, в ходе участия в государственных и муниципальных закупках) должно осуществляться исходя из наличия (отсутствия) противоправной цели. Целью соответствующей договоренности хозяйствующих субъектов может являться как ограничение количества участников торгов (противоправная цель, посягающая на общественные блага – конкуренцию и свободу экономической деятельности), так и обеспечение признания торгов состоявшимися в целях, например, избежания последующей процедуры согласования закупки у единственного участника (в данном случае закон,

очевидно, не нарушается).

Более того, применительно к административным правонарушениям в области антимонопольного законодательства правильное установление вины юридических лиц приобретает особое значение по причине исключительной жесткости налагаемых на них административных наказаний.

Так, несмотря на то, что административные наказания, налагаемые за совершение административных правонарушений в рассматриваемой сфере,

не отличаются большим разнообразием (преимущественно,

административные штрафы), а разброс возможных их размеров,

налагаемых на юридических лиц, очень велик (от 100 тысяч рублей до 15%

их годовой выручки), другой, сопоставимой по силе воздействия меры административного наказания сложно даже представить. Здесь уместно указать, что 15% от выручки в 2017 году такого, например, предприятия,

как ПАО «Газпром», составило почти 650 млрд рублей. Отметим, что формально для назначения подобного административного штрафа ПАО

«Газпром» достаточно было бы злоупотребить своим доминирующим положением лишь на рынке Омской области (весь валовый региональный

30

продукт которой в 2016 году составил немногим менее 626 млрд рублей20),

поскольку, как указано далее, границей рынка для ПАО «Газпром» будет Российская Федерация, а не Омская область.

Позволим себе присоединиться к непрекращающейся научной полемике о справедливости установленного КоАП РФ подхода к установлению вины юридического лица в совершении административного правонарушения - с точки зрения привлечения к административной ответственности в области антимонопольного законодательства.

По нашему мнению, не организация вступает в сговор с целью раздела рынка или повышения (понижения, удержания) цен на определенный товар, а конкретные физические лица: менеджеры, желающие таким образом увеличить показатели эффективности организации в целях получения дополнительных выгод в виде премий либо продвижения по службе, собственники предприятий в целях личного обогащения и т. д.

Таким образом, во всех подобных случаях имеется конкретный индивид

(группа индивидов), желающее достижения конкретных целей.

Более того, упоминавшаяся нами ранее координация экономической деятельности (например, вступивших в сговор субъектов) также осуществляется конкретными физическими лицами, которые зачастую одновременно являются менеджерами, собственниками или конечными бенефициарами компаний-участников картеля.

С точки зрения привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности за злоупотребление доминирующим положением эта проблема обретает новые смыслы. Что первично для привлечения юридического лица к административной ответственности?

Само поведение (читай: совокупность действий) монополиста (по установлению тех или иных цен, например) или направленность соответствующих действий на недопущение, ограничение, устранение

20См.:URL:http://omsk.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/omsk/resources/b40dad0045793422b15bf9edf ce35b80/%D0%92%D0%A0%D0%9F.pdf (дата обращения: 12.10.2018)