!Экзамен зачет учебный год 2023 / Административное право России. 4-е издание

Глава 29

Организация управления в особых условиях

Особыми условиями, влекущими корректировку в организации управ­ ления, являются:

а)	чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера:
б)	чрезвычайное положение;
в)	военное положение;
г)	иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормальных
	условий жизни и необходимость формирования управления,
	приспособленного для их устранения.

§ 1. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера

Особенности управления в чрезвычайных ситуациях природного и технологического характера предусмотрены ФЗ от 11 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (с изменениями и дополнения­

ми). В этом Законе под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка

на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасног природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, котор могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здор людей или окружающей природной среде, значительные материальные п тери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В нем определены общие организационные и правовые нормы в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социально­ го назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера.

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сформи­ рована единая государственная система. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 утверждено специальное Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Им определяются принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и порядок взаимо­ действия основных структур, а также регулируются основные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения

Глава 29. Организация управления в особых условиях

51

и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧМС). Она объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполни­ тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. К ее основным задачам относятся разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению зашиты населения

итерриторий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспече­ нию безопасности людей на водных объектах; осуществление целевых

инаучно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации

вобласти защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях; ликви­ дация чрезвычайных ситуаций и др.

ФЗ от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан РФ» предусматривается организация и оказание медицинской помощи при чрезвычайных ситуациях (ст. 41). Постановлением Пра­ вительства РФ от 26 августа 2013 г. утверждено Положение о Всерос­ сийской службе медицины катастроф.

ВЗаконе о защите населения и территорий от чрезвычайных ситу­

аций конкретизированы полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основная их направленность — предупреж­ дение таких ситуаций. Государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций возложено на фе­ деральные органы исполнительной власти. Обязанности этих органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций являются органической частью их компетенции, осуществляемой в обычных условиях. Феде­ ральные органы исполнительной власти организуют работу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах, в своей сфере деятельности и порученных им отраслях экономики в соответ­ ствии с данным Законом и иными нормативными правовыми актами РФ. По отношению к подведомственным организациям они разраба­ тывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, а также правила защиты работников организаций от чрезвычайных си­ туаций; обеспечивают разработку и реализацию мероприятий по укреп­ лению радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности, а также соблюдение норм и правил инженерно-технических мероприятий гражданской обороны

52	Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...

при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов произ­ водственного и социального назначения и т. д.

В чрезвычайных ситуациях проводят аварийно-спасательные и иные неотложные работы.

Федеральные органы исполнительной власти, имеющие специаль­ но подготовленные и аттестованные в установленном порядке силы

исредства для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, используют их в рамках единой государственной системы предупреж­ дения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, например. Вооруженных Сил РФ, органов внутренних дел РФ и др.

Органы государственной власти субъектов РФ принимают в соответ­ ствии с федеральными законами законы и иные нормативные право­ вые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера. Эти органы в границах их деятельности и органы местного самоуправления наряду со спецификой их компетенции выполняют ряд однородных функций. Они осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в чрез­ вычайных ситуациях; принимают решения о проведении эвакуацион­ ных мероприятий и обеспечивают их проведение; осуществляют сбор

иобмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, оповещение населения об угрозе возникнове­ ния ситуаций или возникновении чрезвычайных ситуаций; организуют

ипроводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения и др.

Вг. Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного са­ моуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определя­ ются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы

иСанкт-Петербурга.

Непосредственное государственное управление и координация дея­ тельности федеральных органов исполнительной власти в области за­ щиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляет

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуация

иликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации

(МЧС России). В соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 (в ред. от 1 июля 2014 г.) является федеральным органом исполнительной власти, осу­ ществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, а также по над­ зору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения

итерриторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного

Глава 29. Организация управления в особых условиях

53

характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль

ирегулирование в области гражданской обороны, защиты населения

итерриторий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной без­ опасности и безопасности людей на водных объектах.

Положением о МЧС России установлен обширный перечень функ­ ций и полномочий применительно к его направлениям (областям) деятельности. Особенность компетенции данного министерства в том, что на него возложены функции и полномочия, характерные как для федеральных министерств, так и федеральных служб.

Свою деятельность данное министерство осуществляет непосредст­ венно и через входящие в его систему: территориальные органы; войска гражданской обороны; Государственную противопожарную службу; Государственную инспекцию по маломерным судам; аварийно-спаса­ тельные и поисково-спасательные формирования и иные учреждения

иорганизации.

Территориальные органы МЧС России подразделяются на:

а) органы, центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

б) органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычай­ ных ситуаций по субъектам РФ.

МЧС осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполни­ тельной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Закон определяет права и обязанности предприятий, учреждений и организаций, а также граждан в области защиты населения и терри­ торий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства РФ от 11 мая 1999 г. № 526 (ред. от 21 июня 2013 г.) «Об утверждении Правил предоставления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов» введено обязательное декларирование безопасности промышленных объектов, деятельность которых связана с повышенной опасностью производства. Декларированию подлежат объекты независимо от их организационно-правовой формы. В декларации обосновывается без­ опасность проекта и действующего промышленного объекта, опреде­ ляются характер и масштабы опасности технологических процессов и в соответствии с этим предусматриваются меры по обеспечению безопасности производства, населения, окружающей среды, регламен­ тируются действия персонала в аварийных ситуациях.

Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. 547 (ред. от 8 сентября 2010 г.) утверждено Положение о подготовке населения

54	Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...

в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техноло­ гического характера. Им определены группы населения, проходящие обязательную подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также основные задачи и формы обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях

Методическое руководство, координация и контроль за подготовкой населения возложены на МЧС России.

Особенности управления вызываются именно чрезвычайными ситуа­ циями и необходимостью их ликвидации. Так, при чрезвычайных ситуа­ циях Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным законом, может ввести на территории РФ или в отдельных

ееместностях чрезвычайное положение. Он может принимать решение

опривлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования.

МЧС России в этих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, в том числе руководство работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координацию дея­ тельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; контроль за осуществлением меро­ приятий в этой области; организует формирование и доставку гумани­ тарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций.

Вцелях реализации на территории субъектов РФ и местного само­ управления единой государственной политики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности в составе или при органе исполнительной власти субъекта РФ и органе местного самоуправления создается ор­ ган, призванный специально решать задачи в этой области. Руковод­ ство его деятельностью возложено на руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, руководителя органа местного самоуправления. МЧС России руководит деятельностью такого органа по вопросам боевой и мобилизационной готовности, осуществления надзорных функций, прохождения военной службы (службы).

Полномочия органов государственной власти, в том числе Минис­

терства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ, подведомственных им органов можно подразделить на две группы:

а) те, которые осуществляются в нормальных условиях и направ­ лены на предупреждение чрезвычайных ситуаций;

б) те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при лик­ видации их последствий. Взятые в своем комплексе, они ориен­ тированы на выполнение важнейшей государственной задачи по защите интересов граждан и общества.

Глава 29. Организация управления в особых условиях

55

§ 2. Чрезвычайное положение

Чрезвычайное положение в соответствии с действующим законода­ тельством представляет собой режим хотя и пересекающийся с чрез­ вычайными ситуациями, но не полностью совпадающий в основаниях введения.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О чрезвычайном положе­ нии» чрезвычайное положение — это вводимый на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организа­ ций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные данным Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав орга­ низаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение вводится лишь в условиях, когда об­ стоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой непосредственную угрозу жизни или безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Обстоятельства введения чрезвычайного положения подразделяют­ ся на две группы: а) обстоятельства, создаваемые преднамеренными действиями людей: попытки насильственного изменения конститу­ ционного строя РФ; захвата или присвоения власти; вооруженный мятеж; массовые беспорядки и др.; б) обстоятельства, возникающие из событий в результате непреднамеренных действий (деятельности) людей: чрезвычайные ситуации природного, техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпи­ зоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения мас­ штабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

С учетом данной классификации группируются меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения. Вы­ деляются меры и ограничения, которые могут применяться независимо от обстоятельства, вызвавшего введение чрезвычайного положения: пол­ ное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления, установление ограничений передвижения по территории, введение особого режима въезда на территорию и выезда с нее и др.

56	Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления..

Дополнительные меры и ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения в зависимости от обстоятельств, относя­ щихся:

а) к первой группе: введение комендантского часа, ограничение свободы печати и др.;

б) ко второй группе: временное отселение жителей в безопасные районы; введение карантина; проведение санитарно-противо­ эпидемических, ветеринарных и других мероприятий и др.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы для выполнения определенных законом задач.

Осуществление комплекса мер по обеспечению режима чрезвы­ чайного положения, особенно связанных с ограничениями прав и воз­ ложением дополнительных обязанностей на граждан, их объединения, вносят коррективы и в систему управления на соответствующей тер­ ритории.

На территории Президентом РФ могут создаваться особые формы управления:

а) комендант, назначаемый Президентом РФ для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения на территории. Для этого ко­ мендант наделяется значительным объемом административных полномочий. Он руководит комендатурой территории, действую­ щей на основании положения, утверждаемого Президентом РФ. Комендант руководит объединенным оперативным штабом, который может быть создан Президентом РФ для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. В состав штаба входят представители органов, обе­ спечивающих этот режим;

б) особое управление территорией. Оно вводится путем создания: а) временного специального органа управления территорией; б) федерального органа управления территорией.

Временный специальный орган управления действует на основании положения, утвержденного Президентом РФ. Ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления территории. Руководитель этого органа назначается Президентом РФ. Комендант территории переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления и по должности является его первым заместителем.

Глава 29. Организация управления в особых условиях

57

Федеральный орган управления территорией создается в случае, если временный специальный орган не обеспечил достижение цели введения чрезвычайного положения. При этом полномочия специального органа управления прекращаются.

Руководитель федерального органа управления назначается, а по­ ложение о данном органе утверждается Президентом РФ. В этом случае осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления территории приостанавливается, их функции воз­ лагаются на федеральный орган управления. Комендатура территории входит в структуру федерального органа управления территорией. Комендант территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией.

Комендант, органы особого управления территорией вправе издавать в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для ис­ полнения на территории.

Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет утрату силы правовых актов, принятых в целях обеспечения режима чрезвычайного положения, в том числе определяющих управление в условиях чрезвычайного положения.

§ 3. Военное положение

Чрезвычайное положение нельзя смешивать с военным положением, предусмотренным Федеральным конституционным законом от 30 янва­ ря 2002 г. № 1-ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О военном положении». В этом Законе военное положение определяется как особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии (содержание этих понятий раскрыто в самом Законе).

Основания введения военного положения — агрессия против РФ или ее непосредственная угроза, а цель — создание условий для ее от­ ражения или предотвращения.

Режим военного положения включает в себя комплекс экономи­ ческих, политических, административных, военных и иных мер, на­ правленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.

В условиях военного положения в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, могут ограничиваться права и свободы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также деятельность организаций независимо от организационных форм и форм собственности, права их должностных

58	Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...

лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

Введение военного положения предполагает применение Вооружен­ ных Сил РФ для отражения или предотвращения агрессии против РФ. Его обеспечение становится важнейшим направлением деятельности органов государственной власти. Возрастает также роль органов во­ енного управления в данной области.

Режим военного положения органы государственной власти и воен­ ного управления обеспечивают путем применения мер, предусмотрен­ ных ФКЗ РФ «О военном положении». Эти меры дифференцируются

внем применительно к территориям, на которых: а) введено военное положение; б) оно не введено; в) ведутся боевые действия.

На территории, на которой оно введено, могут быть существенно ограничены:

личные права и свободы граждан: на передвижение, время пре­ бывания в общественных местах, расширение основания для личного досмотра и т. д.;

политические права и свободы граждан: запрещение публичных акций, в том числе проведение забастовок, приостановление деятель­ ности общественных, религиозных объединений, если она подрывает

вусловиях военного положения оборону и безопасность РФ. и т. д.;

имущественные права граждан: у них может изыматься имущество, необходимое для нужд обороны с последующей выплатой государством его стоимости.

На граждан и организации могут быть возложены дополнительные обязанности в виде их привлечения к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия и др., введения особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование коммуникаций (транспорта, связи, энергетики) и др.

На территории, на которой введено военное положение, могут создаваться на военное время специальные формирования с целью осуществления мер по организации производства (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.

Как на территории, на которой введено военное положение, так и на других территориях в период военного положения могут применяться меры, связанные с введением ограничений на осуществление эконо­ мической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, режим трудовой деятельности и т. д.

На территории, на которой ведутся военные действия, применение мер, предусмотренных для территорий, на которых введено военное положение, может быть возложено на органы военного управления.

Глава 29. Организация управления в особых условиях

59

В указанном Законе определены полномочия органов государст­ венной власти в области обеспечения режима военного положения

иособенности их функционирования в период его действия с учетом их места в системе государственной власти, содержания деятельности

икомпетенции.

Президент РФ руководит организацией обеспечения режима воен­ ного положения; обеспечивает согласованное функционирование и вза­ имодействие органов государственной власти в целях его обеспечения; контролирует применение мер по его обеспечению; определяет меры по его обеспечению, применяемые органами исполнительной власти и органами военного управления; определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения; определяет порядок прохождения военной службы в этот период и т. д.

Совет Федерации рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного по­ ложения, а Государственная Дума принимает федеральные законы по этим вопросам и т. д.

Правительство РФ руководит в пределах своей компетенции деятель­ ностью органов исполнительной власти и организаций по обеспечению военного положения; организует разработку и обеспечивает применение мер, направленных на производство продукции для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд на­ селения; организует работу по обеспечению потребностей государства материально-техническими, трудовыми и другими ресурсами, органи­ зует разработку военно-хозяйственного плана и т. д.

Иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют полномочия, во-первых, за пределами специальных мер, подлежащих применению на территориях, на которых введено военное положение: организуют производство продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения; снабжение населения продо­ вольственными и непродовольственными товарами и медицинское обслуживание; регулируют деятельность организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и комму­ нального хозяйства и т. д.; во-вторых, полномочия по реализации мер, которые могут применяться на территории, на которой введено военное положение. Однако полномочия данной группы указанные органы могут осуществлять лишь на основании указов Президента РФ. К ним, в частности, относятся полномочия по обеспечению охраны обществен­ ного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, обеспечивающих жизнеде-