- •15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006
- •Алехин Алексей Петрович,
- •Административное право россии первая часть Учебник
- •Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно
- •Раздел I
- •Глава 1 Государственное управление и административное право
- •§ 2. Исполнительная власть и государственное управление
- •§ 3. Механизм государственного управления
- •Глава 2
- •§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •Главный признак — это основания их возникновения; организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производим.
- •Органов государственного управления с:
- •Государственных служащих между собой и муниципальными служащими.
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Основные функции административного права
- •§ 4. Принципы административного права
- •Глава 3 Административно-правовые нормы
- •§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •§ 2. Структура административно-правовых норм
- •§ 3. Виды административно-правовых норм
- •Глава 4 Административные правоотношения
- •§ 1. Понятие и основные признаки административных правоотношений
- •§ 2, Предпосылки возникновения административных правоотношений
- •§ 3. Виды административных правоотношении
- •По основаниям возникновения вЕзделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре
- •По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.
- •Раздел II
- •Глава 5
- •§ 1, Понятие и основы административно-правового положения граждан рф
- •§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф
- •§ 3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •3 Право гра-ждан проводить соиранияг митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, т. Е. Публичное мероприятие (акцию) (см. § 4 данной главы).
- •Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (см. § 5 данной главы).
- •Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории рф. Имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
- •§ 4. Право граждан рф на проведение публичных мероприятий
- •§ 5» Основные гарантии прав 1раждан
- •§ 6. Обращения граждан рф
- •§ 7. Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 6 Органы исполнительной власти
- •§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •§ 2. Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
- •§ 3. Виды органов исполнительной власти
- •§ 4. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- •§ 5. Правительство рф
- •§ 6. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •См.Г например, Определение Конституционного Суда рф от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •§ 9. К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
- •Глава 7 Органы местного самоуправления
- •Глава 8 Государственные служащие
- •§ 1. Понятие государственной службы
- •§ 2, Должности государственной службы
- •§ 3, Система государственной службы
- •Государственная служба может быть подразделена на виды в зависимости от федеративного устройства рф, принципа разделения властей, особенностей отраслей и сфер государственной деятельности.
- •§ 4. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
- •Профессионализм и компетентность государственных служащих
- •§ 5. Правовые основы государственной службы
- •61 Замещает государственную должность в государственном органе;
- •§ 7. Основы административно-правового статуса государственных служащих
- •§ 8. Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
- •§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих
- •§ 10.0 Муниципальной службе и ее служащих
- •Несоблкадение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных фз о муниципальной службе.
- •Глава 9
- •§ 1. Понятие, принципы и основные виды и правовые основы 1ражданской службы
- •§ 2, Должности гражданской службы
- •§ 3. Понятие и виды гражданских служащих
- •§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- •§ 5. Поступление на государственную гражданскую службу
- •Февраля 2005 г. № 112).
- •§ 6, Прохождение гражданской службы
- •Классного чина в порядке, установленном законодательством рф
- •§ 8. Д исциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
- •Глава 10 Основы правоохранительной службы
- •§1.0 Правовых основах правоохранительной службы
- •§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы
- •§ 3. Должности правоохранительной службы
- •§ 4. Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
- •§ 5. Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
- •Соответствует: а) замещаемой должности правоохранительной службы; б) замещаемой должности и подлежит включению в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;
- •Не соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит: а) направлению на переподготовку или повышение квалификации; б) переводу; в) увольнению.
- •О переносе аттестации на срок до одного года с предложение устранить недостатки и упущения в служебной деятельности, указанные в отзыве непосредственного руководителя.
- •7 Ристических мероприятии, ликвидацию по-
- •§ 6. Прекращение службы в правоохранительных органах
- •§ 7. Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
- •Глава 11 Основы военной службы
- •§ 1. Понятие военной службы и ее принципы
- •§ 2. Воинские должности: понятие и виды
- •§ 3. Основы правового положения н виды военнослужащих
- •§ 4. Прохождение военной службы
- •§ 5. Увольнение с военной службы
- •§ 6. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
- •Глава 12
- •§ 1. Понятие и виды предприя тий, учреждений
- •§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •§ 3. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
- •§ 4, Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •§5. Фонды
- •Глава 13
- •§ 1. Понятие и виды общественных объединений
- •§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединен™
- •§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •Раздел III
- •Глава 14
- •§ 1. Понятие и основы классификации форм деятелыюсти органов исполнительной власти
- •В специальной литерат /ре предложены различные варианты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).
- •В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительно! власти их формы делятся на правовые и неправовые
- •§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
- •Этом различаю! правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица)
- •§ 3. Классификация правовых актов органов управления
- •§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
- •Правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке.
- •С согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реоргани-
- •§ 5. Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
- •§ 6. Действие правового акта управления
- •§ 7. Утрата силы правовыми актами управления
- •§ 8. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
- •§ 9. Административный договор
- •Глава 15
- •§ 1. Понятие н виды методов деятельности органов исполнительной власти
- •В данном случае под указанными методами следует понимать способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций.
- •Исходя из содержания управляющего воздействия различают административные и экономические методы, находящиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.
- •В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).
- •В современных условиях вновь возрастает внимание к методам планирования. Речь идет не о возврате к системе государственного директивного централизованного планирования, ха-
- •9. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
- •§ 2. Административное принуждение: понятие и виды
- •Раздел IV
- •Глава 16 Административная ответственность
- •§ I»Понятие и основные черты административной ответственности
- •§ 2. Законодательные основы административной ответственности
- •§ 3. Административное правонарушение
- •§ 4, Освобождение от административной ответственности
- •§ 5. Ограничение адшшисгративной ответственности
- •§ 6. Понятие и виды адмшгасгративных наказании
- •§ 7. Наложение административного наказания
- •§ 8* Административная ответственность юридического лица
- •Глава 17 Дисциплинарная ответственность
- •Глава 18
- •Раздел V
- •Глава 19
- •Глава 20
- •§ 1. Основы производства
- •§ 2. Участники производства
- •§ 3. Доказательства
- •§ 4* Меры обеспечения производства
- •§ 5. Возбуждение дела
- •§ 6. Рассмотрение дела
- •§ 7. Пересмотр постановлений и решений
- •§ 8. Исполнение постановлений
- •1 Установление о назначении административного штрафа может быть исполнено добровольно, а при отказе от добровольной его уплаты — в принудительном порядке.
- •Глава 21 Дисциплинарное производство
- •Глава 22
- •Раздел VI
- •Глава 23 Законность в сфере управления
- •§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •§ 2. Понятней система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
- •Глава 24
- •§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •§ 3. Контроль органов исполнительной власти
- •Полномочия по предупреждению правонарушений.
- •Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц
- •Полномочия го нормотворчеству.
- •§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
- •2. Правовые акты органов управления
- •471 Глава 23 Законность в сфере управления
- •1 Сапп рф 1994. № 10. Ст 775 // Российская газета 1999.26 янв.
- •1 Сорокин в. Д Адмшшстрагпюно-процессуальное право. М., 1972.
- •2 Саиицева и. Г Административный прпцесс в ссср м , 1964
А. П Алехин,
А. А. Кармолицкий
АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО
РОССИИ
ПЕРВАЯ ЧАСТЬ
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ \НИвЕРСИ 1I I имени М В. Ломоносова
Юридический факультет
А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
ПЕРВАЯ ЧАСТЬ
УЧЕБНИК ДЛЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ВУЗОВ И ФАКУЛЬТЕТОВ
2-е издание, переработси-юе и дополненное
Ответственный редактор Заслуженный юрист Российской федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права юр! 1дическогс факультета МГУ им. М. В. Ломоносова
Москва
«Зерцало-М»
2011
ББК 67.99(2)1 УДК 342.9 А 49
Рекомекдовано УМО го юридическому образованию высших учебных заведений Российской Федерации для студентов высших учебных заведений, обучающихся ло специальности «Юриспруденция»
Авторы.
Алехин А. Пп Заслуженный юрист РФ. доктор юридических наук, профессор — предисловие; гл. ]—22;
Кармолицкий А. А., Заслуженный преподаватель Московского университета, кандидат юридических наук, доцент — 23,24.
Алехин А. П., Кармолицкий А. А,
А 49 Административное право России Первая часть Учебник.— М.: Издательство «Зерцало-М»г 2011 — 520 с.
1БВЫ 978-5-94373-196-9
Учебник написан преподавателями кафедры администратпвчого и финансового права юридическою факультета МГУ нм М. В. Ломоносова в соответствии с учебной программен курса «Административное право» на основе положений Конституции Российской Фед. рации 1993 г. и действующего российского законодательства. В нем освещаются основные институты адиинистративниго права, а также здминистративно-пра- вовая организация регулирования н управления в экономической, соци- ально-культурном и админцстр^пшно-ло \*ггич е с ко й сферах.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов.
ББК 67.99(2)1 УДК 342.9
15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006
© Издательство «Зерцало* 2008
Алехин Алексей Петрович,
Кармо\идюш Анатолий Александрович
Административное право россии первая часть Учебник
И^йдтельство «Зерцало-М»
(495) 689-75-36, (495) 689-72-45 (факс), е-таЛ Шогцйгпай т Псдписаио в печать21.02.2011 фермат 60*90/16.
Гарнитура Ва1(1саС Уел. печ л. 32,5. Тираж 500 экз. Заказ № 1409
Отпечатано с готовых диалпзитовов в типографии «ЕВСТИ»
ПРЕДИСЛОВИЕ
1 Предлагаемый учебник написан в соответствии со Стандартом профессионального образования и, в основном, с программой курса «Административное право», рекомендованной Советом по правоведению УМО университетов Российской Федерации. Он состоит из двух частей: первая посвящена основным институтам административного права, вторая—административно-правовому регулированию управления в различных сферах и отраслях. Написание учебника совпало с подготовкой и процессом практической реализации административной реформы, началом которой принято считать вступление в силу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 14 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». С этим можно согласиться, имея при этом в виду лишь официальную установку на ее практическое проведение. Ибо меры по обновлению административной системы управления принимались и раньше. Они многочисленны и разнообразны. Частным случаем, но нацеленным на ее ключевую проблему, явилось начавшееся еще в 2003 г. преобразование государственной службы. Проводились и другие мероприятия. Так, в системы управления, формировавшиеся вновь избранным Президентом РФ, главами субъектов РФ почти всегда вносились изменения, порой существенные.
В этой связи представляется уместной оговорка о том, что распространенное в публикациях отождествление административной реформы с совершенствованием системы государственного управления во многом является необоснованным. Эти понятия хотя и взаимосвязаны, но по своей сути не совпадают. Различны их предпосылки, цели, глубина и характер процессов их реализации, последствия правопреемства в области административной правосубъектности. Вкратце, реформа — это коренное преобразование, в частности данной системы, совершенствование — отдельные текущие улучшения на основе ее организационно-правовой и функциональней стабильности. Совершенствование — перманентный эволюционный процесс развития системы государственного управления, обуславливаемый разнообразными факторами, совер- нююидамися в обществе. Реформа диктуется масштабными, глу
бинными, принципиальными преобразованиями на том или ином этале развития общества. Она может быть осуществлена непосредственно как необходимый фактор самого процесса преобразований. так и подготовлена их опытом. Нельзя исключать того, что как реформа, так и совершенствование могут быть продуктом политического волюнтаризма. В советский период такими реформами были, например, разделение местных органов власти на сельские и промышленные и др.
Кстати сказать. представляется ошибочным мнение, что побудительными мотивами и целью административной реформы должны быть или являются интересы бизнеса. Ее цель более универсальная — улучшение системы государственного управления, повышение эффективности деятельности государства в целом. Она включает развитие самой концепции государственного управления в современных условиях, уточнение разграничения его функций с организациями гражданского общества, преобразование системы органов исполнителыюй власти, рациональное распределение между ними функций и полномочий, оптимизацию форм и методов их работы, совершенствование системы местного самоуправления, а также государственной и муниципальной службы и решение других вопросов.
Административная реформа затрагивает в той или иной степени многие отрасли правовой науки и права, Но главным образом административного права. Ибо именно его сердцевину составляет регулирование отношений между гражданским обществом, гражданами, их организациями и государством. Имея свою исключительную сферу регулирования, административное право особым образом проникает и в те сферы общественных отношений которые составляют предметы других отраслей права
Основное содержание учебника составляют теория административного права, его понятия и конструкции В принципе такой подход является традиционным, но для административного права имеет особое значение. Как самостоятельная отрасль оно является крупным по объему, включает нормы, регулирующие отношения в разнообразных сферах общества и государства Его нормы сосредоточены в необозримом массиве нормативных правовых актов разной юридической силы и всех их форм. При этом кодифицированы лишь нормы об административных правонарушениях. Административное право динамично. Нередко его нормы находятся в прямой зависимости от эволюции регулируемых ими отношений. В этой ситуации на первый план выступает не изучение конкретных норм (в ряде случаев оно необходимо), а овладение вопросами теории, обеспечивающее научное развитие, дающее устойчивые знания сущности, специфики и т д. административно-правового регулирования.
В учебнике вопросы обсуждаются на основе достижений науки адмннистраггивного права с учетом новаций административно й реформы, выражающих не только их (достижений) преемственность; но и необходимость концептуального развития теории и практики правового обеспечения организации и функционирования системы государственного управления и местного са-моуправления. Например, научный интерес представляют вопросы административных регламентов, административных услуг, юридической природы поручении Президента РФ и Правительства РФ, антикоррупционных функций административного права. К глобальным проблемам следует отнести исследование административно-правовых аспектов взаимодействия гражданского общества с исполнительной властью.
Во второй части учебника вопросы освещаются главным образом в соответствии с организационными правовыми преобразованиями. произведенными в процессе осуществления административной реформы
Как в первой, так и во второй частях учебника вьделение его глав не всегда предопределено структурой, критериями или содержанием нормативных правовых актов. Например, не в зависимости от установленных сфер деятельности федеральных органов ис- лолнителыюй власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а исходя из той или иной степени однородности входящих в данную сферу отраслей и вцдов деятельности Так, отдельные главы посвящены управлению здравоохранением и управлению в области социального развития, хотя ли отрасли включены в одну и ту же сферу. В первой, а не во второй части, как это было раньше, сосредоточен материал о военной, правоохранительной службе; сделана попытка сконцентрировать в самостоятельных главах информацию об основах дисциплинарного производства, производства по жалобам.
Представляется, что такой подход оправдан с методологической и особенно с методической точек зрения.
В учебнике некоторые вопросы освещаются с установкой на привлечение внимания к концептуальному развитию их административно-правового регулирования (вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, государственной службы и др.). Под этим углом зрения изложены фрагменты проекта ФЗ о правоохранительной службе РФ. имея в виду, что это обогащает представление о возможных вариантах унификации ее регулирования, осуществляемого пока противоречиво многими нормативными правовыми актами.
По мнению авторов, учебник содержит необходимую научную и правовую информацию о сущности, значении, основах и особенностях административно-правового регулирования в различных сферах российского общества, а также месте данной отрасли в правовой системе РФ.
Административная реформа, особенно процесс ее осуществления, являются одним из неоспоримых доказательств социально-политической и правовой ценности административного права, необходимости высокого уровня его знания, и прелое всего юристами. Нет сомнений в том, что их участие могло бы существенно повлиять на повышение качества юридического содержания нормативных правовых актов, относящихся к реформе, в частности положений о конкретных органах исполнительной власти.
Для представления о том, в какой мере востребованы достижения правовой науки административной реформой, оценки возникших в ходе ее новшеств, перспектив эволюции административно-правового регулирования отношений в области государственного управления и местного самоуправления, важно иметь в виду хотя бы следующее:
В разработке исходных начал административной реформы значительно участие зарубежных специалистов, заметно усердие к использованию определяемого избирательно, но не обязательно лучшего, зарубежного опыта. Например, декретированная модель системы федеральных органов исполнительной власти применяется в некоторых зарубежньех странах.
Поэтому трудно ответить на вопрос о том, в какой степени те или иные решения продиктованы социально-экономическими и иными потребностями России, и в какой—стремлением быть оригинальным либо гипнозом зарубежных управленческих схем и конструкций.
Кроме того, как известно, при подготовке административной реформы уделено основное внимание анализу организационноформальных аспектов системы и статуса бывших федеральных органов исполнительной власти. Между тем эффективность и стабильность результатов административной реформы, обусловленной сменой социально-экономической и политической формации в Российской Федерации, не может быть без: а) выработки принципов взаимодействия гражданского общества и исполнительной
власти; б) анализа состояния и структуры экономики в различных аспектах, в том числе возможных перспектив ее преобразования на основе передовой технологии; в) системного подхода к преобразованию управления на всех уровнях; г) учета демографической структуры общества и тенденции ее развития; д] учета размера, природно-климатических условий страны, е) выработки управленческих критериев национальной безопасности страны; ж) учета национальных, исторических, культурньсх и иных традиций народов РФ; з) использования достижений отечественной правовой науки. В центре внимания при этом должен быть гражданин, забота об обеспечении его прав и свобод, достойного образа жизни.
К началу реализации административная реформа, как известно, не опиралась на результаты соответствующего комплексного анализа. Виртуальные решения затруднили реформу, и не случайно, что некоторые из них оказались либо ошибочными, либо потребовали их корректировки.
Примечательно, что уже по прошествии незначительного вра- мени с начала реформы Президентом РФ был принят специальный Указ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», уточняющий концепцию административной реформы и направления ее проведения. Указом создана Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, а также образованы межведомственные рабочие группы по осуществлению определенных мероприятий. В декабре 2004 г. Правительством РФ одобрена федеральная целевая программа «Административная реформа 2005—2010 годов». Установка на перманентные, долгосрочные преобразования, несомненно, повлечет за собой и эволюциюадминистративно-правоЕого обеспечения административной реформы.