Глава 1. Теоретико-правовые основы систематизации законодательства

§ 1.1. Теоретико-правовой анализ понятия, содержания и видов систематизации законодательства

Содержание понятия «систематизация законодательства» в различных исследованиях разным образом толкуется по объему, поскольку, как обоснованно утверждает Е.Н. Босова, в отсутствие официальной трактовки термина «законодательство» применяется как широкое, так и узкое его толкование, что вызывает неоднозначность подходов к объему нормативного материала, подлежащего систематизации. Именно поэтому большинство авторов сходятся в том, что систематизация – собирательное понятие, охватывающее все виды деятельности по упорядочению законодательства (инкорпорацию, кодификацию, консолидацию)²⁵⁰.

По определению, предлагаемому В.М. Барановым, систематизация нормативных правовых актов – это их упорядочение, приведение в единую (более или менее сложную) систему²⁵¹.

Впрочем, это определение в силу его краткости уже имеет некоторые признаки универсальности, и мы можем найти его в той или иной вариации в самых разных пособиях по теории права.

Правовая природа систематизации связана с тем, что, как указывает С.В. Поленина, «законодательство... представляет собой не разрозненную совокупность действующих на определенный момент нормативных актов, а сложную и высокоорганизованную систему этих актов»²⁵².

Но эта «высокая организованность» вовсе не результат самостоятельного существования и самовоспроизводства указанной системы, ее организует человеческое воздействие, через систему законодательной власти и через реализацию нормотворческой функции исполнительной власти (в странах англо-саксонской системы – дополнительно к тому через судебные прецеденты).

Поэтому, как отмечает А.Н. Костюков, систематизация законодательства необходима в целях обеспечения удобства использования всего массива правовых актов на практике, а также его дальнейшего развития. Систематизация законодательства позволяет на основании группировки правовых актов по определенной схеме произвести их анализ, увидеть комплексность регулирования той или иной группы общественных отношений. В связи с этим систематизация законодательства позволяет ликвидировать пробелы в праве, устранять дублирование, неточности и противоречия в правовых актах, признавать правовые акты, исчерпавшие свой регулирующий ресурс, утратившими силу. Таким образом, систематизация законодательства является важнейшим элементом правотворческого процесса.²⁵³

В общей теории права устоялось, что к юридическим способам (видам) систематизации законодательства относят инкорпорацию, консолидацию и кодификацию, такое деление связано с различиями в самом процессе упорядочения правового материала²⁵⁴.

Однако, как справедливо отмечает Ю.В. Васильева, полного единодушия по поводу членения данного понятия в научном мире нет и можно встретить более широкий подход (включая учет нормативных актов) (А.С. Пиголкин) или, напротив, узкий (исключая консолидацию) (И.С. Самощенко). В правовой науке некоторых зарубежных стран, как считает Ю.В. Васильева, под кодификацией понимается любой способ приведения разрозненных актов в единое целое²⁵⁵.

Большой юридический словарь под ред. А.В. Малько, определяя систематизацию законодательства как упорядочение нормативных актов, приведение их в определенную систему в целях обеспечения доступности законодательства, удобства пользования им, устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения юридических конфликтов, ликвидации пробелов, выделяет следующие виды систематизации²⁵⁶:

1) инкорпорация – форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. Принципы инкорпорации: хронологический (по времени принятия актов), тематический (по определенной тематике) и др. Она подразделяется на официальную (Собрание законодательства Российской Федерации) и неофициальную (сборники нормативных материалов по отраслям права, издаваемых в учебных целях, для просвещения населения и т.п.);

2) консолидация – форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение. Здесь нормативные акты объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, образование и т.п.). Особенность консолидации состоит в том, что она является «компромиссной» систематизацией, сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации. Консолидация используется зачастую как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодификации;

3) кодификация – форма систематизации путем объединения нормативных актов в единый, логически цельный акт с изменением их содержания. В процессе кодификации устраняются устаревший правовой материал, противоречия в нормах, создаются новые правила поведения, обеспечивается их согласованность, логичность. Кодификация - способ правотворчества, наиболее сложный и трудоемкий вид систематизации; ею имеют право заниматься только специальные органы. В ее итоге появляется новый нормативный акт - кодекс, который выступает основным среди всех иных актов, действующих в данной сфере. Кодификация законодательства может быть всеобщей (переработке подвергается значительная часть законодательства), отраслевой (перерабатываются нормы определенной сферы законодательства), специальной (перерабатываются нормы какого-либо правового института).²⁵⁷

При этом в теории государства и права возникает вопрос о разграничении различных видов систематизации законодательства и в особенности – консолидации и инкорпорации.

Консолидация – это своеобразный правотворческий прием. От кодификации консолидация отличается тем, что содержание правового регулирования в этом случае не меняется, она не затрагивает сути нормативных предписаний. Однако этот признак консолидации, хотя и роднит ее с инкорпорацией, все же не дает оснований для объединения этих форм систематизации, рассмотрения одного из них в качестве вида другого. При анализе этих явлений можно указать минимум три различия консолидации и инкорпорации.

Во-первых, они относятся к разным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация – это один из приемов организационно-методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов.

Во-вторых, они отличаются по кругу применяющих субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями, юридическими издательствами, тогда как консолидация может быть использована только правотворческими органами и лишь в отношении актов, ими же принятых.

В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный акт²⁵⁸.

С.В. Кодан выделяет следующие 5 форм систематизации законодательства:

1) учет как простая форма систематизации законодательства с целью получения достоверной информации об изданных нормативных правовых актах, состоящая в их регистрации или группировке в предметные блоки;

2) инкорпорация как форма систематизации законодательства с целью упрощения использования нормативных правовых актов с расстановкой нормативных правовых актов в определенном порядке без какого-либо изменения их содержания;

3) консолидация как форма систематизации законодательства с целью устранения множественности нормативных актов и создания укрупненного носителя правовой информации без изменения нормативного содержания;

4) кодификация как форма систематизации законодательства с целью качественной, коренной переработки нормативного правового материала и создания в качестве результата нового внутренне согласованного нормативного правового акта кодифицированного характера, который принимается наделенным правотворческой компетенцией государственным органом или негосударственной организацией;

5) создание сводов законодательства как наиболее сложная форма систематизации законодательства с целью объединения действующих в стране нормативных правовых актов в единый комплексный правовой документ с четко определенной структурой, создания инструментария оперативного поиска правовой информации и использования в сочетании различных форм упорядочения узаконений.²⁵⁹

Традиция кодификации, как указывает А.Б. Венгеров, ведет свое начало с Кодекса Юстиниана (VI век н.э.), в который было кодифицировано римское право²⁶⁰.

По мнению С.В. Кодана, кодификация широко используется в странах романо-германской правовой семьи и связана с римской традицией издания кодифицированных актов. В отличие от России XIX – начала XX вв., в Российской Федерации кодификация получила широкое распространение и способствует стабильности законодательства на основе системы нормативных правовых актов, а также позволяет решить две взаимосвязанные задачи — совершенствовать как содержание, так и форму законодательства.²⁶¹

Ю.В. Васильева обосновывает свою позицию об оптимальности кодификации в качестве способа совершенствования законодательства (в сфере социального обеспечения) содержательным и технико-юридическим состоянием отраслевых правовых нормативных актов, свидетельствующим о бесперспективности их упорядочения в предметном, хронологическом и ином порядке вне концептуального пересмотра самой их системы²⁶². По мнению этого автора, кодификация в ряде случаев позволяет «совместить оптимальную централизацию правового регулирования с правовой определенностью и прямым действием отраслевых норм»²⁶³.

Как справедливо отмечают Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина, масштабное и динамичное развитие законодательства в России и иностранных государствах придает особую актуальность выбору форм законодательных и иных правовых актов, а также их сопоставлению и соотношению. Накопление громадного нормативного материала обостряет проблему согласованности норм и отраслей законодательства, их доступности для граждан и правильного применения. Сказанное объясняет интерес к такой форме упорядочения законодательства, как кодификация, и кодексам, как ее «венцу». Кодификация выступает наиболее радикальным способом упорядочения и обновления законодательства, и кодексы, естественно, занимают все более видное место в системах национальных законодательств.²⁶⁴

По мнению Т.Н. Рахманиной, бесспорна роль кодификации в развитии законодательства как целостной, сбалансированной системы, в развитии современных правовых институтов, тем более в условиях усиливающихся интеграционных процессов в развитии права.²⁶⁵

При этом следует отметить, что кодификация встречается самые разные оценки и трактовки. Ряд авторов вообще выводят кодификацию за рамки форм систематизации законодательства. Так, В.К. Бабаев утверждает, что «кодификация не укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства»²⁶⁶. По мнению А.С. Пиголкина, «кодификация – форма правотворчества»²⁶⁷.

Как указывает Ю.В. Васильева (со ссылкой на труды В.М. Баранова²⁶⁸ и В.Н. Карташова), существует взгляд на кодификацию как на совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала, не входящую в категорию юридической систематизации. В данном случае упор делается на то, что кодификация, скорее, определенный тип юридической практики (правосистематизирующего правотворчества), чем разновидность деятельности, направленной на упорядочение норм права и/или нормативных правовых актов.²⁶⁹

Впрочем, мы считаем, что при определении понятия «кодификация» следует учитывать, что это многоаспектное понятие.

При всем том, что вопросам кодификации посвящено множество научных работ²⁷⁰, как справедливо указывает С.В. Бошно, «кодифицированные акты пока не в полной мере охвачены вниманием исследователей». Достаточно редки труды, посвященные именно этой юридической конструкции²⁷¹. Чаще о кодексах говорят в связи с иерархией законов²⁷² либо в контексте систематизации²⁷³.

Понятно, что перечисляемыми С.В. Бошно работами общий объем таковых далеко не исчерпывается, тем не менее, мы склонны признать ее правоту в вопросе о недостаточной исследованности кодификации.

Цивилистами в этой области выполнены значительные исследования. Вопросы системы гражданского кодекса и его соотношения с основами законодательства глубоко прорабатывались в пятидесятые годы ХХ века, как в условиях подготовки кодификации гражданского законодательства²⁷⁴, так и непосредственно после принятия нового кодекса 1964 года²⁷⁵. Современная кодификация гражданского законодательства превратилась в долговременный правотворческий процесс, носящий глубинный реформаторский характер, что, естественно, привлекло внимание исследователей²⁷⁶. Если собственно кодексы, хотя и не в полной мере, но все же разрабатывались наукой, то другие виды кодифицированных актов практически не востребованы в качестве объектов исследований. Впрочем, их возможности не в полной мере реализованы и законодателем. Представляет интерес, что в данной проблеме выступило причиной, а что следствием: теоретическая непроработанность, неясность понятий и конструкций не дали возможности законодателю грамотно задействовать разнообразные кодифицированные формы (уставы, положения, основы и т.п.), или наоборот, отсутствие законодательного статуса большинства актов предопределило их научную невостребованность»²⁷⁷.

С.В. Кодан выделяет следующие виды кодификационных нормативных правовых актов²⁷⁸:

– основы законодательства, которые содержат принципиальные, наиболее общие нормы по предмету правового регулирования отдельной отрасли (института) права и выступают базой для дальнейшего издания нормативных правовых актов в определенной сфере правового регулирования. Основы возглавляют те или иные отрасли (институты) права и обеспечивают согласованность в их рамках всех норм через определение единых принципов правового регулирования, основополагающих понятий и рамок правового регулирования на уровне нижестоящих нормативных правовых актов. Структурно делятся на крупные, обособленные подразделения (разделы, главы). В Российской Федерации по Федеративному договору от 31 марта 1992 г. по вопросам совместного ведения Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации «федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов»;

– кодекс, объединяющий по строго определенной системе нормы права, регулирующие какую-либо сферу общественных отношений или какой-либо деятельности. По характеру охвата общественных отношений выделяются кодексы: отраслевые, регулирующие конкретную сферу общественных отношений и определяющие деление права на отрасли и институты, и комплексные (межотраслевые), регулирующие обособленную и значительную часть отношений и учитывающие ее специфику в определенной сфере государственной, хозяйственной или др. деятельности, а также объединенные единой концепцией и общими принципами регулирования;

– устав, регулирующий правовое положение определенных органов, организаций, определенную сферу деятельности или особенности взаимоотношений субъектов права. В форме уставов кодифицируются нормы, определяющие правовой статус субъектов Российской Федерации (исключая республики), структуру, полномочия и организацию деятельности государственных органов;

– положение, регламентирующее положение, задачи и компетенцию органа, учреждения, организации;

– правила – нормативный правовой акт, содержащий процедурные нормы и определяющий порядок организации определенной деятельности или поведения в определенных условиях.²⁷⁹

В нашей теоретико-правовой концепции мы не склонны относить все эти формы актов к кодифицированным актам. Те же Основы законодательства Российской Федерации (об охране здоровья граждан, о культуре, о нотариате) нет достаточных юридических и фактических оснований оценивать именно как кодифицированные акты. Это просто федеральные законы, практически ничем не отличающиеся, по большому счету, от прочих аналогичных актов. Даже рамочный характер, на наш взгляд, сегодня не особенно выделяет их из общей массы федеральных законов. Тематически мы станем придерживаться именно поля кодифицированных актов, кодексов.

Проведенный нами анализ существующих научных отечественных и зарубежных исследований в области систематизации законодательства и, как одного из способов систематизации, кодификации законодательства²⁸⁰, а также учебных пособий авторства российских теоретиков права²⁸¹, представленных в вышеуказанных трудах определений понятий «систематизация права» и «кодификация права»²⁸² позволил разработать и обосновать ниже предлагаемые авторские уточненные определения указанных понятий.

Систематизация законодательства – формализованное упорядочение нормативно-правового материала в целом по всему массиву правового регулирования или по определенной сфере общественных отношений, устранение устаревших и неэффективных норм права, разрешение юридических конфликтов и ликвидация пробелов в целях придания нормативно-правовому материалу надлежащей системности, повышения степени его организованности и правовой определенности, достижения оптимальных внутренних структурированности и согласованности, обеспечения устойчивости и эффективности правового регулирования, а также эргономичности (доступности и удобства в пользовании) при реализации правовых норм.

Кодификация законодательства как вид его систематизации и как форма законотворчества (правосистематизирующего правотворчества) – вид упорядочения нормативно-правового материала в определенной сфере общественных отношений, реализуемый в процессе и результате деятельности (обычно) органа законодательной власти через целенаправленное организующее и перераспределяющее воздействие на разрозненную и несистемно (либо недостаточно системно) организованную и взаимодействующую совокупность нормативных правовых актов и правовых норм, действующих в определенной области общественных отношений на определенный момент, посредством их (актов и норм) компренирования (вобрания, включения в себя и системного встраивания, интеграции внутри себя) в себя, изменения (переработки) и обогащения (в целях восполнения правовых пробелов, снятия противоречий) дополняющим нормативно-правовым материалом, с депозицией (сбором и осаждением в отсекаемый в данном случае «осадок») или реновационным замещением устаревших и не удовлетворяющих по иным критериям сегментов и элементов правовой регламентации, перегруппировкой и интегрирующим системным выстраиванием получаемой совокупности по определенной многоуровневой и сложноструктурированной функционально-логической, синтаксической и морфологической схеме (модели, матрице) внутри вновь формируемого таким образом единого, логически цельного, устойчивого и системного нормативного правового акта (кодекса), заменяющего в результате в определенной отрасли права (подотрасли, институте, направлении правового регулирования) существенную часть нормативно-правовой регламентации и реализующего отраслеобразующую (институтообразующую) функцию.

Кодификация как процесс – объединенная единым замыслом деятельность по осуществлению кодификации в течение определенного периода времени.