!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017 (1)

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»	151
Понятие управления государственным и	муниципальным долгом охватывает

«бюджетные, учетные, организационные и иные процедуры, направленные на эффективное регулирование публичного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику

государства»537. Управление государственным и муниципальным долгом представляет собой деятельность уполномоченных органов публичной власти, которая выражается в мероприятиях по выдаче и погашению займов, иных долговых обязательств, эмиссии и выплатам по государственным и муниципальным ценным бумагам, разработке и принятию порядка размещения и по размещению долговых обязательств, по планированию и прогнозированию в данной области, иных мероприятиях.

В самом широком смысле управление государственным долгом можно рассматривать как

целостную систему мер воздействия на состояние государственного долга538.

Полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации закреплены

за Правительством Российской Федерации в лице Минфина России 539 , по управлению государственным долгом субъектов РФ – за высшим исполнительным органом либо финансовым органом, по управлению муниципальным долгом – за исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления (схема 5.12).

Управление государственным долгом (как и публичным кредитом в целом) осуществляется с соблюдением условий законности, эффективности, надежности, результативности, публичности и обоснованности решений (схема 5.13). Система управления государственным долгом складывается из:

–установления нормативных ограничений и параметров долговой деятельности государства;

–принятия государственных долговых обязательств;

–обслуживания и погашения государственного долга;

–учета и регистрации государственных долговых обязательств;

–контроля состояния государственного долга;

–мер по оптимизации государственного долга540.

Параметры государственного и муниципального долга в соответствии с бюджетным законодательством проходят ежегодное утверждение. В числе этих параметров:

–предельный объем заимствований;

–предельный объем долга и верхний предел долга;

–предельный объем расходов на обслуживание долга. Методами по управлению государственным долгом являются:

–реструктуризация – основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой долговых обязательств

иными, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств541;

– рефинансирование – осуществление новых заимствований в целях погашения ранее принятых долговых обязательств, направление заемных средств на погашение ранее принятого

537Финансовое право России: альбом схем / под ред. проф. А.Н. Козырина. М., 2007.

538См.: Богданова А.В. Организационно-правовые основы управления государственным долгом субъекта Российской Федерации // Финансовое право. 2015. № 10. C. 46; Финансовое право: учеб. / отв. ред. С.В. Запольский. М., 2011.

539Статья 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», ст. 101 БК РФ.

540См.: Богданова А.В. Организационно-правовые основы управления государственным долгом субъекта Российской Федерации… C. 40.

541Статья 105 БК РФ.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

152

долгового обязательства;

–конверсия – уменьшение или увеличение процентной ставки на основной долг;

–новация – прекращение обязательства через соглашение сторон о замене первоначального обязательства другим обязательством;

–предоставление отступного;

–консолидация – изменение срока действия ранее выпущенных займов в целях отсрочки платежа;

–унификация – объединение займов, находящихся в обращении;

–пролонгация – продление срока действия долгового обязательства;

–отсрочка;

–списание и прекращение долговых обязательств, которое, как и аннулирование, осуществляется в установленном порядке в случае невозможности исполнения обязательства.

Применение перечисленных методов управления, как правило, обусловлено невозможностью своевременно и в полном объеме исполнить принятые на себя публично-правовым образованием долговые обязательства.

Обслуживание государственного и муниципального долга заключается в выплате установленных процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам, иных выплатах, вытекающих из долговых обязательств. Обслуживание долга, в отличие от погашения основного долга, относится к расходам бюджета и ежегодно предусматривается в составе бюджетных ассигнований, выделяемых, как правило, финансовому органу. Возникновение и изменение непосредственно долговых обязательств связано с источниками финансирования дефицита бюджета (схема 5.14).

В случае значительного объема государственного долга его обслуживание может перейти

вкатегорию одного из основных расходов государства, что характерно, например, для Канады. Нужно, однако, заметить, что в состав государственного долга Канады, в отличие от иных государств, включены пенсионные, страховые и кредитные обязательства, счета

поручительства542.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение понятию «публичный кредит» в широком и в узком смысле.

2.Назовите свойства-условия публичного кредита.

3.Дайте определение понятиям государственного и муниципального долга, внешних и внутренних заимствований. Как соотносятся между собой понятия публичного кредита, государственного и муниципального долга и публичных заимствований?

4.В чем отличие публичного кредита от частного?

5.Какая цель при осуществлении публичных заимствований, по вашему мнению, преследуется в первую очередь – фискальная или политическая?

6.Назовите преимущества и недостатки публичного кредита в сравнении с иными исторически известными способами покрытия чрезвычайных государственных расходов.

7.Какую эволюцию претерпели взгляды на допустимость использования публичного кредита?

8.Что представляет собой «отвержденный» кредит?

9.Перечислите виды публичного кредита.

10.В чем состоит различие между внутренними и внешними заимствованиями?

11.Назовите известные вам виды государственных и муниципальных долговых обязательств.

12.Какие сроки публичных долговых обязательств установлены законодательством РФ?

13.Какими законами регулируется порядок эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг?

542 См.: Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М.,

2009.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

153

14.Какие существуют виды государственных и муниципальных ценных бумаг?

15.Какие органы публичной власти могут выступать эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг?

16.Дайте определение понятию бюджетного кредита.

17.Назовите обязательные условия бюджетного кредита.

18.Какие виды бюджетных кредитов вы знаете?

19.Какими законами регулируется предоставление бюджетных кредитов?

20.Какой срок исковой давности установлен для взыскания невозвращенных бюджетных кредитов?

21.Дайте определение понятию государственной или муниципальной гарантии.

22.Назовите условия предоставления государственной или муниципальной гарантии.

23.Какими законами регулируется предоставление государственной или муниципальной гарантии?

24.Приведите примеры иных долговых обязательств, ранее отнесенных на государственный долг.

25.Что представляли собой казначейские налоговые освобождения? Могут ли они, по вашему мнению, быть отнесены к государственным ценным бумагам?

26.Что включается в понятие управления государственным и муниципальным долгом?

27.Какие методы используются для управления государственным и муниципальным

долгом?

28.Что представляет собой обслуживание государственного и муниципального долга?

Рекомендуемая литература

Богданова А.В. К вопросу о месте государственного кредита в системе российского права // Реформы и право. 2014. № 1. С. 47–56.

Богданова А.В. Организационно-правовые основы управления государственным долгом субъекта Российской Федерации // Финансовое право. 2015. № 10. С. 39–46.

Богданова А.В. Условия предоставления государственных гарантий в Российской Федерации // Реформы и право. 2015. № 2. С. 26–30.

Боголепов М.И. Государственный долг. СПб., 1910. C. 186.

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 447–459.

Военные займы / под ред. М.И. Туган-Барановского. Пг., 1917.

Исаев А.А. Государственный кредит // Финансы и налоги: очерки теории и политики. М., 2004. C. 389–392. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 4.)

Козырин А.Н. Государственный долг Канады: проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2006. № 2. С. 35–40.

Кучеров И.И. Деньги, денежные обязанности и денежные взыскания. М., 2012.

Кучеров И.И. Историко-правовые аспекты возникновения денег и денежных повинностей // История государства и права. 2011. № 17.

Лебедев В.А. Бумажные деньги // Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 415. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)

Озеров И.Х. Государственный кредит: конспект лекций по финансовому праву. М., 1901. Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права / науч. ред.

и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М., 1998. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.)

Саркисов А.К. Финансово-правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 68–78.

Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства: пособие по финансовому праву. СПб.,

1894.

Худяков А.И. Правовые основы государственного и муниципального кредита //

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

154

Финансовое право. 2010. № 3. С. 2–6.

Ялбулганов А.А. Правовое регулирование государственного и муниципального кредитов // Гражданин и право. 2002. № 3. С. 57–64.

Глава 6 Бюджетное устройство и бюджетная система

§ 1. понятие и свойства бюджетной системы

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с

понятием бюджетного устройства543. Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета,

бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов544.

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса, а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов, зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Для бюджетного права характерен иной, традиционный подход: бюджетная система государства (публично-территориального образования) объединяет бюджеты всех публично-территориальных образований, расположенных на его территории либо подпадающих под его юрисдикцию.

С точки зрения системного анализа разница между макросистемным и традиционным подходами заключается в наборе элементов, которые составляют бюджетную систему.

Как уже говорилось, макросистемный подход в качестве элементов бюджетной системы рассматривает не только бюджеты, но и бюджетные доходы (в том числе налоги), расходы, участников бюджетного процесса и т. д. В целом для данного, в большей степени экономического, подхода характерна неопределенность в отношении элементов, включаемых в бюджетную систему, перечень которых у исследователей разнится.

Другой, традиционный подход в большей степени характерен для юридической науки, которая ориентирована на ясность и недвусмысленность понятий. Здесь элементами бюджетной системы являются исключительно бюджеты. Следует заметить, что элементный состав бюджетной системы и в этом случае может меняться. Например, появление наднациональных образований (Европейского Союза, Союза Беларуси и России), имеющих свои бюджеты, диктует необходимость их рассмотрения как элементов вновь образующейся бюджетной системы.

Определение бюджетной системы не дает представления о ее структуре, не констатирует

543Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (утратил силу).

544Статья 6 БК РФ.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

155

ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами – элементами системы. В старой редакции БК РФ, действовавшей до внесения в него изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, утверждалось: бюджетная система состоит из различных уровней бюджетов.

Несмотря на то что упоминание об уровнях бюджетной системы исключено из действующего бюджетного законодательства, эти уровни сохраняются де-факто, исходя отчасти из территориально-государственного устройства Российской Федерации, отчасти из сложившихся экономических отношений.

Можно выделить следующие уровни бюджетной системы Российской Федерации:

–федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (бюджеты Пенсионного фонда РФ,

Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

–бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, к которым относятся бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

–местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (схема 6.2).

Консолидированные бюджеты в бюджетную систему Российской Федерации не включаются, так как по сути они являются не бюджетами, а отчетами о совокупности

результатов исполнения бюджетов на определенной территории 545 . Консолидированные бюджеты не проходят через стадии бюджетного процесса, поскольку, как уже было сказано выше, они не принимаются и не исполняются (схема 6.3).

Не могут быть включены в бюджетную систему бюджеты международных корпораций и международных организаций. Бюджет является формой осуществления финансовой деятельности государства или публично-правового образования. Международные организации, как правительственные, так и неправительственные, публично-правовыми образованиями не являются.

Согласно Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ (ст. 5). В п. 3 этой же статьи указано, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

Здесь нельзя не обратить внимание на несовпадение конституционных норм и норм БК РФ. Государственное устройство Российской Федерации ограничено субъектами РФ. Местное самоуправление, являясь публичной властью, не является властью государственной. Тем не менее согласно ст. 6 БК РФ бюджетная система, будучи основанной на государственном устройстве, включает местные бюджеты, которые соответствуют муниципальным образованиям, не включенным в систему государственного управления.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд РФ, указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства. Конституционный Суд РФ неоднократно озвучивал следующую позицию: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы

Российской Федерации546.

Очевидно, что исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской

545 Согласно ст. 6 БК РФ консолидированный бюджет является сводом бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории.

546 Определение КС РФ от 13 июня 2006 г. № 194-О // Вестник КС РФ. 2006. № 5; постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

156

Федерации привело бы к ситуации, когда в государстве одновременно существовало бы неопределенное количество бюджетных систем, что означало бы разрушение сложившегося и устоявшегося на протяжении десятков лет порядка и угрозу экономической безопасности России (схема 6.4).

Федеративной модели бюджетной системы предшествовала модель государственного бюджета, примером которой может служить бюджетная система Союза ССР. В настоящее время государственный бюджет сохранился в Китайской Народной Республике, Республике Беларусь. В Союзе ССР в течение нескольких десятков лет в рамках единого государственного бюджета объединялись союзный (центральный) бюджет, государственные бюджеты союзных республик в составе СССР и бюджет социального страхования (предшественник современных государственных внебюджетных фондов). Государственные бюджеты республик в составе

СССР делились на республиканские (центральные) и областные547, районные, поселковые и другие бюджеты в соответствии с административно-территориальным делением. Единый государственный бюджет позволял балансировать доходы и расходы между всеми входящими в его состав бюджетами, что исключало их дефицит и споры, связанные с межбюджетными отношениями (схема 6.5).

После развала Союза ССР были упразднены государственный и союзный бюджеты, а роль балансирующего центра взял на себя федеральный бюджет, будучи изначально по своей природе республиканским (центральным) бюджетом.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило, связано с административно-территориальным устройством государства.

Федеративная Республика Германия является федеративным государством и имеет сходную с Российской Федерацией бюджетную систему, где есть федеральный бюджет, бюджеты регионов (земель), составляющих Федерацию, и местные бюджеты.

Китай при унитарном устройстве имеет бюджеты пяти иерархических уровней: 1) бюджет центрального правительства (государственный); 2) бюджеты провинций, а также бюджеты автономных районов и муниципалитетов, подчиненных непосредственно центральному правительству; 3) бюджеты городов, имеющих административно-территориальное деление на районы и префектуры; 4) бюджеты уездов и городов, не имеющих административно-территориального деления на районы и префектуры; 5) бюджеты поселков,

национальных поселков и небольших городов548.

Республика Франция, будучи унитарным государством, имеет бюджетную систему четырех уровней: 1) общенациональный бюджет; 2) региональные бюджеты; 3) бюджеты департаментов; 4) местные бюджеты (схема 6.7).

Таким образом, бюджетные системы разных стран имеют как общие черты, так и различия (схемы 6.6–6.8). Своеобразным представляется бюджет Европейского Союза, который существует изолированно, представляя собой единственный элемент бюджетной системы ЕС (схема 6.9).

В литературе можно встретить позицию, согласно которой бюджетная система является

частью финансовой системы государства549. Кроме того, бюджеты и бюджетная система в целом образуют систему народно-хозяйственного (социально-экономического) планирования, которая требует составления особого плана. Этот план должен соответствовать общему плану

547Такой завершенный вид бюджетная система СССР приобрела не сразу. Например, решение об отражении в едином государственном бюджете (с разной степенью детализации) союзного бюджета, бюджетов союзных и автономных республик, местных бюджетов и включении в государственный бюджет бюджета социального страхования было принято СНК СССР 10 июля 1938 г. (Известия Советов депутатов трудящихся СССР 1938. 11 июля). См.: Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных материалов / сост. С.С. Глезин. М., 1947. C. 3.

548Подробнее см.: Комягин Д.Л. О бюджетном устройстве и современном бюджетном законодательстве Китая

//Реформы и право. 2010. № 4. C. 55.

549См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. C. 18–20.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

157

социально-экономического развития и приниматься во исполнение последнего. Существование бюджетной системы как подсистемы более общей системы (финансовой системы и системы стратегического планирования) определяет такие ее свойства, как федерализм (характеризующий сложные отношения центра и регионов с большей долей независимости регионов) и унитаризм (характерный для иерархически выстроенной, централизованной

системы) 550 . В научной литературе имеется аргументированная точка зрения, что определяющим свойством для бюджетной системы Российской Федерации является ее

унитаризм (схема 6.10 )551.

Государственные внебюджетные фонды – не совсем обычный элемент бюджетной системы. Противоречие заложено уже в наименовании данного элемента: он является частью бюджетной системы, представляет собой бюджет, но называется внебюджетным. На самом деле государственные внебюджетные фонды тесно встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне ее, так как система является постоянным «донором», позволяющим балансировать расходы государственных внебюджетных фондов.

«Внебюджетность» государственных внебюджетных фондов проявляется исключительно в их противопоставлении бюджетным фондам, часто представляющим собой обособленные в рамках бюджета целевые расходы и закрепленные в бюджете для их покрытия источники

доходов552 . Некоторые из существующих сегодня целевых бюджетных фондов именуются суверенными фондами, и их наличие обусловлено стремлением повысить уровень финансовой безопасности публичных финансов и сохранить устойчивость бюджетной системы (схема 6.11).

Государственные внебюджетные фонды также представляют собой обособленные

целевые расходы социального характера553, которые не включаются в бюджет и являются преемниками бюджета социального страхования, входившего в качестве составной части в государственный бюджет Союза ССР. Следует заметить, что за рубежом расходы на социальное страхование принято называть социальными бюджетами.

Согласно ст. 144 БК РФ в Российской Федерации, существуют следующие государственные внебюджетные фонды: ПФ РФ, ФФОМС, ФСС РФ, а на уровне субъектов РФ

– ТФОМС (схема 6.12)554.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов не включаются в консолидированные бюджеты, но их проекты обязательно согласуются в федеральном (региональном) министерстве, отвечающем за вопросы социальной политики и социального страхования.

550 Федерализм и унитарность как свойства бюджетной системы характеризуют реализацию принципа фискального (бюджетного) федерализма.

551См.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблема правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

552В утратившей силу ст. 17 БК РФ целевые бюджетные фонды определялись как фонды денежных средств, образуемые в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения. Целевые бюджетные фонды – отступление от принципа совокупного покрытия расходов бюджета, но в настоящее время в федеральном бюджете существуют Резервный фонд, Фонд национального благосостояния, Инвестиционный фонд, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд реформирования ЖКХ и др.

553На социальный характер государственных внебюджетных фондов прямо указывало определение, содержавшееся в утратившей силу ст. 143 БК РФ: государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении; на социальное обеспечение в случае безработицы; на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

554Количество государственных внебюджетных фондов уменьшилось с начала 1990-х годов, в частности, был упразднен Фонд занятости. Имеется тенденция к дальнейшему их сокращению и включению в федеральный бюджет.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

158

Кассовое исполнение государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (за исключением ПФ РФ).

Органы управления государственными внебюджетными фондами являются главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Составление и утверждение государственных внебюджетных фондов синхронизированы с составлением и утверждением федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Источниками формирования государственных внебюджетных фондов служат налоговые и неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы, установленные ст. 146 БК РФ. Законодательство запрещает как изъятие средств фондов, так и направление их на иные цели, не связанные с задачами фондов.

Статус ПФ РФ как страховщика по обязательному пенсионному страхованию установлен Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном

страховании в Российской Федерации»555, на основании которого он действует. Некоторые полномочия ПФ РФ установлены Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в

Российской Федерации»556. ФСС РФ и ФФОМС действуют на основании актов Правительства Российской Федерации557.

§ 2. бюджетные и суверенные фонды

Бюджетные фонды

Место института бюджетных и внебюджетных фондов в системе бюджетного права ясно не определено. Во-первых, многие бюджетные и внебюджетные фонды формируются за счет особых источников бюджетных доходов, оставаясь частью общего бюджета публично-правового образования. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные фонды в

рамках института публичных доходов558.

Во-вторых, некоторые внебюджетные фонды, наоборот, будучи организационно самостоятельными, существуют за счет субсидий из центрального бюджета публично-правового образования. Многие бюджетные фонды в действительности представляют

собой обособленные расходы бюджета публично-правового образования 559 . Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные и внебюджетные фонды в рамках института публичных расходов.

Наконец, в-третьих, инвестиционный характер некоторых бюджетных фондов не позволяет отнести их ни к расходам, ни к доходам бюджетов. В этом случае бюджетные фонды связаны с отношениями публичного кредита, выступают источниками покрытия дефицита

бюджета (схема 6.11)560.

555СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

556СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028.

557Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.

558Например, обязательные платежи в государственные внебюджетные фонды, доходы от размещения временно свободных средств остатка на едином счете бюджета, инвестиционные доходы суверенных фондов благосостояния.

559Например, резервные фонды Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций.

560Например, нормы, регулирующие функционирование Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ст. 96.9-96.12 БК РФ), расположены в отдельной главе раздела о сбалансированности бюджета.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

159

Социальные фонды являются организационно обособленными и обладают значительной самостоятельностью, что позволяет говорить и о существовании их как элементов бюджетной

системы561. Эти фонды562 имеют форму самостоятельных бюджетов, которые проходят все стадии бюджетного процесса.

В первоначальный период развития бюджетной системы Российской Федерации существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, которые были созданы для решения определенных государственных задач. До 2001 г. в Российской Федерации существовали:

–Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

–Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

–Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

–Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

–Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;

–Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

–Государственный фонд борьбы с преступностью;

–Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;

–Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

–Фонд по охране озера Байкал;

–иные.

Данные фонды определялись как целевые бюджетные фонды, которые образуются в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и должны использоваться на цели, соответствующие назначению

целевых фондов563.

Неограниченным было и число целевых бюджетных фондов на уровне субъектов РФ.

На региональном уровне в разное время создавались внебюджетные и бюджетные фонды

в целях реализации планов жилищного строительства 564 , дорожного строительства 565 , инвестирования по направлениям социально-экономического развития, поддержки малого и среднего предпринимательства, природоохранных и экономических мероприятий, поддержки и развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев

населения566.

Средства региональных внебюджетных фондов формировались за счет:

561 В силу разных причин они получили парадоксальное наименование «государственные внебюджетные фонды».

562 Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования. До 2007 г. существовал также Государственный фонд занятости населения РФ.

563Статья 17 БК РФ (утратила силу).

564См., например, Закон Республики Бурятия от 26 сентября 2001 г. № 824-II «Об исполнении бюджета республиканского государственного внебюджетного фонда жилищного строительства Республики Бурятия “Жилинвест” за 2000 год».

565См. Закон Республики Бурятия от 27 сентября 2001 г. № 820-II «Об исполнении бюджета внебюджетного территориального дорожного фонда Республики Бурятия за 2000 год».

566См. Закон Республики Ингушетия от 1 мая 1997 г. № 4-РЗ «О государственных внебюджетных фондах Республики Ингушетия» (утратил силу).

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

160

–процентов по целевым ссудам;

–платы за оказание разного рода услуг;

–установленных законодательством субъекта РФ обязательных отчислений;

–добровольных имущественных взносов;

–специальных штрафов за загрязнение окружающей среды;

–сборов с отдельных категорий участников экономической деятельности, иных сумм.

В одних случаях государственные бюджетные и внебюджетные фонды субъектов РФ

являлись частью расходов и доходов регионального бюджета 567 , в других – представляли собой самостоятельную некоммерческую организацию. Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О государственных внебюджетных фондах Республики Ингушетия» государственными внебюджетными фондами Республики Ингушетия являются не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые органами государственной власти.

С 2001 г. вышеперечисленные целевые бюджетные фонды в Российской Федерации были ликвидированы. Однако с 2002 г. они появились вновь. Отличием этих фондов от существующих ранее являлось то, что они были направлены не на развитие отдельных направлений и отраслей народного хозяйства, а на регулирование межбюджетных отношений.

При этом следует заметить, что целевые бюджетные фонды в некоторых областях проявили заметную жизнеспособность. В частности, это дорожные фонды, средства которых направлены на финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и

строительством автомобильных дорог общего пользования568. В настоящее время дорожный фонд – часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к

дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов569. Расходы на дорожное хозяйство (на федеральном уровне) осуществлялись и через бюджетные ассигнования,

предусмотренные Федеральному дорожному агентству570. Другой пример касается созданной в 2008 г. государственной корпорации Федеральный фонд содействия развитию жилищного

строительства, срок существования которой ограничен законом571.

С2002 г. в Российской Федерации появились такие бюджетные фонды, как Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (образуется из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

С2006 г. в составе федерального бюджета были образованы Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ – как часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на

принципах государственно-частного партнерства572.

С 2003 г. появился бюджетный фонд нового вида – Стабилизационный фонд, который в

567Закон Читинской области от 5 октября 1995 г. № 21-ЗЧО «О целевых бюджетных и внебюджетных фондах Читинской области» (утратил силу); Закон Магаданской области от 8 апреля 2000 г. № 118-ОЗ «О внебюджетном фонде социально-экономического развития Магаданской области в условиях деятельности Особой экономической зоны» (утратил силу).

568Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1759-I «О дорожных фондах в Российской Федерации».

569Статья 179.4 БК РФ.

570Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374 «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве».

571Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».

572Статья 179.2 БК РФ.