!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017 (1)

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

161

отличие от резервных фондов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных

администраций можно назвать резервным фондом всего государства 573 . На базе Стабилизационного фонда были созданы Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений).

Стабилизационный фонд Российской Федерации представлял собой часть средств федерального бюджета, которые аккумулировались за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, подлежал обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, т. е. вместе с заменившими его Резервным фондом и Фондом будущих поколений, безусловно, может быть отнесен к типу суверенных фондов, которые заслуживают особого рассмотрения.

Суверенные фонды

Термин «суверенный фонд благосостояния» был введен в научный оборот в 2005 г. А. Розановым, который определил такие фонды методом исключения: принадлежащие государствам активы, не являющиеся государственными пенсионными фондами или

резервными активами, поддерживающие национальные валюты574.

Суверенные фонды не являются также государственными международными золотовалютными резервами и инвестиционными фондами (прямых инвестиций, взаимными

фондами, хедж-фондами и др.)575.

Выделяются следующие признаки суверенных фондов: активы фондов находятся в государственной собственности; они обособлены от иных государственных активов и обязательств (признак «суверенности»); фонды созданы для достижения различных публичных целей (например, страхование от рисков кризисных явлений в экономике, избавление от

нежелательной ликвидности576, сбережение средств для будущих поколений); деятельность по управлению фондами не связана с осуществлением денежно-кредитной и валютной политики,

управлением публичными пенсионными фондами577. Кроме того, фонды формируются при помощи определенного набора источников (например, профицит платежного баланса, поступления от экспорта определенных товаров и т. д.).

Считается, что первые суверенные фонды появились в американском штате Техас, где в 1854 г. был основан фонд в целях финансирования государственного начального и среднего

образования, который формировался за счет поступлений от аренды земель штата578. В 1876 г.

573 См.: Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009.

574 Rozanov A. Who Holds the Wealth of Nations // Central Banking Journal. 2005. Vol. 15. No. 4: <http://www.docstoc.com/docs/8086792/Who-Holds-The-Wealth>.

575 См.: Дораев М.Г. Суверенные фонды как субъекты международного рынка капиталов (правовые аспекты) // Московский журнал международного права. 2012. № 1: <http:// www.academia.edu/2141535/_Sovereign_Wealth_Funds_as_Participants_of__Capital_ Market_Legal_Issues>.

576 Данный вид рисков получил среди специалистов по экономике неформальное наименование «голландская болезнь».

577См.: Mezzacapo S. The So-called «Sovereign Wealth Funds»: Regulatory Issues, Financial Stability and Prudential

Supervision // EC Economic and Financial Affairs. April 2009. Economic Papers Nc. 378. P. 4–10: <http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication15064_ en.pdf>.

578См.: Ибраев Р.Х. Роль суверенных фондов на современном глобальном рынке капитала // Российский внешнеэкономический вестник. 2013. № 9. C. 95.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

162

был создан резервный фонд для финансирования образования в университетах штата (в особенности в Техасском университете агрокультуры и машиностроения), который существует и по сей день; управление им осуществляет основанная в 1996 г. управляющая компания

Университета Техас579.

Появлению суверенных фондов способствовали открытия и разработка месторождений нефти, а затем и других полезных ископаемых, и первыми источниками их формирования были доходы от экспорта природных ресурсов: нефти (Кувейт, штат США Аляска, Норвегия,

Венесуэла, Оман), меди (Чили), фосфатов (Кирибати)580, алмазов (Ботсвана). Впоследствии суверенные фонды, формируемые посредством таких источников, получили название «сырьевых».

Документом международной рабочей группы по подготовке свода общепринятых принципов и практик деятельности суверенных фондов МВФ, получившим известность как «Принципы Сантьяго», суверенные фонды определены как специализированные инвестиционные фонды или структуры, находящиеся в собственности сектора государственного управления. Создаваемые в целях достижения макроэкономической стабильности и повышения качества управления государственными финансами, такие фонды владеют и управляют активами для выполнения финансовых задач и реализуют инвестиционные стратегии, включающие инвестирование в зарубежные финансовые активы.

Источниками формирования суверенных фондов обычно выступают профицит платежного баланса, государственные операции с иностранной валютой, поступления от приватизации, бюджетный профицит и доходы от товарного экспорта биржевых товаров. Они представляют собой разнородную группу, состоящую из бюджетных стабилизационных фондов, сберегательных фондов, корпораций по инвестированию резервов, фондов развития и

пенсионных резервных фондов без прямых пенсионных обязательств581.

По источникам образования суверенные фонды делятся на товарные, или сырьевые

(commodity-based funds), и нетоварные, или несырьевые (non-commodity-based funds),

фонды, получающие активы из валютных резервов государства 582 . В качестве особой разновидности выделяют суверенные фонды, финансируемые за счет прибыли от добычи

природных невозобновляемых ресурсов (non-renewable resource funds) 583 . Несырьевые суверенные фонды, формируемые за счет профицита государственного бюджета и дополнительных источников (например, приватизации), малочисленны в сравнении с сырьевыми (Сингапур, Малайзия, Китай, Новая Зеландия, Австралия и т. д.) (схема 6.13).

По основным целям деятельности суверенные фонды подразделяются на:

–стабилизационные фонды, создаваемые государствами, богатыми природными ресурсами;

–сберегательные фонды, распределяющие накопленные материальные ценности между поколениями;

–резервные инвестиционные корпорации для снижения издержек от сохранения резервов

579См.: Там же.

580См.: Золотарева А.Б. и др. Перспективы создания Резервного фонда в Российской Федерации // Институт экономики переходного периода. 2001. № 27: <http://www.iep.ru/ru/ publikatcii/publication/380.html>.

581Sovereign Wealth Funds Generally Accepted Principles and Practices («Santiago Principles») // International Working Group of Sovereign Wealth Funds (IWG). 2008. October: <http://www.rwg-swf.org/pubs/eng/santiagoprinciples.pdf>.

582Sovereign Wealth Fund Institute. What is SWF?: <http://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund>.

583Gould M. Managing Manna from Below: Sovereign Wealth Funds and Extractive Industries in the Pacific //

Australian	Government.	The	Treasury.	Economic	Roundup.	2010.	Iss.	1:	<http://
archive.treasury.gov.au/documents/1783/HTML/docshen.asp?URL=05_SWFs_in_the_Pacific. htm>.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

163

или реализации инвестиционной политики с высокой доходностью;

–фонды развития, создаваемые для финансирования приоритетных социально-экономических проектов;

–резервные пенсионные фонды, имеющие пенсионные или какие-либо неопределенные обязательства на государственном балансе.

Суверенные фонды могут также рассматриваться как субъекты международных инвестиционных отношений. С этой точки зрения особое значение имеет проблема защищенности инвестиций суверенных фондов от претензий, возникающих из государственных заимствований, как ключевое условие их функционирования. В этом смысле их международный статус напоминает статус золотовалютных резервов.

По правовым основаниям деятельности можно выделить суверенные фонды: действующие на основании законов (большинство, например, в Австралии, Норвегии, провинции Альберта (Канада), Сан-Томе и Принсипи, Восточном Тиморе и Российской Федерации); действующие на основании указов глав государств (Азербайджан, Казахстан). Для создания постоянного резервного фонда Аляски были внесены изменения в конституцию.

По организационно-правовой форме суверенные фонды могут быть:

–независимыми юридическими лицами (Государственный нефтяной фонд Азербайджана, Инвестиционное управление Кувейта, Корейская инвестиционная корпорация, Инвестиционное управление Катара и Инвестиционное управление Абу-Даби в ОАЭ, Инвестиционное агентство Брунея, Национальный пенсионный резервный фонд Ирландии, Фонд будущего Австралии);

–государственными корпорациями, деятельность которых регламентирована законом (Государственная инвестиционная корпорация и компания Темасек (Temasek) в Сингапуре, Китайская инвестиционная корпорация);

–отдельными денежными счетами, принадлежащими правительству, без образования юридического лица (Государственный пенсионный фонд «Глобальный» Норвегии, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в Российской Федерации).

Наконец, с точки зрения интеграции в бюджетную систему суверенные фонды могут быть входящими в состав государственного (центрального, национального, федерального) бюджета

(Норвегия, Казахстан и Российская Федерация) и внебюджетными (Азербайджан)584. Отчеты фондов, их достоверность должны подтверждаться независимым внешним

аудитором из частного сектора или органом государственного финансового контроля (в Российской Федерации это Счетная палата, в провинции Альберта Канады – Генеральный ревизор).

Существуют и иные дополнительные основания классификации суверенных фондов585. Появление суверенных фондов в Российской Федерации ведет отсчет с Послания

Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г., согласно которому «…часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. По этой части возможны и должны обсуждаться и поправки, и замечания. Полагаю, что такого рода разделение бюджета позволит предотвратить проедание

дополнительных доходов»586.

В 2004 г. в Бюджетный кодекс РФ была введена новая глава 13.1 «Стабилизационный

584 Sovereign Wealth Funds. Current Institutional and Operational Practices. Prepared by the IWG secretariat in collaboration with the members of the IWG. 2008. September 15. P. 8–14: <http://www.iwg-swf.org/pubs/eng/swfsurvey.pdf> (дата обращения: 26.02.2016).

585См.: Шевченко Е.Е. Суверенные фонды благосостояния: место в бюджетном праве Российской Федерации

//Весенние дни науки 2015: сб. материалов межвузовской науч. – практ. конф. М., 2015. C. 41–52.

586Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

[Электронный ресурс]: <http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW _30989/> (дата обращения: 25.03.2015).

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

164

фонд Российской Федерации» (далее также – Фонд), которая раскрывала понятие Стабилизационного фонда РФ, порядок его формирования и использования средств, порядок

управления, учет и отчетность по операциям со средствами Фонда587. Стабилизационный фонд РФ являлся частью федерального бюджета, но подлежал уже обособленному учету. Его формирование происходило за счет дополнительных доходов федерального бюджета, образуемых в результате превышения цены на нефть сырую марки «Юралс» над ее базовой ценой и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года. Средства Стабилизационного фонда РФ могли использоваться на финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, если накопленный объем Фонда превышал 500 млрд руб. Объемы использования средств Фонда определялись федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год. В 2005 г. часть средств была направлена на погашение внешних долгов Российской Федерации и покрытие дефицита

Пенсионного фонда588.

В 2008 г. Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд

национального благосостояния (в первой редакции – Фонд будущих поколений)589. Резервный фонд создавался с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках, а Фонд национального благосостояния – с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской

Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ590. Резервный фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов

федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств фонда не достигает его нормативной величины.

Фонд национального благосостояния формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины. Можно сказать, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния представляют собой сообщающиеся сосуды: при избытке доходов Резервного фонда его часть переходит в Фонд национального благосостояния (схема

6.14).

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов, австралийских долларах, канадских долларах, швейцарских франках и иенах):

–долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

–долговые обязательства международных финансовых организаций;

–депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях и в Банке России.

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в разрешенную иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

– долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных

587 Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. № 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации».

588См.: Кудрин А.Л. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006.

№2. C. 13.

589Глава 13.2 БК РФ «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета».

590Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

165

агентств и центральных банков;

–долговые обязательства международных финансовых организаций;

–депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, в Банке России, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;

–долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги;

–паи (доли участия) инвестиционных фондов;

–субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании распоряжений Правительства Российской

Федерации591.

Основные функции, связанные с принятием управленческих решений, осуществляет Минфин России, тогда как Банк России выполняет техническую работу, связанную с

обеспечением их реализации 592 . Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах, открытых Казначейству России в Банке России на основании договора банковского счета

(схема 6.15).

Одним из инструментов бюджетной политики, связанной с регулированием суверенных фондов в Российской Федерации, является так называемое бюджетное правило. Оно представляет собой закрепленную в БК РФ цену отсечения как ориентир для направления доходов на расходы и сбережения в суверенные фонды или, наоборот, из суверенных фондов – на расходы бюджета.

Бюджетное правило относится к категории инструментов бюджетной политики, именуемых фискальными правилами (numerical fiscal rules ), которые можно определить как долгосрочные ограничения на фискальную политику государства, устанавливающие

предельные количественные значения для определенных макроэкономических показателей593.

§ 3. способы регулирования межбюджетных отношений

Приобретают ли бюджеты новые функции в силу включения их в бюджетную систему? На этот вопрос следует ответить положительно.

В большей степени для федерального бюджета, но также для бюджетов субъектов РФ и даже местных бюджетов характерна функция межбюджетного регулирования в отношении нижестоящих бюджетов, которая возникает исключительно как следствие нахождения этих бюджетов в бюджетной системе. Объективная необходимость финансового выравнивания обеспеченности территорий требует изучения как отечественного, так и зарубежного опыта правового регулирования.

Первым направлением межбюджетного регулирования является правильное (в соответствии с принципом субсидиарности) распределение источников доходов и компетенции по расходам между центром и регионами.

Второе направление межбюджетного регулирования – предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах.

591 Статья 96.11 БК РФ, постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния», постановление

Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда».

592Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2007 г. № 892.

593См.: Cottarelli C. Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances. IMF Working Paper. Fiscal Affairs Department. 16.12.2009. P 5–8: <http://www.imf.org/extemal/ np/pp/eng/2009/121609.pdf>.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

166

Финансовая помощь, предоставляемая, как правило, из бюджетов вышестоящего уровня –

нижестоящим594, осуществляется в форме субсидий, дотаций и субвенций и в зависимости от цели может быть инвестиционной (для реализации инвестиционных проектов), текущей,

выравнивающей и стимулирующей (схема 6.16).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции именуются межбюджетными трансфертами. Они являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Помимо дотаций, субсидий и субвенций допускаются иные формы межбюджетных трансфертов (схема 6.17).

Дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии – средства, предоставляемые в целях софинансирования расходов за счет двух и более бюджетов.

Субвенции – целевые средства, выделяемые в случае возложения на бюджеты выполнения расходных обязательств, закрепленных за вышестоящим бюджетом.

В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер, но, как и дотации, являются безвозмездными и безвозвратными. Субсидии, предоставляемые для инвестиций, могут сопровождаться передачей имущества или имущественных прав на создаваемую собственность. Как правило, дотации, субсидии и субвенции выступают в качестве текущей финансовой помощи.

Еще одной формой межбюджетных отношений является бюджетный кредит, который предоставляется из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы на платной и

возмездной основе595.

Источники предоставления межбюджетных трансфертов учтены в федеральном бюджете особым образом. Они выделены среди расходов бюджета в Фонд финансовой поддержки регионов (для дотаций), Фонд компенсаций (для субвенций) и Фонд софинансирования расходов (для субсидий) (схема 6.18).

Вчасти регулирования финансовых отношений между центром и регионами интересен опыт Федеративной Республики Германия, конституция которой содержит раздел, посвященный публичным финансам. Федерация может оказывать финансовую помощь из своего бюджета землям и общинам, только если их собственных ресурсов недостаточно для осуществления проекта. Конституция Германии содержит положение о том, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач, а решение федеральных задач центром должно сопровождаться доведением до земель необходимых финансовых ресурсов. В отличие от российской практики, в Германии финансовая помощь из центра поступает исключительно на инвестиционные цели (ст. 104а Основного закона ФРГ). В то же время во исполнение принципа гармонизации отдельным конституционным законом устанавливается порядок выравнивания финансовых возможностей земель.

Врамках модели государственного бюджета во избежание дисбаланса в бюджетной системе бюджеты нижестоящих публично-правовых образований утверждаются (согласовываются) вышестоящими органами власти. Такая практика сохранилась, например, в

Китае, во Франции 596 , во многих унитарных государствах. Следует, однако, подчеркнуть мировую тенденцию перехода к сложным межбюджетным отношениям по образцу

594 Главой 16 БК РФ предусмотрено предоставление субсидий из бюджетов субъектов РФ федеральному бюджету и субсидий из местных бюджетов бюджетам субъектов РФ.

595 Например, расширение применения бюджетных кредитов в межбюджетных отношениях было одним из направлений Концепции межбюджетных отношений и организации

бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р (СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129).

596 См., например: Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. 2007. № 7. C. 18–20.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

167

федеративных.

В отношении бюджетной системы Российской Федерации следует отметить то обстоятельство, что она постоянно эволюционирует под влиянием международного опыта и в зависимости от изменений в государственно-территориальном устройстве, сохраняя историческое своеобразие (схема 6.19).

Контрольные вопросы

1.Дайте определения понятиям «бюджетное устройство» и «бюджетная система».

2.Как связано бюджетное устройство и территориальное государственное устройство?

3.Из каких элементов состоит бюджетная система?

4.Какие модели построения бюджетных систем вам известны?

5.Как можно описать структуру бюджетной системы Российской Федерации?

6.Как вы представляете себе уровни бюджетной системы?

7.Какие свойства может иметь бюджетная система?

8.Чем отличается бюджетная система Союза ССР от бюджетной системы Российской Федерации?

9.Какую роль в бюджетной системе играет центральный бюджет?

10.Какое место в бюджетной системе Российской Федерации занимают государственные внебюджетные фонды? Бюджетные фонды?

11.Что представляют собой суверенные фонды?

12.Какие существуют способы регулирования межбюджетных отношений?

13.Что такое межбюджетные трансферты?

14.Чем отличаются между собой субсидии, субвенции и дотации?

15.В чем разница между субсидиями, субвенциями, дотациями и бюджетным кредитом, который предоставляется из одного бюджета в другой бюджет бюджетной системы Российской Федерации?

Рекомендуемая литература

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2002. Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных материалов / сост. С.С. Глезин. М.,

1947.

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 61–74,512–528.

Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. 2007. № 7. С. 13–20.

Козырин А.Н. Бюджетно-финансовая система столицы: постатейный комментарий главы 5 Устава города Москвы // Публично-правовое регулирование экономических отношений: альманах ЦППИ. Вып. 2. М., 2010.

Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования. 2011. № 3–4. C. 115–135.

Комягин Д.Л. О бюджетной системе и современном бюджетном законодательстве Китая // Реформы и право. 2010. № 4. C. 55–56.

Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. СПб., 2005. Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому

регулированию. М., 2007. C. 5-42.

Руководство по статистике государственных финансов Международного валютного фонда

(Washington, 2001): <http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/ rus/pdf/allr.pdf>.

Силуанов А.Г. Оценка расходных потребностей субнациональных бюджетов в целях бюджетного выравнивания // Финансы. 2011. № 6. C. 3–8.

Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

168

Ялбулганов А.А., Егорова М.О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии // Реформы и право. 2007. № 1. С. 71–83.

Rozanov А. Who Holds the Wealth of Nations? // Central Banking Journal. 2005. Vol. 15. No. 4: <http://www.docstoc.com/docs/8086792/Who-Holds-The-Wealth>.

Глава 7 Бюджетный процесс

§ 1. бюджетный цикл и бюджетный год

Бюджетный процесс является юридической процедурой и в силу этого область его существования – правовые нормы и нормативные правовые акты, их содержащие. Иначе говоря, бюджетный процесс не существует вне правоотношений. Бюджетно-процессуальные отношения отличаются тем, что появляются вместе с правовыми нормами, устанавливающими и регулирующими эти отношения.

Кроме бюджетного процесса, существуют также уголовный, арбитражный и гражданский юридические процессы. Объект, на который направлены эти процессы, можно отличить уже по их названию. Имеются конституционный, законодательный, административный, налоговый процессы. По мере развития законодательства появляются иные юридические процедуры. Например, в Российской Федерации возрождается процедура государственного стратегического планирования (плановый процесс), относительно недавно оформилась процедура государственных (муниципальных) закупок. Все они имеют свои особенности.

Следует отметить, что устоявшееся, общепринятое и законодательно закрепленное понятие «бюджетный процесс» небесспорно с точки зрения теории права, где различаются понятия юридической процедуры и юридического процесса, в рамках которого возникают отдельные производства. Юридическая (правовая) процедура представляет собой комплекс, систему правоотношений, направленных к достижению определенного результата, а

юридический процесс – понятие более узкое, чем процедура, и представляет собой ее часть597. Ниже будет показано, что весь бюджетный процесс направлен на достижение единого результата, цели и может быть разделен на стадии и этапы.

Итог любой процедуры или процесса – изменение объекта, относительно которого совершается эта процедура или процесс. Изменение объекта регулирования в юридической процедуре происходит в результате деятельности уполномоченных субъектов, упорядоченной нормами права. Правовые нормы, регламентирующие юридическую процедуру, как правило, относятся к процессуальным нормам.

Бюджетный процесс отличается от прочих юридических процедур прежде всего тем, что его объектом является бюджет, который возникает и изменяется в ходе бюджетного процесса. В идеале бюджетный процесс должен быть подобен игре слаженного симфонического оркестра, где каждый участник ведет свою собственную партию, но где все находится в гармонии и подчинено единому плану. На практике этот идеал может быть достигнут сочетанием тщательного правового регулирования и продуманного правоприменения, которое можно назвать настройкой «бюджетного оркестра».

Определение бюджетного процесса установлено бюджетным законодательством. Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению

597 См.: Курочкин С.А. Гражданский процесс как правовая процедура // Российский юридический журнал. 2011. № 3. C. 198; Демин А.В. Налоговый процесс и налоговые процедуры: в поисках компромисса // Налоги.

2010. № 3. C. 6.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

169

бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В бюджетном процессе бюджет последовательно проходит несколько стадий, по завершении которых заканчивается бюджетный цикл. Бюджетный цикл начинается с момента составления проекта бюджета и заканчивается вступлением в силу акта об утверждении отчета об исполнении данного бюджета. Время, в течение которого осуществляется бюджетный цикл,

называется бюджетным периодом. Бюджетный (финансовый) год в Российской Федерации

составляет один календарный год 598 , а бюджетный период – примерно три или три с половиной года.

Для целей бюджетного планирования выделяются отчетный финансовый год, текущий финансовый год, очередной финансовый год, который, в свою очередь, является первым годом

двухлетнего планового периода (схема 7.1 )599.

Следует заметить, что самым острым вопросом, связанным с установлением бюджетного (финансового) года, является вопрос о возможности использования неизрасходованных бюджетных ассигнований после завершения финансового года. Общим правилом, которое применяется для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, является обнуление остатков на счетах получателей бюджетных средств, когда все неизрасходованные средства обезличиваются и выступают уже в качестве входящей суммы расходов бюджета следующего года. Данное правило, однако, не является абсолютным, так как существуют долговременные проекты, требующие для своего завершения многолетнего финансирования.

В Российской Федерации ежегодно принимается так называемый скользящий федеральный бюджет. Он охватывает три года (очередной финансовый год и плановый период). Бюджеты субъектов РФ и муниципальных районов принимаются сроком на один год (очередной финансовый год) или на три года (очередной финансовый год и плановый период). Если данные бюджеты принимаются на один год, то орган исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти утверждает среднесрочный финансовый план еще на два года. В муниципальных образованиях также могут быть предусмотрены среднесрочные финансовые планы.

Понятие бюджетного (финансового) года предполагает, что начало исполнения нового бюджета должно совпадать с началом финансового года и завершаться с его окончанием. Однако известны ситуации, когда к началу бюджетного периода утвержденный представительной властью закон о бюджете отсутствует. Связано это может быть, например, с полемикой вокруг параметров бюджета. В этом случае финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части

бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году600.

598 В России бюджетный год был приурочен к календарному еще в 1700 г. Указом Петра Великого. На протяжении последующих 300 лет существования финансовой системы России это правило в основном соблюдалось, хотя и с некоторыми исключениями. Например, как упоминалось ранее, отступление было сделано в 1922–1930 гг. из-за необходимости восстановления послевоенного хозяйства. В тот период бюджетный год был сориентирован на сельскохозяйственный: он начинался 1 октября и заканчивался 30 сентября. В странах СНГ, в большинстве восточноевропейских стран и некоторых западноев-

599 ропейских странах (во Франции, Германии, Италии, Бельгии, Нидерландах, Люксембурге, Швейцарии), а также в Мексике, Малайзии и других бюджетный год совпадает с календарным. В ряде стран вследствие различий во времени проведения парламентских сессий, исторических традиций и других причин бюджетный год начинается неодинаково. В таких странах, как Великобритания, Япония, Канада, Индонезия, Сингапур, бюджетный год начинается с 1 апреля, в Швеции, Норвегии, Пакистане, Саудовской Аравии и др. – с 1 июля, в США – с 1 октября.

Например, в 2017 г.: отчетный финансовый год – 2016 г., текущий финансовый год – 2017 г., очередной финансовый год – 2018 г., плановый период – 2018–2019 гг.

600 Статья 190 БК РФ.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

170

Правило, по которому расходы бюджета в случае его неутверждения к началу года осуществляются исходя из суммы ассигнований прошлого года, является общепринятым.

Например, согласно Закону о бюджете Китайской Народной Республики 1995 г. 601 после начала бюджетного года и до одобрения проектов местных бюджетов разного уровня на собраниях народных представителей местные органы власти планируют свои расходы в соответствии с суммой бюджетных расходов предыдущего года.

В целом совпадение срока принятия закона (акта) о бюджете с датой начала нового бюджетного года признается бесспорным благом, к которому необходимо стремиться, а отсутствие закона о бюджете до начала нового бюджетного года – ситуацией негативной, ни в коем случае не подлежащей введению в правило.

Завершение исполнения бюджета также не всегда наступает по окончании бюджетного года. До 2000 г. в Российской Федерации существовало понятие счетного периода, который включал финансовый год и льготный период. Льготный период составлял один месяц после окончания финансового года, в течение которого завершались операции по обязательствам,

принятым в рамках исполнения бюджета602. В течение льготного периода осуществлялись платежи по принятым в текущем году обязательствам, а также зачислялись доходы, которые были перечислены в бюджет в прошедшем финансовом году, но еще не учтены на счете бюджета. Продление финансового года на пять рабочих дней для зачисления доходов в

бюджетную систему и их распределения между бюджетами и сегодня закреплено в БК РФ603. Общепринятым описанием и методом изучения бюджетного процесса является изложение

его последовательных стадий, в ходе которых бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Стадии, в свою очередь, состоят из этапов.

Следует заметить, что описание стадий и этапов бюджетного процесса не является единственно возможной его характеристикой. Изначально бюджетный процесс можно представить как последовательную смену полномочий его участников. Вообще, бюджетный процесс напоминает часовой механизм, в котором каждое совершаемое участником действие порождает полномочия и обязанности у следующего участника.

В бюджетном процессе в наиболее общем виде можно выделить: распорядительные полномочия, кассовые полномочия, контрольные полномочия, регуляционные (в том числе нормотворческие) полномочия, а также полномочия по организации и обеспечению бюджетного процесса.

По мере прохождения стадий бюджетного процесса, т. е. обособленных, самостоятельных и законченных этапов деятельности государственных и муниципальных органов, бюджет

переходит из одного качественного состояния в другое 604 . Завершение каждой стадии характеризуется наступлением либо определенного юридического факта, либо определенной даты.

Выделяются четыре стадии бюджетного процесса.

1. Составление проекта, по завершении которого создается проект закона (решения) о бюджете.

601Закон о бюджете Китайской Народной Республики / пер. на рус. // Реформы и право. 2010. № 4. C. 59–63.

602По свидетельству С.Ю. Витте, льготный период практиковался еще на рубеже XIX и XX вв. в большинстве юрисдикций. См.: Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. М., 2011. C. 493. В советское время льготный период также существовал. См. ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетной системы РСФСР» (утратил силу).

603Статья 242 БК РФ. Порядок завершения операций по исполнению бюджета текущего финансового года устанавливается финансовым органом. Например, для федерального бюджета такой порядок установлен приказом Минфина России от 6 июня 2008 г. № 56н.

604См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. C. 66.