2.3. Российская система защиты от безработицы.

Политика защиты от безработицы – неотъемлемый элемент государственной политики в рыночной экономике. Она направлена на решение важных социально-экономических задач: с одной стороны, сохранение и возможно более полное использование трудового потенциала, с другой – снижение социальной напряженности, связанной с наличием в обществе групп, утративших доход и социальный статус. Эта политика предполагает содействие занятости, материальную поддержку соответствующих групп (компенсацию определенной доли потерянного дохода), а также вывод с рынка труда отдельных категорий безработных. В странах с развитой рыночной экономикой политика защиты от безработицы проводится уже в течение почти целого столетия. Степень и формы участия государства в решении проблем, сопряженных с безработицей, характеристики институциональной базы, набор применяемых инструментов и методов в разных странах неодинаковы, однако во всех случаях это направление политики является важнейшей частью деятельности государства [14,с23].

Сначала выбор модели социальной защиты от безработицы в России был обусловлен, во-первых, внешним «подталкиванием», во-вторых, желанием создать цивилизованную систему, способную самортизировать негативные последствия экономических преобразований и снизить социальные издержки безработицы. Таким образом, изначально российская модель системы социальной защиты от безработицы была ориентирована на модель европейских стран, характеризующуюся высокой степенью социальной защищенности.

Основные принципы этой модели закреплены в законе «О занятости населения Российской Федерации», принятом до начала рыночных преобразований (в июле 1991 г.) и действующем в настоящее время(последнее изменение в июле 2013 г). В нем предусмотрено сосуществование двух систем материальной поддержки безработных - страховых пособий и социальной помощи. В соответствии со страховой системой величина пособия по безработице увязывается с размером получаемого заработка и периодом оплачиваемой занятости, предшествующим безработице. Система социальной помощи предполагает несколько видов социальных пособий по безработице:

• социальные пособия для тех, кто не обладает правом или исчерпал право на страховые выплаты по безработице (впервые выходящие на рынок труда или выходящие после длительного перерыва, длительно безработные);

• социальные пособия семьям безработных в форме ежемесячных доплат на иждивенцев, находящихся на содержании безработных граждан.

Размер этих доплат привязан к минимальным социальным стандартам (минимальной заработной плате или прожиточному минимуму). Таким образом, по формальным критериям российская модель защиты безработных практически полностью копирует системы ряда развитых стран - Франции, Швеции, Австрии, Швейцарии [5,с111].

Так, размер страхового пособия по безработице составляет 60% и более от среднего заработка, а продолжительность выплаты варьируется по странам и категориям безработных от 1 года до 5 лет. При отсутствии или исчерпании права на страховые выплаты безработный становится объектом системы социального вспомоществования, но может получать материальную помощь и через систему службы занятости. Кроме того, эти системы дополняются строгим законодательным регулированием, направленным на повышение защиты занятости и обеспечение ее стабильности, и включают различные аспекты трудового законодательства.

Система, закрепленная в Законе о занятости 1991 г., могла относительно успешно функционировать до середины 90-х годов. Ее устойчивость обеспечивалась:

• низким уровнем регистрируемой безработицы в большинстве регионов;

• изменением уровня безработицы под влиянием естественных в переходный период структурных колебаний спроса и предложения труда;

• значительными объемами финансирования из внешних источников;

• достаточными финансовыми средствами в государственном внебюджетном Фонде занятости;

• существенным превышением числа регионов-доноров (41) над количеством регионов-реципиентов (12), что позволяло своевременно и в полном объеме решать проблемы регионов с кризисной ситуацией на рынке труда [14,с25].

Признаки сбоя в возникли в 1994 – 1995 гг., когда стало очевидным, что шоковая терапия не задействовала рыночные “естественные” механизмы в деятельности предприятий. Несоответствие экономической ситуации отчетливо проявилось в середине 90-х годов в связи с исчерпанием источников ее финансирования, с одной стороны, и обострением положения на рынке труда, с другой. Именно в этот период государство должно было определиться, следует ли менять ориентиры системы в целом и если да, то в каком направлении, или нужно, сохранив ее общую направленность, реформировать отдельные компоненты, усилив их экономическую и социальную отдачу.

Однако к середине 90-х годов государство утратило интерес к проблеме безработицы, переведя ее в плоскость второстепенных и передав решение на уровень Государственной службы занятости. На практике это привело к постепенному уходу государства из сферы социальной защиты безработных, потере идеологической и координирующей роли федерального центра в осуществлении государственной политики на рынке труда и ее переключению на региональный уровень, возникновению стихийных процессов в методах проведения политики на региональных рынках труда.

В таких условиях задуманная в 1991 г. социально ориентированная модель защиты от безработицы сдавала свои позиции: сокращались совокупные затраты на ее финансирование, в том числе по причине снижения в 1996 г. страховых сборов с работодателей; уменьшался федеральный централизованный источник финансирования программ на рынке труда, который по закону был нацелен на сглаживание межрегиональных диспропорций; падал уровень охвата безработных государственными услугами и материальной поддержкой.

Ситуация быстро ухудшалась, и уже к концу 1996 г. кризис принял устойчивый, затяжной характер, продлившись до осени 2001 г. Его основные характеристики – длительные (до двух лет) задержки выплат пособий по безработице и сокращение их размера; увеличение разрыва между начисляемыми и выплачиваемыми пособиями; широкое распространение практики выплат пособий в форме товаров и услуг, притом их денежная форма во многих регионах стала редкостью и практиковалась лишь в экстренных случаях в виде единовременной помощи; сведение до минимума программы досрочных пенсий и “компенсация” сокращения числа досрочных пенсионеров расширением их участия в общественных работах (более чем в 3 раза за 1996 – 2000 гг.); увеличение масштабов и глубины бедности семей безработных [5,с116].

Попытки реформирования СЗБ, предпринятые в 2001 г., не изменили ее основы, затронув лишь финансовую составляющую. Поэтому сегодня она по-прежнему носит суррогатный характер: из социально ориентированной по законодательству системы изъят основной компонент – страхование от безработицы, существующее в развитых странах вне зависимости от модели и доказавшее свою состоятельность в условиях рыночной экономики. Проводимая политика по идеологии и предпринимаемым государством шагам представляет набор хаотичных действий, заимствованных отчасти из либеральных систем, отчасти из неразвитых систем стран “третьего” мира.

Необходимо ввести систему страхования от безработицы, в основе которой лежат три фундаментальных принципа:

1) решение такой острой общенациональной проблемы не может быть отдано в компетенцию области, района или города, а требует политики, скоординированной на федеральном уровне;

2) безработные как граждане России нуждаются в защите государства на период поиска работы независимо от места проживания и семейного положения. Необходимой составляющей такой защиты служит обеспечение им достойного страхового пособия по безработице;

3) страхование от безработицы должно занять одно из ключевых мест в системе социальных амортизаторов рыночной экономики.

В основе финансирования системы страхования от безработицы лежат два базовых принципа: обязательность участия в формировании доходов Фонда страхования от безработицы и финансовая солидарность. В соответствии с первым взимаемые страховые взносы рассчитываются исходя из индивидуального заработка независимо от уровня индивидуального риска или личных обстоятельств (состояния здоровья, уровня дохода семьи, наличия иждивенцев). Реализация принципа солидарности обеспечивает доступ к социальной защите наименее защищенных категорий населения, т.е. тех, кто из-за социально-экономических рисков потерял рабочее место и заработки.

Обеспечивать финансирование активных программ за счет множественных источников всех уровней. Такими источниками являются федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, а также средства негосударственных и общественных организаций, внебюджетных фондов, работодателей. Это позволит увеличить объем средств, используемых на осуществление государственной политики защиты от безработицы; повысить адресность финансирования активных программ; расширить круг их участников, том числе из числа занятого населения (через программы повышения квалификации работающих, расширения их специализации, переобучения работников, намечаемых к высвобождению и т.п.); усилить самостоятельность субъектов Федерации в проведении государственной политики на региональном уровне.

Неотъемлемой составляющей национальной СЗБ является укрепление статуса Государственной службы занятости, а не его понижение, как это имело место в России начиная со второй половины 90-х годов. Мировой опыт показывает, что компетенция данного института выходит далеко за пределы “защитной” социальной функции, распространяясь и на государственную политику занятости в целом.

Если в тактическом аспекте важнейшей задачей является внедрение страхования от безработицы, то в стратегическом плане ключевая роль принадлежит активной политике, направленной на адаптацию различных категорий безработных к требованиям рынка труда. Ввиду ограниченности средств государство должно разработать общую концепцию политики занятости и стратегию на долгосрочную перспективу, определив на этой основе приоритетные программы на рынке труда, подлежащие финансированию из федерального бюджета. При этом необходимо учитывать, что активные программы требуют значительных финансовых средств, в то время как отдача от них, как показывает мировой опыт, далеко не всегда соответствует затрата [14,с28].