2 Правотворческий процесс, его основные стадии

«Правотворческий процесс – основной, стержневой вид правотворчества, направленный на разработку и принятие законов. Им занимаются представительные (законодательные) органы государства, избираемые населением и обладающие правом от имени народа принимать акты высшей юридической силы - законы, которые составляют исходную базу правовой системы; все другие виды правотворчества не могут противоречить им и должны осуществляться на основе и во исполнение законов¹⁰».

Подзаконное правотворчество реализуется главным образом органами исполнительной власти. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона, они предназначены для детализации законов, их конкретизации, решения вопросов, требующих оперативного реагирования. На практике часто встречаются случаи, когда в закон вводятся нормы, указывающие на то, что порядок применения закона или отдельных его норм определяется правительством, и, пока соответствующий акт правительства не издан, закон не может вступить в силу. К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент (глава государства), правительство, иные высшие органы государства. Каждый орган власти принимает только те акты, которые установлены для него соответствующим нормативно-правовым актом, и в пределах своей компетенции.

Правотворческая деятельность народа осуществляется путем референдума. «В соответствии с п.3 ст.3 Конституции РФ «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы¹¹».

«Согласно ФКЗ «О референдуме РФ»: Референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения¹²»

Выделяют три его основных вида:

- контрольный - всенародное голосование, проводимое в соответствии с конституционной нормой;

- факультативный - это голосование, проводимое по требованию определенного числа избирателей;

- «плебисцитарный - его результаты необязательны для исполнения, так как имеют рекомендательный характер¹³»

Согласно законодательству Российской Федерации, принимать участие в референдуме могут лица дееспособные и достигшие 18-летнего возраста.

«Референдум не может проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ¹⁴».

Для непосредственного правотворчества народа характерны следующие особенности:

- решения референдума обладают высшей юридической силой;

- эти решения не нуждаются в каком-либо утверждении могут быть отменены только другим референдумом;

- референдум основывается на принципах свободы и добровольности участия, отсутствия какого-либо контроля за волеизъявлением участников голосования, недопустимости принуждения их к выражению своего мнения и убеждения или отказу от них;

- «организация и проведение референдума осуществляются государством,

оно же обеспечивает финансирование и гарантирует реализацию права

граждан на участие в референдуме¹⁵».

«Делегированное законотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая по поручению парламента попринятию нормативных актов для оперативного решения определенных проблем¹⁶»

Правотворчество органов местного самоуправления некоторые авторы относят к делегированному правотворчеству. Государство своим законодательством наделило представительные органы местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований правом принимать нормативные правовые акты по вопросам местного значения, таким как благоустройство территории, охрана общественного порядка, управление муниципальными учреждениями здравоохранения и образования и так далее.

Договорное правотворчество образуют договоры нормативного содержания, например конституционные, внутрифедеральные, управленческие. Они заключаются между различными государственными органами на добровольной основе и служат базой для принятия других правовых актов и совершения юридических действий. Самостоятельную разновидность договорного правотворчества составляют коллективные договоры и соглашения, заключаемые между работодателями и работниками для урегулирования социально-трудовых отношений.

«Чрезвычайное правотворчество представляет собой принятие законов и других нормативно-правовых актов для регулирования общественных отношений, связанных с экстремальными, кризисными ситуациями в стране или регионе, то есть в условиях режима чрезвычайного положения¹⁷».

Актам чрезвычайного характера присуще то, что они:

- имеют назначением предупреждение и устранение социальных катастроф, обеспечение безопасности граждан,защиту их прав и свобод,

восстановление законности и правопорядка;

- закрепляют применение экстраординарных мер в условиях особого правового режима осуществления государственной власти;

- устанавливают определенные правовые ограничения как для граждан, так и для государственных органов, организаций, учреждений и других субъектов;

- содержат, как правило, императивные нормы и предписания;

- имеют ограниченное действие во времени и пространстве.

«Локальное правотворчество есть реализация полномочий по изданию нормативно-правовых актов отдельными учреждениями, организациями коммерческого и иного характер¹⁸».Этими актами регулируются конкретные производственные и другие управленческие задачи. Локальные акты издаются руководителями организаций и имеют ограниченное действие: они обязательны только для данной организации, ее структурных подразделений и работников. Обычно акты локального характера издаются в форме уставов, положений, правил, приказов, распоряжений.

Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии и этапы. Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта. В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки. Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.

«По мнению Морозовой Л.А. проблему подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметные сферы:

Пpoблема законодательной политики.

Проблемы организации законодательного процесса.

Проблемы юридической техники¹⁹».

И.Л. Дюрягин и А.С. Приголкин выделяют стадии двух основных этапов правотворчества:

"Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Второй - официальное возведение государственной воли в норму права, то есть издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет   деятельность самого правотворческого органа. Сюда так же относится внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование. Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.