III. Типы и системы правового регулирования. Правовой режим 241
Характеристика двух типов (порядков) регулирования име- ет в теории права фундаментальное значение. Она позволяет увидеть, как и в каком сочетании глубинные элементы струк- туры права — дозволения и запреты — работают на его спе- цифику, на осуществление через механизм юридического ре- гулирования социальной свободы. Знаменательно, что здесь об- наруживаются весьма четкие закономерности. Если перед нами общий запрет, то ему корреспондируют только конкретные дозволения (разрешительное регулирование). И наоборот, если законодатель установил общее дозволение, то ему по логике существующих здесь связей должны соответствовать конкрет- ные запреты (общедозволительное регулирование). Да и вооб- ще общие дозволения и общие запреты, как мы видели, потому только и выделяются из общей массы аналогичных явлений, что они имеют другую сторону — соответственно конкретные запреты и конкретные дозволения, и, следовательно, они из- начально конституируются в указанных соотношениях об- щего и конкретного.
Предпосылки рассматриваемых типов правового регулиро- вания связаны с глубинными основами правового регулирова- ния.
Общедозволительный порядок является прямым и органич- ным выражением расширяющейся глубокой социальной свобо- ды, воплощающихся в ней на новом уровне общечеловеческих начал, а с юридической стороны — утверждающегося в ходе прогресса человечества дозволительного в целом характера правового регулирования.
Если общедозволительный порядок непосредственно связан с социальной свободой, то при демократическом режиме в общест- ве разрешительный тип правового регулирования, решающим компонентом которого являются общие запреты, ближайшим об- разом соотносится с необходимостью высокой упорядоченности общественных отношений, организованности общественной жиз- ни и вытекающей отсюда социальной ответственности. Когда лица строят свое поведение в соответствии с началом «только это», то, поскольку такой порядок не служит выражением тоталитарной власти, достигается положительный эффект — определенность и четкость в поведении, строгое следование тем его вариантам, которые предусмотрены в юридических нормах, индивидуаль- ных правовых актах.
Значение разрешительного порядка помимо прочего заключа- ется в том, что он может служить оптимальным способом упоря-
242
Глава восьмая
^*вдр
Рассматриваемый тип регулирования является не просто доминирующим, а, в сущности, единственным в области юри- дической ответственности. Последовательное проведение тре- бований строжайшей законности предполагает такое построе- ние юридической ответственности, при котором она в отноше- нии правомочий компетентных органов имеет строго разреши- тельный характер и потому подчинена началу «только это», или в иной формулировке — «не допускается иначе, как».
2. Понятие «правовой режим» все более утверждается в об- ласти юридической науки. Уже давно научные исследования, преследовавшие цель выяснить специфику юридического ре- гулирования определенного участка деятельности, в особен- ности когда эта деятельность имеет строго определенный объ- ект, проводились под углом зрения правового режима данного объекта, вида деятельности. Когда же при изучении системы права выяснилось, что для каждой отрасли характерен свой специфический режим регулирования и в нем как раз концен- трируется юридическое своеобразие отрасли, то стало очевид- ным, что рассматриваемое понятие выражает определяющие, узловые стороны правовой действительности. Вполне оправ- данно поэтому, что в литературе предпринимались попытки и общетеоретического осмысления этой категории1.
Помимо всего иного само существование явлений, обознача- емых термином «правовой режим», и их значение в правовой действительности еще раз свидетельствуют о многомерности, многогранности, объемности права как институционного обра- зования, о том, что ключевое значение нормативности при ха- рактеристике права вовсе не предполагает его сведение к од- ной лишь «системе норм». Как только право рассматривается в динамике, в функционировании, оно сразу же раскрывается новыми существенными гранями, сторонами своей институци- онности, и возникает необходимость многопланового освеще- ния правового регулирования, таких его сторон, как механизм, способы, методы, типы регулирования, а теперь еще правовые режимы.
1 См. Исаков В. Б. Правовые режимы и их совершенствование.— В сб.: XXVII съезд КПСС и развитие теории права Свердловск, 1982. С 34—39
III Типы и системы правового регулирования Правовой режим 243
Об этом уже говорилось применительно к отраслям права. Но что такое правовой режим? Самым общим образом его можно определить как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое соче- тание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных связываний и создающих особую направ- ленность регулирования.
В рамках каждого правового режима всегда участвуют все способы правового регулирования. Но в каждом режиме — и это во многом определяет его специфику — один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей весь его облик и как раз создающей специфическую направ- ленность, настрой в регулировании. Это лежит в основе клас- сификации первичных юридических режимов.
Правовой режим можно рассматривать как своего рода ук- рупненный блок в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств. И с этой точки зрения эффективное исполь- зование правовых средств при решении тех или иных специ- альных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений.
Вопрос о правовых режимах (за исключением вопроса о ре- жимах отраслей) возникает, как правило, в отношении не всех звеньев правового регулирования, а главным образом в отно- шении субъективных прав. Обратим внимание на то, что этот момент был отмечен и в отношении права в целом как норматив- ного институционного образования, а также общих дозволений и общих запретов, типов правового регулирования. Правда, сама характеристика правовых режимов нередко дается применительно к определенным объектам, но «режим объекта» — лишь сокра- щенное словесное обозначение порядка регулирования, выражен- ного в характере и объеме прав по отношению к объекту (тем или иным природным объектам, видам государственного имущества, земле и т. д.).
Как правило, в основе юридических режимов лежит тот или иной способ правового регулирования. Применительно к каж- дому юридическому режиму можно с достаточной четкостью определить, что лежит в его основе — запрет, дозволение или позитивное обязывание (из этого положения есть исключения,
244
Глава восьмая
связанные с многогранным характером некоторых обществен- ных отношений, а также с недостаточной отработкой в законо- дательстве самого порядка регулирования).
Если подробнее рассмотреть в этой связи дозволения и за- преты, то окажется, что фундамент соответствующих режи- мов составляют не просто дозволения и запреты, а общие до- зволения и общие запреты, а еще точнее, базирующиеся на них типы правового регулирования. И соответственно самым общим образом правовые режимы наряду с выделением режи- мов обязывающего профиля могут быть подразделены на об- щедозволительные и разрешительные.
Почему именно «общие»? Да потому, что они находятся у самых юридических истоков соответствующего комплекса пра- вовых средств, являются как бы их стержнем, с юридической точки зрения определяют их. А такую функцию могут выпол- нять только общие дозволения и общие запреты, которые, вы- ражаясь в правовом материале и «обрастая» иными правовы- ми средствами, в том числе исключениями, выступают в виде соответствующих типов правового регулирования.
Вместе с тем нужно иметь в виду, что каждый правовой режим есть именно режим; следует принимать во внимание основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что! правовой режим выражает степень жесткости юридического! регулирования, наличие известных ограничений или льгот,! допустимый уровень активности субъектов, пределы их пра-8 вовой самостоятельности. Именно поэтому при рассмотрении! правовых вопросов мы обычно говорим, например, о жестких! или льготных правовых режимах. И хотя ориентация при рас-! смотрении правовых вопросов на дозволительные начала, на! права и активность субъектов, быть может, не всегда согласу-1 ется с указанными смысловыми оттенками понятия правового! режима, последние все же необходимо .учитывать, ибо именно! они в основном свидетельствуют об особой направленности, о! климате, настрое в регулировании и дают реалистическую кар-В тину данного участка правовой действительности, к тому же! весьма важную для обеспечения высокой организованности,! дисциплины и ответственности в обществе.
Думается, представляет интерес трактовка правовых режи-| мов со специально-юридической стороны.
Правовой режим — глубокое, содержательное правовое яв-! ление, связывающее воедино целостный комплекс правовых!
III Типы и системы правового регулирования Правовой режим 245
средств в соответствии со способами правового регулирова- ния, его типами. Бережно относясь к понятию, выражающему это явление, не допуская его размывания, мы можем говорить, правда, в несколько ином ракурсе, о режимах технико-юриди- ческого порядка, построенных на некоторых своеобразных юридических приемах. Речь идет о том, что может быть назва- но режимом исключения. Этот технико-юридический режим, обладающий своего рода сквозным значением (т. е. действую- щий во многих других правовых явлениях), образует неотъем- лемую часть и общедозволительного порядка, и разрешитель- ного порядка. Именно он обеспечивает высокий уровень нор- мативности и вместе с тем возможность учета своеобразных жизненных ситуаций. Его компонентами являются, во-первых, общее правило («все») и, во-вторых, исключения из него, чаще всего перечень исключений, который в законодательстве не- редко формулируется в качестве исчерпывающего.
Изучение технико-юридической стороны содержания права свидетельствует, что режим исключения имеет, быть может, более широкое значение, не ограничивающееся двумя типами правового регулирования, рассматриваемыми в настоящей гла- ве. В ряде случаев законодатель, включив в нормативный акт широкое нормативное обобщение, затем делает из него изъ- ятия. Эти изъятия тоже могут носить характер нормативных обобщений, и потому из них в свою очередь могут быть сдела- ны изъятия, т. е. «исключения из исключений». Собственно го- воря, из таких технико-юридических приемов, как свидетель- ствует история права, и выросли два главных типа регулиро- вания.
Технико-юридический прием исключения потому, надо пола- гать, можно рассматривать в качестве режима, что он, как и всякий правовой режим, создает известный климат, настрой в регулировании. Он и вводится законодателем как изъятие из общего порядка. А значит, исключения не могут предполагать- ся, они всегда должны быть точно указаны в нормативных ак- тах. Об этом говорят многочисленные данные судебной и иной юридической практики: нередко ошибки при решении юриди- ческих дел допускаются потому, что не учитываются не толь ко особенности типов правового регулирования, но и в связи с этим своеобразие режима исключений.
Помимо иных моментов режимом исключений и в то же вре- мя технико-юридическим приемом, играющим, по всей види- мости, более важную и юридически самостоятельную роль, чем
246
Глава восьмая
это принято считать, является категория «исчерпывающий перечень», о чем (как и режиме исключения) уже упомина- лось. Думается, эта категория имеет большую теоретическую и практическую значимость. Путем установления исчерпыва- ющего перечня оказывается возможным достигнуть весьма большой степени точности в регулировании общественных от- ношений, очертить строгие рамки (в частности, ввести в такие рамки властные функции государственных органов, должност- ных лиц), исключить неопределенность в регулировании.
3. Рассмотрим вопрос, который является центральным не только в данной главе, но и, пожалуй, во всей книге, — о сис- темах правового регулирования.
Тут нужно вспомнить изложенные ранее положения об «энер- гетическом поле» регулирования, от которого зависит действен- ность правовых средств, их комплексов. Это «энергетическое поле» (поле активности или поле сдерживания) обусловлено существующими объективными потребностями, интересами.
В данном отношении, предопределяющем характер «поля», представляется чрезвычайно важным, чтобы задачи, во имя осуществления которых строится правовое регулирование, были задачами-интересами. Когда задача выступает в качестве за- дачи-интереса, то это означает, что интерес как мощный фак- тор как бы сопровождает деятельность по реализации задачи, поддерживая и стимулируя эту деятельность, создает энер- гию активности, которая все время на протяжении всего пути до достижения результата будет получать своего рода под- крепление, выраженное в интересе, в заинтересованности субъ- ектов деятельности1.
Характером задачи, ее содержанием предопределяются и характер, особенности содержания правовых средств, при по- мощи которых она решается. Речь здесь идет о том, что зако- нодатель заранее, с расчетом на будущее призван вырабаты- вать и закреплять в законе надлежащие юридические средст- ва (особые формы, комплексы средств, юридические режимы), предназначенные для использования в любом случае, когда возникает соответствующая потребность.
1В литературе высказано следующее справедливое мнение: «Можно пред- положить, что интенсивность правового воздействия и правового регулирова- ния является производной от массы интересов, получивших свое правовое опосредствование, и отражает ее рост и обогащение структуры интересов» (Шайкенов Я. А. Правовое обеспечение интересов личности С. 87).
III Типы и системы правового регулирования. Правовой режим 247
Здесь следует различать два аспекта.
Во-первых, это общая потребность в выработке правовых средств, которая осуществляется с опорой на исторический опыт, практику решения определенных задач. Соответствую- щие правовые средства отрабатываются и вводятся в закон с расчетом на то, что именно они обеспечат реализацию сущес- твующих в данной области социальной жизни интересов, ре- шение возникших экономических, социальных задач.
Во-вторых, это нахождение и компоновка правовых средств в конкретной жизненной ситуации. При выработке этих средств учитываются многие факторы — и весь комплекс интересов, и моральные факторы, и многообразные требования социальной жизни, и логика самого юридического регулирования. Но все же главное тут — те задачи, решению которых могут помочь соответствующие юридические формы, комплексы средств, юридические режимы, причем так, чтобы учитывались все многообразные интересы, потребности.
Ранее уже были обозначены, хотя и в самой общей форме, две системы юридических средств, одна из которых имеет в качестве центрального звена юридические обязанности (обя- занность плюс ответственность), а другая — юридические права (права плюс гарантии).
В последующем в качестве «живого» примера использова- ния указанных двух систем правовых средств будет кратко проанализирована проблема использования в экономике науч- ных открытий и изобретений. Хотелось бы, чтобы читатель уже сейчас имел в виду этот пример (или, скажем, такой, как проблема инвестиций в народном хозяйстве), попытался бы сам «примерить» к ним излагаемые в данном месте общие теоре- тические положения.
Если интересы, выражаемые в задачах, являются главным исходным пунктом и ориентиром для выработки и последую- щего применения правовых средств, то здесь перед нами все же только исходный пункт. Действие же неправовых экономи- ческих и иных определяющих регулирующих факторов, про- являющихся через интересы, реализуется не только через та- кого рода исходный пункт. Мы уже видели, что задача, по- скольку она неотделима от интереса, подкрепляется и поддер- живается последним также в ходе ее осуществления. Суть же вопроса заключается в том, что есть и другие, причем посто- янные и нередко весьма мощные интересы, которые являются
248
Глава восьмая
каналами действия всей совокупности неправовых регулиру- ющих факторов. Под этим углом зрения процесс осуществле- ния задач до результата все время находится в «энергетичес- ком поле» разнообразных интересов, идущих и от задачи, и от всей совокупности регулирующих факторов, потребностей.
В зависимости от характера и содержания интересов учас- тников общественных отношений это «энергетическое поле» может быть, так сказать, со знаком «минус» (отрицательное поле, поле сдерживания), когда вся сумма интересов и потреб- ностей субъектов противостоит осуществляемой задаче, не со- гласуется с ней или во всяком случае не создает благоприят- ных предпосылок для ее реализации. Но «энергетическое поле» может быть и со знаком «плюс» (положительное поле, поле активности), когда решаемая задача соответствует определен- ным интересам и последние создают благоприятные условия для ее реализации, способствуют достижению поставленной^ задачи. Отмечая эти два случая, надо иметь в виду, что туи могут быть и случаи промежуточные, менее четко выражен-Я ные, а то и сочетающие оба варианта в различных комбинаци-1 ях. •
Действие упомянутых ранее систем юридического регули-И рования, их эффективность, надежность, оправданность в зна-й чительной мере зависят от того, каково в данном случае «энер- гетическое поле» — отрицательное или положительное, поле сдерживания или поле активности.
При этом наиболее существенно здесь следующее.
На первый взгляд, эффективность, надежность правовых средств системы «обязанность — ответственность» весьма вы- соки. С помощью этих средств можно точно обозначить объем, сроки, характеристики результата и энергично добиваться эффекта. Но когда эта система функционирует в «отрицатель- ном поле» (а некоторую отрицательную среду она создает и сама по себе: люди не очень-то склонны подчиняться обяза- тельным требованиям, когда кто-то думает и решает за них), то цепочка правовых средств, идущая от задачи к результату, все время находится под давлением разнообразных, во многих случаях постоянных интересов, которые то и дело могут вкли- ниваться в эту цепочку, усложнять ее, а порой и лишать силы. Это нередко становится импульсом к тому, чтобы наращивать принудительное воздействие, ужесточать принудительный юридический инструментарий. Но, увы, и тогда процесс, кото-