3. Система муниципального права
Под правовым институтом в муниципальном праве понимают совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу.
В качестве примера можно привести основы деятельности местного самоуправления: институт территориальной основы местного самоуправления, институт муниципальной собственности и т.д.
Совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующие однородные правоотношения представляет собой систему муниципального права как отрасли права.
Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной части.
Однако Е.С. Шугриной была высказана и обоснована возможность выделения общей, особенной и специальной части в отношении муниципального права.
Так, к общей части, по мнению данного автора, относятся нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты: правовые основы местного самоуправления; территориальные основы местного самоуправления; организационные основы местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц; гарантии местного самоуправления.
К особенной части относятся такие муниципально-правовые институты, как: полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспечению безопасности, законности и правопорядка.
Наконец, к специальной части Е.С. Шугрина предлагает отнести правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправления в отдельных регионах, на определенных территориях.
Н.С. Бондарь при исследовании системы муниципального права Российской Федерации, отмечает, что в учебной и научной литературе по муниципальному праву при определении системы отрасли права чаще всего проявляется «комментаторский» подход, когда система муниципального права определяется в соответствии со структурой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор считает, что это методологически неверно, так как не законодательство лежит в основе системы отрасли права, а, напротив, система законодательства данной отрасли предопределяется системой норм и институтов соответствующей отрасли.
4. Источники муниципального права
В соответствии с общетеоретическими представлениями об источниках права понятие источников муниципального права может употребляться в двух смыслах – в материальном и формальном (юридическом).
Материальным источником муниципального права России являются общественные отношения – носители местного самоуправления в стране.
В формально-юридическом смысле источники муниципального права – внешняя форма выражения и существования правовых норм.
На природу и содержание источников муниципального права существенное влияние оказывают два обстоятельства: во-первых, комплексный характер муниципального права и, во-вторых, высокий уровень юридической децентрализации в муниципально-правовой сфере и, соответственно, в системе источников муниципального права.
Источниками муниципального права являются, прежде всего, нормативные правовые акты, которые могут быть трех уровней:
1) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники;
2) конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов РФ;
3) муниципальные нормативные правовые акты.
Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты.
Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ. Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые, в том числе, в сфере местного самоуправления.
Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы.Необходимо отметить, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы.
Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы.Можно выделить две группы федеральных законов: а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего, это базовый Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также еще ряд законов той же целевой направленности); б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер, и в определенной, порой даже в значительной, мере касающиеся местного самоуправления.
Например, Гражданский кодекс Российской Федерации (содержит положения о муниципальной собственности и др.); Налоговый кодекс Российской Федерации (содержит положения о местных налогах и др.); Бюджетный кодекс Российской Федерации (содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др.) и т.д.
Источниками муниципального права также могут быть федеральные подзаконные акты: указы Президента РФ; акты палат Федерального Собрания РФ; постановления Правительства РФ.При этом Указы Президента РФ по своим правовым свойствам стоят ниже закона, издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов с целью их развития или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления. В свою очередь нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.
Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ:конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и иные нормативно-правовые акты, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления. В эту группу входят также акты высших должностных лиц субъектов, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права.
Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.
В систему муниципальных правовых актов входят:
- уставы муниципальных образований;
- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
- правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Сказанное означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.
Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года. Европейская Хартия закрепила понятие местного самоуправления; основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления; раскрыла сферы компетенции местного самоуправления; порядок реализации полномочий; основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов; гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.
Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах.
Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти,а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.
Некоторые авторы к источникам муниципального права относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и иными местными традициями.
В литературе предлагается также считать источниками муниципального права судебные прецеденты. Судебные решения нередко имеют очень важное значение для понимания сущности местного самоуправления, его организации и т.п. Например, ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности.
Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ.
Источникам муниципального права присущи те же признаки, что и источникам вообще.
Это, во-первых, нормативный характер содержащихся в них предписаний, и, во-вторых, обязательность для исполнения, которая обеспечивается средствами государственного воздействия.