Модуль 6. Региональные аспекты развития социальной инфраструктуры региона (образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство)

Лекция. Социальная инфраструктура региона. Ее значение и особенности.

Одним из путей решения задач социально-экономического развития регионов является совершенствование хозяйственного механизма отраслей сферы обслуживания, которые на современном этапе приобретают важное значение как фактор обеспечения достойного уровня жизни населения и повышения эффективности общественного производства.

Все отрасли предоставляющие услуги населению, можно подразделить на две группы: 1. Отрасли, предоставляющие услуги материально-бытового характера (транспорт и связь по обслуживанию населения, торговля, общественное питание, услуги жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания, т.е. отрасли материального производства); 2. Отрасли, предоставляющие услуги нематериальные (образование, культура, искусство, здравоохранение, физкультура и спорт, социальное обеспечение, финансово-кредитные и страховые учреждения и некоторые другие).

В материальном производстве люди воздействуют на вещество и силы природы. Объектом воздействия в сфере обслуживания, специфическим «предметом труда» является человек с его потребностями, это предъявляет высокие требования к обслуживающему персоналу. Наряду с высокой производственной квалификацией работники этой сферы должны обладать знаниями основ психологии, морали, эстетики и т.п., позволяющими глубже понять вкусы и желания людей, полнее удовлетворить их, повысить производительность труда. Качество обслуживания в значительной степени зависит от уровня квалификации, опыта, искусности работников сферы обслуживания. Доля работников с высшим образованием в просвещении, здравоохранении, культуре в 4-30 раз выше, чем в отраслях материального производства.

В сфере обслуживания высок удельный вес живого труда, пропорции между численностью работников и обслуживаемым контингентом изменяются за счет абсолютного и относительного увеличения работающих в этой сфере. Нормы обслуживания снижаются, что является важным условием повышения качества оказываемых услуг.

Деятельности многих отраслей сферы услуг свойственна неравномерность в течение года, недели, суток, которая вызвана неравномерностью спроса (бытовые услуги, оздоровительные, зрелищные и т.п.). Наиболее полное удовлетворение потребностей населения должно предусматриваться как за счет расширения сети предприятий и учреждений обслуживания, так и за счет более полного использования их «производственных» возможностей.

В материальном производстве связь между экономическими процессами носит жесткий фиксированный характер (например, нормы расхода сырья, материалов), в сфере обслуживания она эластична, допускает диапазон возможных решений, поэтому в планировании отраслей сферы обслуживания оптимальную меру экономических процессов установить намного сложнее. В связи с этим в регулировании сферы обслуживания важную роль играет совершенствование метода статистических наблюдений, с помощью которого определяется объем и структура спроса на услуги. Пропорции между материальным производством и сферой обслуживания устанавливаются с помощью следующих показателей: контингентов работников (внутри сферы обслуживания, кроме того, через контингенты обслуживаемых) и основных фондов. С помощью показателей объема продукции и услуг их выразить практически невозможно: в натуре - из-за разнообразия и несопоставимости продукции и услуг, в денежном выражении - вследствие отсутствия по ряду услуг денежной оценки (просвещение, здравоохранение, некоторые отрасли культуры и т.п.).

По численности занятых работников развитие сферы обслуживания планируется опережающими темпами в сравнении с материальным производством. Это происходит за счет следующих факторов: уменьшения нагрузки на одного работающего сферы обслуживания, роста доли городского населения, потребляющего большее количество услуг, улучшением качества обслуживания.

В отличие от пропорций численности работающих, соотношениям основных фондов характерна иная закономерность. Основные фонды сферы обслуживания увеличиваются меньшими темпами, чем в материальном производстве.

Конкретные пропорции в развитии производственной сферы и сферы обслуживания планируются с учетом уровня развития производительных сил, благосостояния населения, темпов роста численности населения и изменения его структуры (возрастной и социальной) и других внешних и внутренних условий развития.

Одним из направлений совершенствования хозяйственного механизма в социальной сфере должен стать переход к планированию финансовых ресурсов на основе долговременных, стабильных нормативов; государственных стандартов.

Необходимым условием устойчивого развития России при переходе к рыночным отношениям является обеспечение конституционных гарантий социальной защиты граждан. В статье 7 Конституции РФ отмечается, что Российская Федерация есть социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека.

В соответствии с указом Президента РФ от 23 мая 1996 года «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» Министерством экономики России и другими заинтересованными министерствами и ведомствами был подготовлен проект федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах». Использование государственных минимальных социальных стандартов предусматривается федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «Бюджетный кодекс Российской Федерации» и другими.

Разработка системы государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС) - важнейшее направление осуществления социальных реформ. С помощью этой системы создается механизм, позволяющий перейти к подушевому финансированию расходов на социальные нужды, что обеспечит значительное повышение эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств. На финансовое обеспечение социально-культурных мероприятий ежегодно направляется до 30% доходов консолидированного бюджета России (7 - 8% федерального бюджета и 45 - 47% бюджетов территорий).

В настоящее время отсутствуют единые правовые и методические основы для определения этих стандартов, их применения и финансирования, необходимое научное и информационное обеспечение.

Под государственными минимальными социальными стандартами понимается установленный законом минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в социальных нормах. ГМСС - это социальные стандарты федерального уровня. В субъектах РФ и муниципальных образованиях могут быть установлены региональные и местные социальные стандарты, превышающие ГМСС, при условии их обеспечения за счет собственных финансовых и других ресурсов.

Территориальную дифференциацию ГМСС и нормативов их финансового обеспечения целесообразно устанавливать с выделением групп однородных субъектов РФ по социально-экономическому положению и природно-географическим условиям. Прожиточный минимум в субъектах Федерации различается почти в 6 раз (по данным Госкомстата за май 1998 года). Региональная дифференциация в среднедушевых денежных доходах населения достигла 17-кратной величины, обеспеченность населения больничными койками различается в 4 раза, а также по другим индикаторам социального развития. Значительные территориальные различия в удельных капитальных затратах на объекты социальной сферы (3 раза и более), а также в удельных текущих затратах на предоставление социальных услуг. Федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1м² общей площади жилья в месяц, установленный в 1998 году, варьирует от 7 рублей в Северо-Кавказском районе до 29,5 рублей в арктических районах Дальнего Востока.

При определении ряда ГМСС, например, прожиточного минимума, необходима дифференциация по основным социально-демографическим группам населения: трудоспособное население, пенсионеры и дети.

Кроме того, при формировании и применении ГМСС целесообразно предусматривать:

- общедоступность обеспечения социальной защиты, бесплатных и частично платных услуг вне зависимости от социального статуса граждан, уровня их доходов, пола, возраста и места жительства;

- целевое, адресное и подушевое финансирование обеспечения ГМСС из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

-прозрачность бюджетного и внебюджетного финансирования обеспечения реализации ГМСС;

- эффективность использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов при обеспечении реализации ГМСС;

-государственное регулирование цен и тарифов предоставления частично платных услуг;

- научное проектное и статистическое обеспечение;

- обязательную информацию населения о ГМСС, их разработке, утверждении, применении и финансовом обеспечении.

Государственные минимальные социальные стандарты рекомендуется применять в следующих областях и сферах: доходов населения; социальной поддержки граждан; социального обслуживания населения; образования; здравоохранения; культуры; жилищно-коммунального хозяйства; юридической помощи гражданам.

К основным типам государственных минимальных социальных стандартов относятся следующие:

- минимальные доходы в виде минимальной оплаты труда;

- минимальные размеры массовых, социальных пособий и выплат;

- номенклатура, перечни и наборы бесплатных и частично платных услуг, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы РФ;

- перечни контингентов населения, имеющих право на оказание социальной помощи;

- стандарты содержания и технологий предоставления социальных услуг;

- нормы обеспечения населения социальными услугами;

- нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных услуг и др.

Система социальных стандартов должна стать базой для формирования и исполнения социальных статей бюджетов всех уровней и межбюджетных отношений, а также формирования и использования государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, занятости населения).

При определении бюджетного финансирования отраслей социальной сферы на очередной год распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению-получателю бюджетных средств на основе государственных минимальных стандартов и нормативов их финансового обеспечения необходимо устанавливать государственные и муниципальные задания по предоставлению социальных услуг. При этом следует использовать программы, прогнозы и схемы развития отраслей социальной сферы на соответствующей территории.

На базе государственных минимальных социальных стандартов и федеральных социальных норм и нормативов субъектам РФ рекомендуется разрабатывать и законодательно устанавливать региональные социальные нормы и нормативы, учитывающие территориальные особенности и финансовые возможности.

Важное значение имеет нахождение правильных критериев оценки результатов работы отраслей сферы обслуживания.

Простейший способ оценки результатов труда в отраслях услуг основан на использовании натуральных измерителей. Построение показателей предполагает в данном случае лишь учет количества однородных результатов деятельности. Примерами натуральных показателей, применяемых в различных отраслях сферы услуг, служат численность перевезенных пассажиров, количество выданных напрокат вещей, численность выпущенных вузом молодых специалистов, число зрителей, побывавших на спектакле или концерте и т.д.

Нередко результат одной и той же деятельности может характеризоваться несколькими натуральными показателями. Так, непосредственные результаты лечебной работы поликлиники можно оценивать, с одной стороны, числом посещений больных, а с другой стороны, количеством проведенных курсов лечения. Аналогично в учебном заведении применим как показатель «численность учащихся», так и показатель выпуска, т.е. численность прошедших полный курс обучения. Обычно такие показатели целесообразно использовать в комплексе, поскольку они не вполне взаимозаменяемы. Однако наибольшее значение, как правило, следует придавать тем измерителям, которые относятся не к отдельным этапам (посещению, обучению в течение года и т. п.), а к завершенной работе, полезный эффект которой обеспечивает достижение самостоятельного конечного результата (курс лечения, выпуск и т.п.).

Важно различать натуральные измерители результатов труда с измерителями проделанной работы. Объем работы характеризуется показателями типа «число уроков», «Число спектаклей», а непосредственные результаты - «выпуск учащихся», «число зрителей» и т.д.

Нередко используются условно-натуральные показатели. С их помощью дается совокупная оценка однотипных, но различных по качеству, а также разнородных, но сходных по назначению, хотя бы частично взаимозаменяемых услуг. Условно-натуральный показатель представляет собой взвешенную сумму натуральных оценок отдельных видов услуг, причем в качестве весов используются либо относительные показатели качества, либо сравнительные величины трудоемкости или полных затрат на оказание услуг каждого вида. Таков, например, показатель работы лечебно-профилактических учреждений, выраженный в так называемых эквивалентных единицах (или показатель «приведенной» численности студентов вузов).

Более универсальны денежные измерители результатов труда в сфере услуг. Показатели, построенные с их помощью, выражают не столько конкретное содержание того или иного результата, сколько его общественную оценку.

Что касается объема оказываемых услуг в социальной сфере, то это может быть или объем выполненных услуг, или отработанное время, или количество обслуженных. Выбор показателей зависит от специфики отрасли. Сложнее с оценкой качества обслуживания. Своеобразным показателем качества может быть обращаемость к врачу, педагогу, библиотекарю и т.д.

В Плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики (от 26 июля 2000 г. № 1072-р) направленном на реализацию Основных направлений социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу, предусматривается, что стратегическими целями социальной политики являются:

• создание условий для реализации гражданами своих прав на образование, по своей структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества;

• улучшение состояния здоровья населения на основе реально доступной широким слоям населения медицинской помощи и повышения качества лечебных услуг, развития массовой физической культуры и спорта;

• развитие культурного потенциала и сохранение культурного наследия страны, обеспечение единства культурного пространства и доступности культурных ценностей широким слоям населения;

• создание эффективного цивилизованного рынка труда;

• усиление адресности социальной поддержки населения;

• обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы, повышение реального размера пенсий;

• создание условий для осуществления права граждан на жилище с учетом их платежеспособного спроса и в соответствии с социальными стандартами жилищных условий.

Достижение поставленных целей возможно только в результате коренной модернизации экономики, которая позволит обеспечить экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики, и создать базу для повышения уровня жизни граждан.

Преобразования в социальной сфере должны быть направлены на достижение следующих приоритетных задач:

- создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ (прежде всего медицинского обслуживания и общего образования);

- повышение защиты социально уязвимых домохозяйств, которые не имеют возможностей для самостоятельного решения социальных проблем и нуждаются в государственной поддержке;

- создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления;

- формирование правовых и организационных основ для развития институтов социально-культурной сферы, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и обеспечения на этой основе высокого качества и возможности широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.

В соответствии с Планом действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 годы первоочередные действия в сфере образования направляются на обеспечение увеличения расходов на образование и существенное повышение их эффективности, создание условий для привлечения в сферу образования средств из внебюджетных источников.

Предполагается выделять средства на информационное обеспечение учреждений образования и обеспечить софинансирование на конкурсной основе инвестиционных проектов.

В высшем образовании на переходный период будет введен конкурсный порядок распределения государственного заказа на подготовку специалистов и финансирование инвестиционных проектов вузов.

Правительство намерено реализовать ряд мер, направленных на реструктурирование бюджетной сети, включая реорганизацию учебных заведений профессионального образования путем их интеграции с высшими учебными заведениями и создания университетских комплексов, а также осуществить реструктуризацию малокомплектных сельских школ.

С целью поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования будет осуществлен переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения. Регионы, уровень бюджетной обеспеченности которых недостаточен для финансирования общего образования в пределах минимальных нормативов, получат необходимую финансовую поддержку в рамках системы межбюджетных трансфертов.

Правительство РФ должно принять нормативные правовые акты, устанавливающие возможность финансирования за счет средств родителей, иных внебюджетных источников, преподавания дополнительных предметов и оказания дополнительных образовательных услуг в средней школе, не включенных в нормативы финансового обеспечения.

Поэтапный переход к нормативному подушевому финансированию высшего профессионального образования предусматривает экспериментальную отработку технологии проведения единого государственного выпускного экзамена. Будет сформирована независимая система аттестации и контроля качества образования.

В течение ближайших лет Правительство РФ намечает решить задачу обеспечения полного финансирования Программы государственных гарантий бесплатной медицинской помощи, включая расходы на амортизацию оборудования и капитальный ремонт зданий и сооружений. Это потребует оптимизации структуры медицинских услуг, совершенствования нормативной базы, в том числе разработки минимальных социальных нормативов обеспечения населения лекарственными средствами, а также повышения эффективности организационно-финансовых механизмов системы здравоохранения.

Важнейшим первоочередным мероприятием в здравоохранении является разработка федерального закона о медико-социальном страховании. Его принятие создаст правовые основы для обеспечения всеобщей доступности и повышения качества услуг здравоохранения в рамках объединенной системы медико-социального страхования, а также позволит завершить переход к системе подушевого принципа финансирования, добиться полной реализации программы государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской помощи и позволит ввести действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности.

Внедрение новых организационно-финансовых механизмов предполагает также обеспечение хозяйственной самостоятельности и увеличения разнообразия организационно-правовых форм медицинских организаций, переход к единым методам оплаты медицинской помощи, повышение действенности механизмов координации управления здравоохранением, а также уточнения полномочий контроля на федеральном и региональных уровнях, процедур лицензирования и регулирования деятельности страховщиков.

Особое внимание Правительство РФ намерено уделить развитию массовой физической культуры, спорта и туризма, включая развитие детского и юношеского спорта, внеурочных форм занятий физкультурой и спортом.

Первоочередные мероприятия будут направлены на создание общероссийской системы мониторинга, оценки и прогнозирования состояния физического здоровья населения.

Правительство Российской Федерации в предстоящие годы намерено поддерживать развитие культуры в качестве одной из своих приоритетных задач, провести реформирование организационных и экономических механизмов, создать благоприятные условия для привлечения в культуру средств из внебюджетных источников. В числе первоочередных мероприятий в этом направлении будут следующие:

• внесение изменений и дополнений в закон Российской Федерации «Основы законодательства о культуре»;

• создание общероссийской системы мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейных, библиотечных и архивных фондов и кинофонда;

• разработка финансово-хозяйственного механизма, направленного на последовательное внедрение программно-целевых, контрактных и инвестиционных методов финансирования учреждений и работников культуры.

Правительство Российской Федерации наметило в целях усиления адресности социальной поддержки населения предоставлять жилищные компенсации на оплату жилья и коммунальных услуг малообеспеченным семьям и гарантировать, что соответствующие расходы каждой семьи по установленному социальному стандарту не превысят 20 процентов от их совокупного дохода.

Предусматривается сокращение перекрестного субсидирования коммунальных услуг, что приведет к снижению тарифов на коммунальные услуги для предприятий-потребителей. Будет реализована система мер по регулированию на муниципальном уровне тарифов предприятий жилищно-коммунального хозяйства и внедрению практики заключения концессионных договоров на управление объектами коммунальной инфраструктуры. Правительство РФ примет меры, направленные на более четкое законодательное разграничение различных форм найма жилья. Будут созданы необходимые условия для привлечения долгосрочных частных инвестиций в жилищный сектор и создания кредитных и заемных механизмов их использования гражданами, застройщиками, органами местного самоуправления.