Тема 9. Бюджетный процесс

1. Понятие, принципы и стадии бюджетного процесса

Процессуальные нормы бюджетного права находят свое отражение в специальном институте — бюджетном процессе. Значимость бюджетного процесса и необходимость его регламентации предопределены принципами бюджетной системы государства (единство, сбалансированность, достоверность, гласность и другие). Практически во всех странах вопросы, связанные с бюджетным процессом, регулируются конституционными положениями либо специальными законодательными актами, например, Закон США о контроле за бюджетом 1974 г., Общий закон о бюджете Испании 1991 г. и др. В Российской Федерации правовые основы бюджетного процесса закреплены Конституцией Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В основе бюджетного процесса лежат специальные принципы, которые определяют порядок составления и исполнения бюджета, устанавливают полномочия органов власти, закрепляют их права и обязанности, исключают возможность неэффективного распределения бюджетных средств.

К принципам бюджетного процесса относятся:

1) принцип разграничения бюджетных полномочий участников бюджетного процесса;

2) принцип специализации бюджетных показателей;

3) принцип гласности обсуждения бюджета;

4) принцип иммунитета бюджета;

5) принцип ответственности за нарушение бюджетного процесса.

Принцип разграничения бюджетных полномочий участников бюджетного процесса состоит в четком определении их прав и обязанностей. В нем находит свое отражение системность распределения функций и полномочий, в том числе наделение отдельных участников бюджетного процесса исключительными полномочиями, что предопределяет его значительную роль среди других принципов.

В соответствии со ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации участниками бюджетного процесса являются:

- Президент Российской Федерации;

- высшее должностное лицо субъекта, глава муниципального образования;

- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

- Центральный банк Российской Федерации;

- органы государственного и муниципального финансового контроля;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- получатели бюджетных средств.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации.

Каждый из участников бюджетного процесса имеет собственные задачи и действует в пределах полномочий, закрепленных бюджетным законодательством. Так, Президент Российской Федерации определяет структуру федеральных финансовых органов, готовит и направляет Федеральному собранию Российской Федерации бюджетное послание, представляет для включения в состав расходов федерального бюджета специальные секретные программы, подписывает принятый федеральный закон о федеральном бюджете и др.

Органы законодательной (представительной) власти в рамках предоставленных бюджетных полномочий рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) осуществляют:

- составление проекта бюджета и среднесрочного финансового плана, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа;

- исполнение бюджета;

- управление государственным, муниципальным долгом;

- разработку методики распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов;

- представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;

-другие полномочия, определенные бюджетным законодательством.

Особыми бюджетными полномочиями обладают Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное казначейство.

Министерство финансов Российской Федерации организует составление и составляет проект федерального бюджета, ведет реестр расходных обязательств, проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям, разрабатывает программы государственных внутренних и внешних заимствований, осуществляет по решению Правительства Российской Федерации сотрудничество с международными финансовыми организациями, организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных бюджетных учреждений и другие бюджетные полномочия.

Бюджетным кодексом Российской Федерации закреплены полномочия федерального органа исполнительной власти при осуществлении им временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации, муниципальном образовании. Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится на срок до одного года решением Высшего Арбитражного Суда (по ходатайству Правительства Российской Федерации) при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации. В аналогичных случаях принимается решение арбитражным судом субъекта Российской Федерации о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании.

Временная финансовая администрация, введенная в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

- организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации);

- организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;

- разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

- осуществляет контроль исполнения плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденного Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (арбитражным судом), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов);

- осуществляет контроль исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);

- и иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом и другими федеральными законами.

Главные распорядители бюджетных средств в рамках своих полномочий обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, формируют перечень подведомственных им распорядителей и получателей, осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета и ведут реестр расходных обязательств, составляют и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, формируют государственные (муниципальные) задания, организуют и осуществляют ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности и другие функции, установленные ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

К бюджетным полномочиям главных администраторов доходов бюджета относятся:

- формирование перечня подведомственных ему администраторов доходов бюджета;

- представление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана или проекта бюджета, ведение кассового плана;

- формирование и представление бюджетной отчетности;

- и иные полномочия.

Бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, являющихся федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами и находящихся в их ведении бюджетных учреждений, а также Центральным банком Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Принцип специализации бюджетных показателей состоит в том, что составление и исполнение бюджета основывается на бюджетной классификации — группировке доходов и расходов по видам, целевому назначению и направлениям. Использование бюджетной классификации позволяет четко спрогнозировать и распределить бюджетные средства, а также определить источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета. Как специальный юридический акт бюджетная классификация является основой для ведения учета и составления отчетности, осуществления бюджетного контроля со стороны финансовых органов.

Принцип специализации бюджетных показателей применяется на всех стадиях бюджетного процесса. Общим и в то же время специальным принципом бюджетного процесса является принцип гласности. От начальной до конечной стадии бюджетного процесса вся деятельность его участников осуществляется открыто. Так, еще в ходе составления проекта бюджета отдельные прогнозируемые показатели широко освещаются в различных средствах массовой информации. Весь процесс рассмотрения и утверждения бюджета (за исключением принятия секретных статей) проходит гласно, а принятый федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному опубликованию. Даже случаи отклонения проекта бюджета или отчета о его исполнении публикуются в печати с указанием причин принятия такого решения.

Принцип иммунитета бюджета заключается в обеспечении защиты бюджетных средств. Взыскание бюджетных средств может быть произведено только на основании судебного акта по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации и муниципальным образованиям. Порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета установлен гл. 24.1 Бюджетного кодекса.

Принцип ответственности за нарушение бюджетного процесса включает в себя ответственность органов государственной власти и персональную ответственность должностных лиц — участников бюджетного процесса. В частности, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство несут ответственность за осуществление бюджетных полномочий, определенных Бюджетным кодексом, а в отношении министра финансов установлена персональная ответственность.

Деятельность государства от начала разработки проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом, продолжительность которого составляет от трех до пяти лет. Бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса.

К стадиям бюджетного процесса относятся:

1) стадия составления проекта бюджета;

2) стадия рассмотрения и утверждения бюджета;

3) стадия исполнения бюджета;

4) стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

На каждой стадии бюджетного процесса решается строго определенный перечень вопросов, которые не могут быть рассмотрены на иной стадии. При изменении экономических и социальных задач государства стадии бюджетного процесса и их последовательность изменению не подлежат.