2. Виды административно – правовых режимов

Административно-правовые режимы призваны регулировать разные «государственные состояния» и способы функционирования государства.

Мы уже отмечали конституционные аспекты чрезвычайного положения как одного из государственных состояний. Согласно ст. 88 Конституции РФ Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Об этом незамедлительно сообщается палатам Федерального Собрания; Совет Федерации утверждает Указ Президента о введении чрезвычайного положения. Обстоятельства и порядок введения предусматриваются соответствующим федеральным конституционным законом.

Выделим следующие характеристики чрезвычайного положения: а) это особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, б) это режим, допускающий ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, возложение на них дополнительных обязанностей, в) ограничения устанавливаются законом, г) это временная мера, вводимая в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя, скорейшей нормализации обстановки³.

В упомянутом законе урегулированы основания введения чрезвычайного положения - попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокада, а также стихийные бедствия, эпидемии, аварии. Предусмотрены особые формы государственного управления. К ним относятся наделение государственных органов чрезвычайными полномочиями, перевод их в прямое подчинение Президенту, создание специальных временных органов, штабов или комендатур, обязательность актов указанных органов, возможность использования сил и средств органов внутренних дел соответствующей территории.

Применяемые меры означают особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения, усиление охраны общественного порядка и особых объектов, запрещение публичных акций, ограничение свободы печати, проверку документов и др. В случаях необходимости могут применяться такие меры, как временное выселение граждан, введение особого порядка распределения продуктов питания, мобилизация ресурсов предприятий, организаций, отстранение от работы руководителей государственных учреждений. Вместе с тем регулируются гарантии прав и ответственность граждан и должностных лиц.

Следовательно, режим чрезвычайного положения допускает использование как традиционных, так и особых административно-правовых мер.

На этом фоне весьма примечательна более подробная законодательная регламентация чрезвычайного положения в иностранных государствах. В Польше, например, предусмотренное общее понятие «чрезвычайного режима» объединяет такие его виды, как чрезвычайное положение, военное положение и состояние войны. На конституционном уровне урегулированы основания их введения и субъекты, в специальных законах, декретах - элементы режимов.

Еще одной разновидностью административно-правового режима является обеспечение мобилизационной системы страны.

В 1997 г. принят ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», регулирующий комплекс взаимосвязанных мероприятий. Принципами мобилизационной подготовки и мобилизации являются: централизованное руководство; заблаговременностъ, плановость и контроль; комплексность и взаимосогласованность. В содержание мобилизационной подготовки и мобилизации входят 24 элемента: нормативное правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации; определение условий работы и подготовка органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций к работе в период мобилизации и в военное время; проведение мероприятий по переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени; подготовка Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований к мобилизации; проведение мобилизации Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований; разработка мобилизационных планов экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, подготовка организаций к работе в период мобилизации и в военное время.

Подробно урегулированы в данной сфере полномочия Президента РФ и федеральных органов государственной власти, полномочия и функции органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 4-8). Определены обязанности организаций и граждан в области мобилизационной подготовки и мобилизации, организация и порядок их проведения.

Можно обнаружить элементы административно-правовых режимов в законах, посвященных обороне и безопасности страны. В этих сферах нужны подвижные «запасные» регуляторы для определенных ситуаций. Так, в Законе РФ «Об обороне» (1992 г.) раздел V посвящен состоянию войны, военному положению, территориальной обороне, гражданской обороне. Каждое из этих государственных состояний вводится в конституционном порядке - в соответствии с законом, Президентом с участием Совета Федерации. Однако федеральный конституционный закон о режиме военного положения еще не принят.

Более отчетливо рассматриваемые элементы закреплены в Законе РФ «О безопасности». Даны нормативные характеристики безопасности и ее объектов, субъектов ее обеспечения, принципов и элементов системы безопасности, угрозы безопасности, когда ранее осуществляемые превентивные меры дополняются ситуационными. Иначе говоря, режим безопасности подвижен в разных временных измерениях. Четкое регулирование функций исполнительных органов сочетается с определением полномочий Президента, парламента, Совета безопасности и других органов, а также их взаимоотношений.

Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (ст. 1).

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории РФ Гражданам РФ, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство⁴.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством, нормативными актами органов государственной власти (ст. 2).

Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в РФ разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности (ст. 4).

Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Уместно отметить регулирование подобных режимов в иностранных государствах.

Еще одну политико-нормативную характеристику государства - охрану государственных границ - можно обнаружить в рамках конституционно-административного режима. В Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» четко урегулирован режим Государственной границы. Он включает правила: содержания Государственной границы; пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через Государственную границу товаров и животных; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных; ведения на Государственной границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Режим Государственной границы устанавливается указанным законом, другими законодательными актами РФ, международными договорами РФ

С учетом взаимных интересов РФ и сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным (ст. 7).

Правилами содержания Государственной границы регулируются порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных в сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы.

В общих правовых рамках регламентируются пограничный режим и режим в пунктах пропуска через Государственную границу.

Пограничный режим - режим пограничной полосы, территориальных вод РФ, а также ее внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе (далее - внутренние воды), - служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы.

Пограничный режим включает правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной полосе; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной полосе; учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) средств и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду в территориальных и внутренних водах РФ, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов; ведения промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах РФ, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов⁵.

Детально урегулированы полномочия государственных органов, пограничных и иных войск в сфере охраны государственной границы.

К сожалению, пограничные режимы нарушаются не только «извне», но и «изнутри».

Другая правовая характеристика состояния государства содержится в таможенных режимах. Напомним, что таможенное законодательство, состоящее из Таможенного кодекса РФ (далее – ТК), Закона РФ «О таможенном тарифе» и других правовых актов, регулирует порядок обеспечения таможенных границ и таможенного пространства государства.

Товары попадают под таможенный режим при их ввозе с момента пересечения таможенной границы РФ, а при вывозе - с начала таможенного оформления или с момента их размещения в зоне таможенного контроля. Прекращение действия таможенных правил в отношении конкретных товаров и транспортных средств происходит с момента их выпуска. «Растаможивание» может быть условным, а в отношении импортируемых ценностей оно, как правило, не является абсолютным. Согласно ст. 193 ТК РФ разрешается проведение таможенного контроля в любое время после выпуска товаров и транспортных средств, если имеются достаточные основания полагать о наличии нарушения установленного порядка.

К элементам общего таможенного режима относят: меры экономической политики, т.е. административное воздействие на их ввоз и вывоз путем запретов или ограничений, что предполагает лицензирование, квотирование и применение иных административных рычагов регулирования экономических процессов; таможенное оформление; таможенные платежи; таможенный контроль; правила пользования и распоряжения затаможенными товарами и транспортными средствами.

В зависимости от этих элементов различают также разновидности общего таможенного режима: льготный (перемещение физическими лицами товаров не для коммерческих целей, экспортно-импортные операции на основе международных соглашений и др.); обычный; усиленный (стратегических товаров, культурных ценностей, валюты и др.). Общий таможенный режим по признаку объекта делится на три вида: режимы товаров; режимы транспортных средств; режимы валют и валютных ценностей. В ТК РФ закреплено 15 специальных таможенных режимов товаров: выпуск для свободного обращения; реимпорт; транзит; таможенный склад; магазин беспошлинной торговли; переработка на таможенной территории; переработка под таможенным контролем; временный ввоз (вывоз); свободная таможенная зона; свободный склад; переработка вне таможенной территории; экспорт; реэкспорт; уничтожение; отказ в пользу государства.

Правилам, закрепляющим содержание каждого спецрежима, посвящены отдельные - с 4 по 17 - главы ТК РФ. В дополнение к ним Государственный таможенный комитет РФ издал специальные акты почти по каждому спецрежиму.

Все названные спецрежимы перемещения товаров делятся на группы: экспортные (экспорт, переработка товаров под таможенным контролем); импортные (выпуск для свободного обращения, магазин беспошлинной торговли, уничтожение товаров, отказ в пользу государства); смешанные, экспортно-импортные (таможенный склад; временный ввоз (вывоз), транзит, свободная таможенная зона, свободный склад, переработка товаров на таможенной территории, переработка товаров вне таможенной территории, реэкспорт, реимпорт).

Важно отметить, что согласно ст. 25 ТК РФ каждое лицо вправе «в любое время выбрать любой таможенный режим или изменить его на другой независимо от характера, количества, страны происхождения или назначения товаров и транспортных средств», если иное не предусмотрено действующими правовыми актами. Лицо может выбрать любой из смешанных режимов или любой из режимов, но либо только экспортных, либо только импортных.

Под некоторые режимы товары помещаются бессрочно (выпуск для свободного обращения, экспорт), но большинство режимов для отдельных партий товаров носит срочный (шестимесячный, двухлетний, трехлетний) характер. Различаются также режимы, которые действуют непосредственно, на основе прямого применения закона (таможенный склад, реимпорт) и под которые товары могут быть помещены только с разрешения таможенного органа (реэкспорт, отказ в пользу государства).

Субъекты административного права должны действовать в соответствии с законодательными нормами, причем выполнение их обязанностей, обеспечение гарантий для граждан и строгая ответственность призваны создать постоянные режимы для удовлетворения законных интересов граждан и охраны их прав.

Конституционный статус гражданина един на территории всей страны. Статусная регистрация и учет гарантируют начальное проживание и деятельность, защиту прав и законных интересов. Этому служит государственная регистрация актов гражданского состояния - рождения, заключения и расторжения брака, усыновления или удочерения, установление отцовства, перемены имени, смерти гражданина. Это - юридические факты, порождающие наступление, изменение или прекращение правоотношений. Органы ЗАГСа вносят соответствующие записи в актовые книги и выдают гражданам свидетельства на основании этих записей. Регистрацию актов гражданского состояния за границей производится консульскими учреждениями РФ. Статья 47 Гражданского кодекс (далее ГК) предусматривает принятие Закона об актах гражданского состояния. И все же государственные органы устанавливают порядок регистрации, формы записей.

В разделе IV Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» «Права граждан в области охраны здоровья» регулируется право граждан РФ на охрану здоровья, право иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев на охрану здоровья, право граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, право граждан на медико-социальную помощь, порядок охраны здоровья граждан, занятых отдельными видами профессиональной деятельности. Работодатели несут ответственность за выделение средств на проведение обязательных и периодических медицинских осмотров работников в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ и ее субъектов.

Подробно урегулированы права отдельных групп населения в области охраны здоровья. Особо гарантируются права граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах.

Граждане, пострадавшие при чрезвычайной ситуации, имеют право на получение бесплатной медицинской помощи, санаторно-курортного и восстановительного лечения, проведения гигиенических и противоэпидемических мероприятий по преодолению последствий чрезвычайной ситуации и снижению риска для их жизни и здоровья. Гражданам, проживающим в районах, признанных в установленном законодательством порядке экологически неблагополучными, гарантируются бесплатная медицинская помощь, медика-генетические и другие консультации и обследования при вступлении в брак, а также санаторно-курортное и восстановительное лечение, обеспечение лекарственными средствами, иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях. Гражданам, пострадавшим при спасении людей и оказании медицинской помощи в условиях чрезвычайной ситуации, гарантируются бесплатное лечение, включая санаторно-курортное лечение, и все виды реабилитации, а также материальная компенсация в порядке, установленном законодательством РФ.

В административном праве существует разрешительный режим, который отличает его от других режимов. Он применяется в отношении граждан и юридических лиц. Данный режим означает подачу ими заявлений о разрешении совершить или совершать определенные действия; решение соответствующих должностных лиц или органов дать разрешение или отказать в нем; легальную возможность лица приобрести желаемое право или совершить действия (приобрести огнестрельное оружие и т.п.), нести дополнительные обязанности. Действие разрешения прекращается в связи с определенными юридическими фактами - отказ заявителя, совершение им противоправных действий и т.д. Государственный орган осуществляет административный надзор за деятельностью лиц в данной сфере.

Рассмотрим подробнее некоторые аспекты разрешительного режима в отношении граждан, когда он сочетается с режимом регистрации и уведомления. Естественно, начальным моментом являются процедуры решения вопросов о гражданстве. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» подробно регулирует содержание права на гражданство, основания и порядок его приобретения, прекращения. С административно-правовой точки зрения в нем, во-первых, можно выделить государственные органы, ведающие делами о гражданстве, и их полномочия. Это - Президент, Комиссия по вопросам гражданства, МВД РФ, МИД РФ. Во-вторых, урегулировано производство по делам о гражданстве - порядок подачи заявлений и ходатайств, их формы, сроки, органы, управомоченные рассматривать дела, исполнение решений по делам о гражданстве, включая выдачу документов, удостоверяющих приобретение или прекращение гражданства, контроль за исполнением решений, обжалование (в порядке подчиненности или в суд).

Детально урегулирован режим въезда и выезда из РФ. В ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в соответствующих подзаконных актах регламентируется порядок оформления и выдачи документов для выезда из России и въезда в Россию граждан РФ, порядок выезда граждан РФ из страны, порядок оформления и выдачи документов для въезда и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства, порядок их транзитного проезда, ответственность участников правоотношений. В любом случае элементами режима и его подвидов являются категории лиц, требуемые документы, виды управомоченных органов, виды принимаемых ими решений. Рассмотрим их подробнее.

Выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию граждане РФ осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина РФ за пределами территории России. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется указанным федеральным законом.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны при въезде в Россию предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской федерации в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ за пределами ее территории, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором РФ. Порядок выдачи российской визы определяется указанным федеральным законом и постановлениями Правительства РФ⁶.

Должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина РФ, иностранного гражданина или лица без гражданства на выезд из РФ и (или) въезд в РФ, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в порядке, установленном законодательством РФ.

Гражданин для регистрации по месту пребывания или по месту жительства обязан предъявить должностному лицу, ответственному за регистрацию, документы.