2. Создание системы правоохранительных органов

В 1913 г. под председательством сенатора А.А. Макарова была образована комиссия для выработки предложений по совершенствованию организации и деятельности полиции. Предложения этой комиссии легли в основу проекта "О преобразовании полиции в Империи", представленного в сентябре того же года в Государственную Думу Министром внутренних дел Н. Маклаковым. Но проект не был утвержден по причине бюрократизма и волокиты, нежелания большинства депутатов Государственной Думы "голосовать" за увеличение расходов на полицию, поэтому реализовать планы по созданию системы полицейского образования не удалось.¹¹

Вместе с тем принимаемые усилия Министерства внутренних дел не могли изменить складывающееся положение, а история уже не отпускала большего времени для реализации намеченных планов. И уже в марте 1917 г. были ликвидированы Корпус жандармов, Департамент полиции, охранное отделение. Сформированная на добровольных началах народная милиция Временного правительства, а также рабочая милиция, контролировавшаяся Советами, имели несколько иные подходы в организации деятельности милиции.¹²

Второй Всероссийский съезд Советов, состоявшийся 25 - 26 октября (7 - 8 ноября) 1917 г., провозгласил образование Советского государства и юридически закрепил ликвидацию буржуазного Временного правительства. Взяв власть в свои руки, большевики приступили к формированию основ социалистической государственности. На съезде Советов был образован Совет народных комиссаров. В числе тринадцати наркоматов СНК, созданных в это время, был и Наркомат внутренних дел (НКВД). В основу построения аппарата НКВД была положена структура дореволюционного Министерства внутренних дел.

Одной из особенностей рабочей милиции явилось то, что она сочетала в себе как государственные, так и негосударственные черты: являлась, с одной стороны, исполнительным органом государственной власти - Советов, а с другой стороны, самодеятельной организацией граждан.¹³

Формирование милиции как штатного государственного органа началось весной 1918 г. В марте Совнарком рассмотрел вопрос о милиции и предложил НКВД разработать соответствующее положение, а уже 10 мая 1918 г. комиссия НКВД приняла решение, в котором было указано, что милиция существует как постоянный штат людей, исполняющих специальные функции, что нашло правовое закрепление в Инструкции НКВД и НКЮ "Об организации советской рабоче-крестьянской милиции".¹⁴ Одним из критериев при комплектовании милиции, который содержался в Инструкции, было достижение кандидатом возраста 21 года и грамотность, что было крайне сложно реализовать на практике, так как значительная часть работников милиции была малограмотна или вообще неграмотна. Поэтому по инициативе местных органов власти с 1918 г. стали создаваться школы и курсы для ликвидации неграмотности и повышения образовательного уровня сотрудников милиции. Именно в этот период начали работу специальные милицейские образовательные учреждения в Москве, Петрограде, Череповце, Калуге, Воронеже, Астраханской губернии.¹⁵

Несмотря на усилия по активизации профессиональной подготовки сотрудников милиции, уровень значительной части их оставался крайне низким. Из-за недостаточного образовательного уровня обучающихся на курсах и в школах основная часть учебного времени отводилась на общеобразовательные предметы.¹⁶ Однако к концу 20-х годов система профессиональной подготовки сотрудников милиции приобретает четкие черты. В органах милиции НКВД РСФСР уже функционирует широкая сеть учебных заведений, осуществляющих подготовку практически всех должностных категорий. И как правильно отметил В.Я. Кикоть, к началу 30-х годов завершается процесс становления системы профессиональной подготовки милиции, которая явилась основой для дальнейшего ее развития в последующие десятилетия.¹⁷