Глава 3. Проблемы налоговой политики и пути их решения

С точки зрения науки об управлении государство как объект управления ничем не отличается в этом качестве от частной корпорации. Если правильно выбраны цели, известны имеющиеся средства и ресурсы, то остается лишь научиться эффективно применять эти средства и ресурсы. Основным финансовым ресурсом государства являются налоги, поэтому эффективное управление налогами можно считать основой государственного управления вообще.

Если признать, что государство существует для обеспечения благоденствия его граждан, то государственная власть может выбирать одну из двух следующих стратегических линий: либо взимать высокие налоги и принимать на себя, соответственно, высокую ответственность за благополучие своих граждан, либо взимать низкие налоги, имея в виду, что граждане должны сами заботиться о своем благополучии, не уповая на поддержку государства. При этом важное значение имеет уровень потребностей населения, и в соответствии с этим на начальных этапах экономического развития государства тяготеют к относительно низким налогам, на более поздних же этапах, с развитием форм общественного потребления, происходит переход к более высоким ставкам налогообложения. Однако в рамках этой общей тенденции разные государства по-разному строят свою финансовую систему: одни считают возможным изымать в виде налогов (включая все виды налоговых и обязательных платежей, в том числе и взносы по социальному страхованию) до 50% всех доходов общества, исходя из концепции более высокой эффективности применения финансовых средств под контролем государственных структур, чем в руках частных лиц; другие не разделяют этой веры и ограничивают свои налоговые аппетиты всего лишь 25-30% (от ВВП).

В основных направлениях налоговой политики на 2009-2011 гг., подготовленных Минфином России не затронуты два самых важных вопроса – НДС и ЕСН¹¹. Несмотря на то, что решение о снижении НДС уже принято, надо с осторожностью рассматривать такую перспективу из-за выпадающих доходов. Последние расчеты показывают, что бюджет в случае снижения ставки НДС до 12% теряет около 940 миллиардов рублей. Часть этих денег, конечно, вернется (но далеко не полностью) в виде налога на прибыль, который пойдет, прежде всего, в территориальные бюджеты.

Не надо говорить, что ставка 12% - какая-то заданная ставка, обсуждаться будут самые разнообразные сценарии. Нужно не допустить просчетов в таком важном решении. Плюс ко всему мы оцениваем и то, почему именно НДС должен снижаться? Этот вопрос очень волнует. Ведь НДС обладает некоторыми преимуществами, которыми не обладают другие налоги. При правильной организации этого налога (а в последние годы он трансформировался достаточно серьезно и приобретает классические черты нейтрального налога на потребление) этот налог мало зависит от мировой конъюнктуры, это источник стабильных налоговых поступлений.

Если он будет резко снижен, это даст довольно заметные последствия и с точки зрения инфляции, и с точки зрения устойчивости и зависимости бюджета от нефтяных цен и от мирровой конъюнктуры.

Кроме того, достаточно маловероятно выглядит теория о том, что при снижении этого налога снизятся цены. Хочу заметить, что наша история знает немало примеров различных экспериментов с НДС. Применялись ставки и 28%, и 23%, была ставка 20%, был одновременно налог с продаж, потом ставка снизилась до 18%. Но ни разу потом не наблюдался эффект снижения цен. Поэтому не стоит полагать, что такой эффект от снижения ставки налога будет сегодня. Инфляционная составляющая здесь очевидна.

И еще один аргумент. Совершенно непонятно, почему наши промышленники так бьются за эту идею. Вполне очевидно, что они получат дополнительную конкуренцию со стороны импорта. Ввоз товаров на территорию России станет значительно более выгодным, чем сегодня.

Если посмотреть на общую тенденцию в мире, особенно Восточной Европе, то наблюдается конкуренция за человеческие ресурсы, за капитал, за размещение бизнеса. Нетрудно увидеть, что Европа движется в прямо противоположном направлении. Ставка НДС либо сохраняется, либо ее даже повышают и снижают ставку налога на прибыль. Можно назвать 16-процентную ставку налога на прибыль в Венгрии, 19-процентную в Польше. Это серьезная заявка на то, чтобы становиться центрами развития борьбы за привлечение капитала.

Принимая решение о снижении ставки НДС, нужно определиться с ролью государства в современной экономике на данном этапе развития страны. Бюджетная политика стала гораздо более мягкой по сравнению с предыдущими годами. Сокращение социальных программ – оборотная сторона снижения налоговой нагрузки.

Что касается ЕСН, то в ближайшие годы прогнозируется дефицит ресурсов. Требуется создание серьезных финансовых ресурсов. Поэтому ЕСН должен быть пересмотрен.

Вот эти два вопроса, по которым окончательное решение еще предстоит вынести.

Другие задачи, которые считаются первоочередными, - трансфертное ценообразование и создание консолидированной группы плательщиков налога на прибыль. Проект по консолидации принят с пониманием со стороны бизнеса. Здесь пришлось решать сложные юридические задачи, в частности отношении того, что при консолидации появляется квазиналогоплательщик – то есть группа, от лица которой выступает головная компания и уплачивает налоги за всех юридических лиц, которые ходят в группу.

Это описывается с большой долей условностей и большим количеством оговорок, потому что никто не может отменить конституционную обязанность уплачивать налоги самостоятельно. Очень непростые вопросы в отношении того, как определить ответственность, как определить порядок уплаты налогов, каким образом поставить определенные препятствия на пути создания новых схем по уклонению от налогообложения. Понятно, что в случае, когда обороты или операции внутри этой группы между ее участниками рассматриваются как внутризаводской оборот, соответственно, выводятся из-под налогообложения. А когда прибыли и убытки отдельных участников сальдируются, появляются фантастические возможности для применения налогового планирования. Например, приобретение убыточных компаний, продажа амортизируемого имущества по цепочке (может быть, даже с возвратом первоначальному продавцу) с получением этой премии при амортизации на каждом этапе, на каждой трансакции. Это очевидные вещи, но есть и другие опасности, связанные и с созданием резервов, которые сегодня могут создавать юридические лица, и прочие.

По трансфертному образованию есть целый набор тем, которые требуют дискуссии. Здесь есть альтернативные варианты. Конечно, для нас принципиально важными остаются те вопросы, которые поднимались год назад, - это вопрос об иностранных контролируемых компаниях и порядке их налогообложения. Это вопросы налогового резидентства, когда налоговые органы должны ориентироваться не столько на ту юрисдикцию, в которой зарегистрирована та или иная компания, а на то, где она фактически осуществляла свою деятельность.

Много предложений по налогу на прибыль, в частности, в рамках тех социальных инициатив, которые звучали в последнее время. Все это сопровождается поправками по НДФЛ.

Довольно много предложений по НДС, из самых интересных можно отметить одно, которое уже проявилось в Основных направлениях, - отрицательные счета-фактуры или кредит-ноты, которые позволяют корректировать прежние обязательства и прежние налоговые декларации по уже закрытому налоговому периоду в тех случаях, когда, например, происходит возврат товара или пересматривается договор. Для тех компаний, которые имеют очень большое количество клиентов (это не только ритейлеры, но и компании, которые производят массовую продукцию и имеют большое количество покупателей), это тоже очень актуально. Это позволит им существенно сократить число вопросов, связанных с соблюдением законодательства, и сократить административные расходы.

Другое предложение (которое еще на стадии обсуждения) – отказ от бумажных счетов-фактур, переход на электронные счета-фактуры. В следующем году планируется что-то вроде эксперимента: по отдельным секторам и сегментам заменить бумажные счета-фактуры на электронные.