Правительство

Правительство Великобритании – это высший политический исполнительный орган, возглавляющий государственную администрацию и осуществляющий государственное управление. Порядок формирования Правительства основывается главным образом на конституционных соглашениях. Новое Правительство формируется после парламентских выборов или отставки предыдущего с решающим участием Парламента.

Возглавляет правительство Премьер-министр. Формально его назначение – прерогатива Королевы. Практически она останавливает свой выбор на лидере партии, способном обеспечить поддержку большинства в Палате общин. Поскольку каждая партия имеет заранее избранного лидера, никого другого на этот пост Королева назначить не может. Если же ни одна из партий не получила абсолютного большинства, Королева проводит консультации с лидерами партий и, что случается крайне редко, сама принимает решение.

После назначения Премьер-министра Королева по его предложению назначает членов Правительства. Назначение и смещение министров – дискреционное право Премьер-министра, ибо в соответствии с конституционным обычаем Королева должна действовать по его совету.

Премьер-министр подбирает членов Правительства из числа руководителей партии, являющихся депутатами Палаты общин или лордами. В соответствии с законодательством последние могут составлять лишь небольшую часть состава Правительства. Палата общин не принимает непосредственного участия в подборе кандидатур министров, а Премьер-министр не обязан представлять на ее одобрение список членов сформированного им Правительства.

Структурные параметры Правительства законодательно не регулируются, определяясь во многом обычаями. В состав Правительства входят государственные секретари, возглавляющие важнейшие министерства; министры без портфеля, наименование должностей которых сохраняют средневековые названия: лорд-канцлер, лорд-председатель Совета, лорд-хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского; государственные министры, по должности являющиеся заместителями министров; младшие министры- парламентские секретари, на которых возложена обязанность поддерживать связи с парламентскими структурами. Обычно состав Правительства насчитывает около 100 человек.

В полном составе Правительство никогда не собирается. Его члены самостоятельно руководят вверенными им участками управления, несут ответственность за результаты работы, выступают в Палате общин по вопросам, относящимся к сфере их деятельности, разрабатывают и от имени Правительства вносят в Палату законопроекты.

Наиболее важные и влиятельные члены Правительства образуют Кабинет, разрабатывающий государственную политику по основным вопросам. Персональный состав Кабинета, как и его численность, предопределяется Премьер-министром. Обычно это 20-25 человек, при этом государственные секретари внутренних и иностранных дел, обороны, канцлер казначейства, Лорд-канцлер (председатель Палаты лордов) всегда входят в его состав.

Кабинетная система управления сложилась в период между двумя мировыми войнами. На еженедельных заседаниях Кабинета, проходящих под председательством Премьер-министра, обсуждаются наиболее значимые вопросы государственной жизни, от имени Правительства принимаются решения, которые затем реализуются министрами. В заседаниях участвует «хлыст» партийной фракции, доводящих до сведения Кабинета пожелания ее членов. Так как Кабинет не имеет конституционного статуса, наиболее значимые его решения требуют формальной санкции в Тайном совете.

Жесткие правила, касающиеся функций Кабинета и процедуры его деятельности отсутствуют. В компетенцию Кабинета фактически входят: общее руководство исполнительным аппаратом в соответствии с политикой, предписанной Парламентом; координация деятельности министерств и ведомств; определение основных направлений государственной политики; участие в подготовке законопроектов для рассмотрения в Парламенте. Значительное место в деятельности Кабинета принадлежит руководству системой центральных органов управления. Он определяет основные направления их работы, разрешает спорные вопросы между ними.

Таким образом, термины «Правительство» и «Кабинет» в Великобритании не равнозначны. Кабинет – это организационно обособленная часть Правительства, играющая особо важную роль. В соответствии с законодательством протоколы его заседаний могут быть открыты для ознакомления общественности (и министров следующего Правительства) только по прошествии 30 лет. Члены Кабинета, одновременно входящие в состав Тайного Совета, приносят присягу о неразглашении информации, связанной с его деятельностью.

Министры в Кабинете связаны общей дисциплиной, они должны выполнять его решения, даже если они не совпадают с их личным мнением. В случае принципиальных расхождений с Премьер-министром или кабинетским большинством, грубых просчетов в деятельности или порочащего личного поведения Премьер-министр рекомендует министру подать в отставку. Такой принцип коллективной ответственности ведет к тому, что Парламент не может уволить отдельного министра.

Внутри Кабинета Премьер-министром образуется «внутренний кабинет» - неформальное объединение министров, не имеющее правового статуса или структурной организации. Оно охватывает группу из 3-5 человек – ближайших советников и друзей Премьер-министра, пользующихся его особым доверием. Эти должностные лица принимают наиболее активное участие в заседаниях Кабинета и оказывают влияние на принятие его решений. Принятые узким составом решения оформляются затем как решения Кабинета в целом.

При Кабинете действует ряд постоянных комитетов по основным направлениям государственной политики. Возможно создание также специальных комитетов ad hoc («только для этого случая») в связи с возникновением острой политической ситуации и т.п. Обычно функционирует до 20 постоянных комитетов, деятельность и состав которых не являются предметом гласности. Вопросы создания и ликвидации комитетов, их структура, состав сферы деятельности определяются Премьер- министром. Он же является председателем наиболее значимых комитетов (по вопросам обороны, иностранных дел, экономической стратегии, законодательству и др.). Комитеты занимаются предварительной подготовкой ключевых вопросов государственной политики для обсуждения в Кабинете, координируют деятельность различных ведомств.

Вспомогательную работу по обслуживанию деятельности Кабинета и комитетов осуществляют под общим руководством Премьер-министра сотрудники секретариата Кабинета: они готовят заседания и ведут протоколы, контролируют выполнение ведомствами принятых решений. Наряду с секретариатом при Правительстве действуют и другие вспомогательные, консультативные органы и службы. Структура аппарата может меняться в зависимости от личного усмотрения Премьер-министра.

Для реализации своей политики Правительство активно использует право законодательной инициативы, издает подзаконные акты и акты делегированного законодательства. Возможность издания законов (Парламент периодически практикует передачу Правительству законодательных полномочий) свидетельствует о том, что Кабинет осуществляет не только исполнительную, но и, фактически, законодательную власть. Причем законодательные акты принимаются Кабинетов чаще, чем Парламентом.

Правительство управляет через аппарат министерств и ведомств. Это и есть подлинные «коридоры власти». Армия гражданских чиновников, состоящих на государственной службе, составляет более 700 тыс. человек. Прием на государственную службу осуществляется в основном на конкурсной основе. Как правило, профессиональные государственные служащие назначаются пожизненно. Смена Правительства не влечет за собой изменения штатов ведомств, которые продолжают исполнять свои обязанности независимо от того, какая партия находится у власти. Каждый новый министр не спешит сменить своих заместителей и сотрудников, ибо чиновник-специалист обладает огромной информацией, его опыт может уберечь министра от ошибок его предшественника (конкурирующие партии не имеют доступа к рабочим документам предшественников).

Практически неограниченными полномочиями по руководству Правительством обладает Премьер-министр, который является выборным лидером страны. Его статус законодательно не урегулирован и во многом регламентируется конституционными соглашениями и обычаями. Впервые должность Премьер-министра была образована в конце XVIII в.

Премьер-министр обязательно должен быть членом Палаты общин (лорды не могут занимать этот пост), британским подданным, лидером партии, получившей большинство мандатов на последних выборах. Срок его полномочий традиционно совпадает со сроком полномочий Палаты общин, и не ограничен количеством ее созывов. Премьер-министр занимает также должность Первого лорда Казначейства, в исключительных случаях возглавляет какое-либо крупное министерство, контрассигнует акты Королевы. Он определяет общее направление политики Правительства, повестку дня заседаний Кабинета и несет ответственность за выполнение предвыборной программы партии. Ежегодно Королева произносит подготовленную премьер-министром Тронную речь в Парламенте об основных направлениях политики государства и Правительства. Смена лидера правящей партии автоматически влечет отставку Премьер-министра. Вновь избранный лидер становится Премьер-министром и формирует новое Правительство.

Для современной Великобритании характерно возрастание роли Премьер-министра в принятии политических решений и ограничение коллегиальных форм деятельности Кабинета. Он играет ведущую роль в области внешних сношений, экономической политики и ряде других сфер. Премьер-министр осуществляет ряд прерогатив монарха от его имени: объявляет войну и заключает мир, назначает высших чиновников государства и т.д. Неудивительно, что «кабинетную систему» называют «Правительством Премьер-министра».

Правительство ответственно за свою деятельность перед Палатой общин. Ответственность носит коллективный и солидарный характер: вотум недоверия, вынесенный Палатой, влечет его отставку. В случае поражения в Парламенте Премьер-министр (формально – Королева) имеет право распустить Палату общин и назначить новые выборы, что в значительной мере укрепляет его положение как внутри собственной партии, так и в Парламенте. Кроме того, для послевоенной Великобритании характерным является образование однопартийного Правительства, что придает ему дополнительную устойчивость.