2. Государственное управление в 1993-1999 гг.

12 декабря 1993 г. состоялись выборы в Федеральное собрание. Параллельно с этим прошел референдум по новой Конституции, которая и была принята. Ее одобрили 58,4% принявших участие в голосовании (примерно 32,3 % от общего числа избирателей страны). В ней подробно излагались принципы устройства нового Российского госу­дарства. Конституция провозглашала, что Россия — «демократичес­кое федеративное государство с республиканской формой правления». В документе содержалось также положение, что она является соци­альным государством, призванным создать условия для достойного развития человека; указывалось на светский характер республики, где ни одна из религий не является государственной. Важнейшее значе­ние имел обширный раздел о правах и свободах человека и граждани­на, выдержанный в полном соответствии с нормами международного права. Здесь содержался перечень экономических и социальных гаран­тий граждан, которые брало на себя государство. Важным был пункт Конституции, предполагавший выравнивание статуса краев, облас­тей и республик: все они становились «субъектами Федерации», объе­диненными в государство не на основе договоров, а на базе общей Конституции.

Для политиков наиболее значимым был раздел, в котором уста­навливались принцип разделения властей и новое соотношение пол­номочий между ее ветвями. Становилось очевидным превращение Рос­сии в «суперпрезидентскую» республику. Большинство реальных пре­рогатив передавалось от законодательной власти к президенту. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики, утверждает военную доктрину, назначает без согласия парламента всех членов правительства (за исключением председателя), референдум и выборы Государственной Думы. Президент обретает реальный конт­роль над назначением высших должностных лиц государства, пред­ставляет Думе и Совету Федерации кандидатуры на должность пред­седателя Центробанка, судей Конституционного, Верховного, Выс­шего арбитражного судов, Генпрокурора. Ранее инициатором таких назначений выступала законодательная власть. Правительство факти­чески выводилось из-под контроля парламента, и решающая роль в его формировании отводилась президенту, который не только назна­чает главу правительства, но и получает право в случае сопротивле­ния парламента (трехкратное отклонение президентских кандидатур либо парламентское недоверие правительству) распустить Госдуму.

В этих условиях президент и правительство получали возможность про­водить политический курс, не оглядываясь на парламент. В свою оче­редь, лишенная ответственности и возможности влиять на правитель­ство, Государственная Дума оказалась перед соблазном усилить в за­конотворческой деятельности популистскую составляющую, способную осложнить работу Кабинета министров.

По новой Конституции парламент утратил право приостановки или отмены президентского указа; напротив, президент приобрел возможность приостанавливать действие некоторых правовых актов. В общей форме была предусмотрена возможность отстранения его от должности, однако определяющая процедура делала ее иллюзорной. Таким образом, баланса полномочий между ветвями власти по суще­ству не фиксировалось.

Среди ветвей власти как на федеральном, таки на региональном урвоне стала доминировать исполнительная власть: президент на федеральном уровне, губернаторы на региональном, мэры на местном – формируют властную вертикаль на основе патронально-клиентельных связей.

Все это дало основания политологам утверждать, что в конце 1993 г. в России установился особый «внесистемный политический режим Бориса Ельцина» (И. М. Клямкин); некоторые называют этот режим «выборной монархией» (Л. Ф. Шевцова). Академик П. В. Волобуев пред­ложил другой термин — «четверооктябрьская политическая система» — по аналогии с «третьеиюньской системой» (1907), возникшей в Рос­сии после разгона Государственной Думы.

В условиях концентрации основных властных полномочий в руках президента объективно возрастала роль лиц, которые формировали его представления о том, что происходит в стране, выступали в роли помощников и советников. Вместе с тем опорой режима личной вла­сти и проводником политики президента неизбежно становился госу­дарственный аппарат и верхушка чиновничества. Не даром постепенно Администрация президента стала возвышаться и над правительством и над Федеральным собранием.

В ноябре—декабре 1993 г. Ельцин продемонстрировал готовность учитывать интересы этого слоя. В ноябре было создано Управление делами Президента, которое взяло на обслуживание всю политическую элиту страны. Его «клиен­тами» стали 12 тыс. высших сановников. Ими стали и парламентарии, и верховные судьи, и руководители Счетной палаты, но основной костяк составили высокопоставленные госслужащие (примерно 10 тыс. человек). 22 декабря Ельцин подписал указ, которым федеральные чиновники были выделены в особую категорию со своим уставом и льготной системой финансового, медицинского, бытового и иного обеспечения.

Национаьлный вопрос.

После распада СССР национальные республики в составе России взяли курс на суверенизацию. В ряде республик в конце 1991-начале 1992 гг. прошли съезды националистических движений под лозунгами борьбы за независимость.

Национальные субъекты Федерации все настойчивее требовали своего права на территорию, ресурсы, производственные мощности и национальный язык.

31 марта был подписан Федеральный договор. Но он не устранил проблем в государсвтенном устройстве страны. Сохранилось неравенство субъектов Федерации, необязательность по отношению к центру. Татарстан и Чечня отказались подписать договр. Особые условия обговорил и Башкортостан. 7 республик провозгласили верховенство своих законов над центарльными, а также право выхода из состава России.

15 февраля 1994 г. подписан Договор между Россией и Татарстаном. В нем не было сказано о том, что республика находится в составе России и признает верховенство федеральной Конституции. Договор снял некоторые проблемы, но многие политики считали, что он яв­ляется шагом назад в сравнении с Конституцией, отступлением от конституционной Федерации к асимметричной, договорной. Татар стан сохранял большую, чем другие субъекты, самостоятельность во внутренних делах, но, что важнее, оговорил особые, льготные бюджетные отношения с Москвой. Этот пример оказался заразительным. В 1994—1995 гг. другие республики также пошли на заключение дого­воров с федеральным Центром. В результате они перечисляли в общий бюджет намного меньше средств, чем «рядовые» субъекты, и, следо­вательно, не участвовали в решении программ, требовавших общего­сударственного финансирования. Естественно, что к борьбе за приви­легии, а фактически к расшатыванию Федерации, позже подключи­лись и другие регионы.

В России возникли и острые конфликты по территориальному вопросу. Намного более драматично складывалась ситуация вокруг Чечен­ской республики, где началось вооружнное противостояние.

2. Система госуправления в 2001- 2005 гг.

Несмотря на принятие Конституции 1993 г. в госуправлении продолжала сохраняться серьезная ситуация, что было тесно связано с обстановкой в стране. Дезинтеграционные процессы все больше набирали оборот. Это понимали и на западе. Так в 2000 г. в журнале «Форин Афферс» американские политологи С.Нанн и А.Сталбергписали: «Российский федеральный центр теряет возможность формулировать и осуществлять надежную политику…Вашингтону не следует отныне думать об едином, контролируемом из центра российском правителстве…Скорее стратегические расчеты Вашингтона должны учитывать всех независимых игроков в России». Эти политологи предлагали администрации США напрямую финансировать региональные администрации и неправительственные организации, которые бы становились носителями власти в противовес «центру» (Баранов А.В. Создание федеральных округов в России и исторический опыт территориальных преобразований /Российская государственность: Уровни власти. Теория и практитка современого гос. строительства. Материалы Всероссийской научно-практич. Конф. Ижевск, 24-26 апреля 2001 г. с. 21).

Угрозу развала страны понимали не только на Заападе но и в российской политической элите.

По мнению В.В, Путина к 2000 г. Россия приобрела ряд призна­ков, присущих «не федеративному, а децентрализованному», конфе­деративному государству. Ослабление Центра не позволяло ему про­водить в регионах России эффективный социально-политический и экономический курс. Поэтому насущной стала задача укрепления ста­рой и создание новой «вертикали власти». С этой целью уже в мае 2000 г. Указом Президента РФ на территории России создано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Они не были ни новыми административными единицами, ни тем более субъектами Федерации. Их возглавили полномочные представители президента, на которых возлагалась обязанность координировать деятельность ме­стных органов власти на основе общероссийского законодательства, добиться неукоснительного исполнения Конституции России всеми субъектами Федерации. Развернулась большая работа по приведению региональных правовых актов (конституций, законов, указов) в со­ответствие с общефедеральными нормами.

На повышение эффективности государственного управления была направлена и реформа верхней палаты Федерального Собрания России — Совета Федерации, в который входили главы исполнительной власти (президенты, губернаторы) и законодательных собраний субъек­тов Федерации. В 2000 г. места руководителей республик, краев и обла­стей стали постепенно занимать их представители, которые теперь работали в Совете Федерации на постоянной основе. Бывшие члены Совета Федерации вошли в состав созданного Государственного сове­та — нового совещательного органа при Президенте РФ. Но этот орган не приобрел роль реального властного института. В результате этой реформы уменьшилась возможность влияния региональных лидеров на центральную власть и их политический вес в регионах.

В 2000-2003 гг. изменились отношения между Государственной Думой и органами высшей исполнительной власти. Удалось преодо­леть характерную для ельцинской эпохи конфликтность между парла­ментом и президентом. В Думе сформировалось устойчивое пропрези­дентское большинство, стоящее на центристских позициях. В 2000 г. его составляли фракции «Единство», «Отечество — вся Россия», «На­родный депутат» и группа «Регионы России», которые вместе распо­лагали 235 мандатами. Это позволяло президенту проводить более ак­тивную политику, опираясь на поддержку законодателей.

Дан был новый импульс реформе Российской армии. В соответствии с «Планом строительства Вооруженных сил РФ» (январь 2001) предус­матривался рост их финансирования при сокращении личного состава; запланировано оснащение войск современной и перспективной боевой техникой. К 2010 г. предполагается перейти преимущественно на кон­трактную основу комплектования армии. В процессе экспериментов 2001— 2004 гг. отрабатывались элементы этой программы. В июне 2002 г. был принят закон «Об альтернативной гражданской службе».

В том же году озвучены планы радикальной перестройки системы МВД. На его базе намечено создать муниципальную милицию (быто­вые преступления), федеральную полицию (угрозыск, ГАИ, борьба с оргпреступностью и наркотиками, лицензионно-разрешительные и миграционные службы), а также Федеральную службу расследований и Национальную гвардию. Эта реформа на время отложена.

Произошли значительные структурные изменения в системе орга­нов государственной безопасности. В 2003 г. Федеральной службе безо­пасности возвращены Федеральная погранслужба (ФПС) и Федераль­ное агентство правительственной связи (ФАПСИ). Расформирована Федеральная служба налоговой полиции (ФСНП), налогово-фискаль-ные функции которой переданы в МВД.

Активизировалась работа по совершенствованию организацион­ных и правовых основ деятельности других звеньев государственного аппарата. Модернизируется судебно-правовая система: в 2002 г. при­няты новые акты, регулирующие деятельность суда и адвокатуры, интенсивно вносились поправки в действующие кодексы. В 2003 г. под­готовлены акты, определяющие основные параметры административ­ной реформы, призванной четко определить перечень полномочий различных уровней власти и обеспечить их необходимыми финансо­выми источниками.

Создавались поолитические и организационно-правовые условия для предсказуемого исхода будущих голосований. Президенсткие структуры обозначили цель парламенстких выборов – формирование конституционного пропрезидентского большинства в нижней палате. Реализуется идея 7% избирательного барьера для прохождения партий в парламент.

Окончательно позиции губернаторов были поослаблены принятием в 2004 г. закона в соответствии с которым губернаторов теперь не выбирали всенародно а их кандидатуры предлагал президент местным законодателным собраниям.

37