Глава 4.
Правовое регулирование государственных доходов и расходов
§ 1. Правовое регулирование государственных доходов
Государственные доходы представляют собой денежные средства (ресурсы), поступающие в процессе распределения и перераспределения национального дохода1в собственность государства. Цель обращения части национального дохода в государственную собственность – обеспечение функционирования государства. Помимо государственных доходов необходимым элементом финансовой системы являютсямуниципальные доходы – часть национального дохода, обращенная в денежные средства и служащая основой финансирования органов местного самоуправления, которое, в свою очередь, решает хозяйственные и иные задачи в интересах населения муниципалитетов.
Государственные доходы зачисляются в различные государственные денежные фонды – бюджеты разных уровней и внебюджетные фонды.
Главная составляющая государственных доходов в странах с рыночной экономикой и демократическим общественным устройством – налоговые поступления.
Основой правового регулирования государственных доходов является часть первая Налогового кодекса Российской Федерации, принятая Государственной думой 16 июля 1998 года и вступившая в действие 1 января 1999 года. Это первая и единственная в истории России кодификация общей части налогового права. Раздел первый акта содержит общие положения: нормы права, определяющие конструкцию законодательства о налогах и сборах Российской Федерации. Определено, что это законодательство состоит из самого кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Установлена система налогов и общие принципы налогообложения в Российской Федерации. Среди наиболее важных положений: обязанность уплачивать установленные законодательством налоги и сборы, запрет на введение налогов и сборов дискриминационного характера, запрет на установление дифференцированных ставок налогов и сборов и налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства и происхождения капитала. Важной нормой, развивающей положение Конституции Российской Федерации о единстве экономического пространства, является запрет на установление налогов и сборов, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение товаров, работ и услуг в пределах территории России.
Общая часть Налогового кодекса определяет понятия «налогоплательщики» и «плательщики сборов», «налоговые агенты», закрепляет систему налоговых органов, устанавливает правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. Специальные разделы Кодекса посвящены налоговым правонарушениям и ответственности за их совершение, налоговой отчетности и налоговому контролю, обжалованию актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц.
В настоящем разделе учебника сюжеты, связанные с правовым регулированием государственных доходов, изложены в точном соответствии со статьями Налогового кодекса, но в то же время при необходимости даны критические оценки некоторых норм и приводятся точки зрения, отличающиеся от закрепленных в действующем законодательстве.
Более подробный анализ Общей части Налогового кодекса Российской Федерации содержится в специальной литературе, в частности, в постатейном комментарии к данному акту, разработанном под общей редакцией В.И. Слома1, который содержит интересный и, на наш взгляд, объективный юридический анализ положений Кодекса. Безусловно, на самом высоком профессиональном уровне разработан постатейный комментарий Налогового кодекса РФ С.Д. Шаталова.
Государственные доходы могут быть дифференцированы по следующим критериям:
источник поступления;
правовая база аккумуляции в государственных фондах;
порядок поступления.
В отечественной литературе по финансовому праву в первой половине 90-х годов сложилась специфическая трактовка государственных доходов, определившая их систематизацию. Было признано разделение всех государственных доходов на две категории – налоговые и неналоговые платежи. Кроме того, государственные неналоговые доходы объединяли в несколько самостоятельных групп в зависимости от источника поступления. Приводимая ниже группировка государственных доходов соответствует этим верным по существу представлениям, которые, тем не менее, в действующим законодательстве не нашли отражения. Их заменила неадекватная научно не обоснованная трактовка государственных доходов.
Группы государственных доходов:
налоги;
неналоговые доходы:
платежи за пользование природными ресурсами;
платежи за совершение государственными органами юридически значимых действий, т.е. государственная пошлина;
доходы, получаемые как результат внутреннего государственного долга;
доходы, получаемые как результат внешнего государственного долга;
доходы от обязательного страхования;
доходы от деятельности государственных предприятий;
доходы от продажи и аренды государственной собственности;
доходы от приватизации государственной собственности.
После принятия Налогового и Бюджетного кодексов вышеизложенная правовая концепция претерпела принципиальные изменения. Законодатель отказался от конструкции, предложенной юристами – теоретиками финансового права, и утвердил другую классификацию.
Согласно современному российскому законодательству, доходы бюджетов подразделяются на две группы: налоговые доходы и неналоговые доходы. К первой категории были отнесены: «предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы». Во вторую категорию включены «доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; доходы от продажи или иного возмездного отчуждения находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества; доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями... доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации...»1. Таким образом, законодатель упростил систему классификации государственных доходов и само понимание их существенных особенностей. Представляется, что в этой ситуации не удалосьизбежать серьезных ошибок и упущений. Включение пеней и штрафов в категорию налоговых доходов, было сделано одной из статей Бюджетного кодекса, что противоречило букве и смыслу статей 12–15 Налогового кодекса2.
В настоящее время эта очевидная ошибка в Бюджетном кодексе исправлена. В специальной научной литературе прочно утвердилось и апробировано мнение о том, что налоги не могут по существу своему «носить характер наказания или контрибуции».
По территориальному уровню аккумуляции государственные доходы разделяются на: федеральные, доходы субъектов Федерации, местные (городов, районов и входящих в них административно-территориальных образований).
Основываясь на порядке образования и использования государственных доходов, их подразделяют на централизованные и децентрализованные доходы:
централизованные – (в разных административно-территориальных масштабах) – это доходы, сосредоточивающиеся в государственных и местных бюджетах и внебюджетных фондах;
децентрализованные – аккумулируются и остаются в непосредственном распоряжении государственных предприятий и организаций. В основном это часть прибыли, остающаяся после уплаты налогов и обязательных сборов.