Участие третьих лиц в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Вопрос об участии третьих лиц по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в нормах АПК РФ вообще не урегулирован. Статьи 50 и 51 АПК РФ сформулированы таким образом, что их «адресованность» исковому производству не вызывает

710 См.: Советский гражданский процесс: Учебник / Под ред. К. Н. Комиссарова и В. М. Семенова. - М., 1978. - С. 58 (автор главы - А. Ф. Козлов).

485

сомнений. В то же время характеристика таких участников процесса как субъектов, имеющих материально-правовую и процессуальную заинтересованность в деле, выражающуюся в претензиях на тот же предмет спора между сторонами, либо в возможности вступления в правоотношения с одной из сторон рассматриваемого судом спора после вынесения арбитражным судом решения по делу, не исключает появления в производстве по делам, возникающим в публичной сфере, таких субъектов.

Следует сразу оговориться, что специфика дел рассматриваемой категории предопределяет невозможность участия в них третьих лиц с самостоятельными требованиями.

В отношении второго вида третьих лиц положение иное. В делах различных видов, отнесенных в настоящее время законом к самостоятельному виду арбитражного судопроизводства, отмечаются ситуации, когда такие участники вправе вступить в процесс, либо могут быть привлечены к участию в деле арбитражным судом или по ходатайству сторон.

Выше уже приводилось мнение о том, что в делах об оспаривании нормативных актов, когда процедура принятия нормативного акта предусматривает участие в правотворческом процессе нескольких органов или должностных лиц, данные органы могут быть привлечены к участию в деле либо в порядке процессуального соучастия, либо в качестве третьих лиц711. Из приведенной цитаты явно усматривается, что речь идет о третьих лицах, не заявляющих самостоятельных требований.

В делах об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц участие третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, может быть вызвано иными причинами. Решение суда по делу указанной категории может повлиять на права и обязанности субъектов предпринимательской

711 См.: Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе. - С. 184.

486

деятельности, либо органов, осуществляющих функции управления в предпринимательской (экономической) сфере. В частности, оспаривая в арбитражном суде ненормативный акт администрации города, либо субъекта РФ, заявитель может преследовать цель дальнейшей регистрации своего права, нарушенного оспариваемым актом. По этой причине он может указать в качестве третьего лица на стороне ответчика регистрирующий орган.

Примером участия третьих лиц указанного вида в делах данной категории может послужить дело, рассмотренное Президиумом ВАС РФ в порядке надзора. В Постановлении от 08.05.2007 г. № 607/07 по делу № А40-2868/06-84-28 указывается, что в деле, рассмотренном по заявлению ОАО Аптека № 254 «Симплекс» о признании недействительным в части Распоряжения Департамента имущества г. Москвы арбитражный суд города Москвы привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, Общество «Московская аптека» и управляющую компанию»

При разрешении налоговых споров возможны ситуации, когда налогоплательщик (налоговый агент) после возникновения спорных правоотношений встал на налоговый учет в другом налоговом органе. В целях последующего надлежащего исполнения судебного акта к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований может быть привлечен налоговый орган, в котором налогоплательщик (налоговый агент) состоит на налоговом учете на момент рассмотрения дела713.

Е. И. Цацулина полагает, что актуальным является определение субъектного состава в делах об оспаривании отказа налогового органа в возврате излишне уплаченной (взысканной) суммы налога и возмещении налога на добавленную стоимость. В таких делах, по ее мнению, судебная практика не исключает привлечение к участию в деле органов федерального казначейства в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных

712 См.: Вестник ВАС РФ. - 2007. - № 7.

713 См.: Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе. - С. 194.

487

требований, поскольку решение суда может повлиять на их обязанность по фактическому возврату денежных средств из бюджета714.

К делам указанной категории могут быть отнесены дела об оспаривании ненормативных актов, решений, принятых в связи с реализацией земельного законодательства в отношении предпринимателей. В литературе отмечается, что к участию в таких делах рекомендуется привлекать в качестве третьих лиц без самостоятельных требований землеустроительные органы, особенно в случаях спора о границах земельных участков, а также по мере необходимости - органы архитектуры и градостроительства и смежных землепользователей.

Примером служит дело, рассмотренное Арбитражным судом Самарской области. В Решении от 31.07.2006 года по делу № А55-5848/06, рассмотренному по заявлению индивидуального предпринимателя М. о признании незаконными действий ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Самарской области» в лице Тольяттинского филиала, в дело были привлечены в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, Мэрия городского округа г. Тольятти, Управление Роснедвижимости по Самарской области, ФГУ «Ставропольский лесхоз», «Агентство лесного хозяйства по Самарской области, ТУ ФА по управлению федеральным имуществом по Самарской области . Участие перечисленных субъектов позволило в полном объеме выяснить обстоятельства, необходимые для разрешения дела. Та же потребность в участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, отмечена и по делам, связанным с реализацией антимонопольного законодательства, спорам, связанным с государственной регистрацией716.

Сложнее решается вопрос об участии третьих лиц по делам об административной ответственности. А. Н. Борисов и И. Е. Махров отмечают, что этот вопрос решается только с учетом того, по каким правилам

4 См.: Цацулина, Е. И. Указ. соч. - С. 101 - 106.

5 СПС «Консультант-Плюс» - [текст].

6 См.: Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе. - С. 197.

488

арбитражный суд рассматривает дела указанной категории - по общим правилам искового производства с особенностями, установленными Главой 25 АПК РФ, либо по правилам административного судопроизводства. В первом случае, считают авторы, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, могут выступать потерпевшие в результате совершения административного правонарушения. Во втором случае такие лица могут вступить в арбитражный процесс в качестве заинтересованных

717

лиц .

Представляется, что вопрос о том, по каким правилам арбитражный суд рассматривает дела об административных правонарушениях, решен в АПК РФ однозначно: часть 1 статьи 202 АПК РФ устанавливает, что такие дела рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 25 кодекса и федеральным законом об административных правонарушениях. Стороны в таком производстве также законом определены, о чем шла речь выше в данном разделе настоящей работы. Участие же «заинтересованных лиц» в соответствии со статьей 40 АПК РФ прямо предусмотрено лишь в делах особого производства, а также в тех случаях, когда такие участники прямо указаны в соответствующих нормах АПК РФ. Поэтому можно сделать вывод о том, что такая фигура как потерпевший, если возникает необходимость привлечения его в процесс разрешения дела об административном правонарушении, может привлекаться к участию в деле лишь в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.

Отметим, что однозначного мнения по этому вопросу в литературе не выработано. В частности, отмечается, что поскольку АПК не предусматривает участия потерпевшего в процессе, правовое положение потерпевшего по делам

См.: Борисов, А. Н. Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах. Сравнительный комментарий КоАП РФ и АПК РФ/ А. Н. Борисов, И. В.Махров. - СПС «Консультант-Плюс», [текст].

489

о привлечении к административной ответственности можно определить как третье лицо без самостоятельных требований. В то же время, учитывая интерес потерпевшего в данном деле, более адекватным было бы наименование его в арбитражном процессе как «заинтересованное лицо»718.

Полагаем, что субъектный состав любого вида арбитражного судопроизводства должен быть четко установлен законом. По этой причине нормы арбитражного процессуального законодательства должны быть приведены в соответствие с законодательством об административных правонарушениях, где участие потерпевшего предусмотрено (статья 25.2 КоАП РФ).

Такая разновидность дел как оспаривание решений административных органов о привлечении к административной ответственности, в соответствии с частью 2 статьи 210 АПК РФ, прямо предусматривает участие в процессе разрешения дел «иных заинтересованных лиц», кроме заявителя и административных органов. Полагаем, что такими лицами являются потерпевшие, а также лица, составившие протокол об административном правонарушении (особенно в случае, если протокол составило должностное лицо одного органа, а дело об административном правонарушении рассматривали другой орган или должностное лицо)719. Отнесение к этой категории лиц свидетелей, специалиста или эксперта вызывает возражение, так как они отнесены законом к лицам, именуемым иными участниками процесса, у которых какая-либо заинтересованность в деле исключается.

По делам о взыскании обязательных платежей и санкций (глава 26 АПК РФ) участие третьих лиц вряд ли возможно, поскольку требования контрольных органов по отношению к предпринимателям строго персонифицированы, и у каких-либо иных субъектов после вынесения

См.: Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе. - С. 206. 9 См.: Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе. — С. 219. 0 Там же.

490

арбитражным судом решения по делу не могут возникать, изменяться или прекращаться материально-правовые отношения.