Teoriya_derzhavi_i_prava_O_F_Skakun

держави: представницькі, виконавчі, глава держави. Інша підсистема — місцевого рівня: Ради та їх виконкоми, державні адміністрації та їх глави.

Особливою підсистемою є судова, а також правоохоронні органи: прокуратура,

міліція, органи служби безпеки та ін.;

4) це система, яка має єдину бюджетну, грошову, банківську системи,

державну власність, котрі становлять її організаційно-економічну основу;

5) це взаємодіюча, динамічна і реально працююча система, за допомогою якої функціонує держава, здійснюється управління суспільством (по суті, механізм держави створюється для виконання її функцій).

У літературі можна зустріти ототожнення «механізму» і «апарату» держави.

Тим часом поняття механізму держави ширше за поняття державного апарату за складом і структурою. Механізм держави, по суті, є апаратом у дії, у

функціонуванні — із усіма зв'язками, що існують і виникають між його частинами.

Механізм держави має розглядатися не як проста сукупність складових його елементів (державних органів, організацій, установ), а як система цих елементів, функціонально сумісних, узгоджених між собою і системою в цілому, котрі перебувають у постійному відновленні з Метою підтримання своєї основної функції — управління.

Структура механізму держави показана на схемі.

Механізм держави

Державні органи, що мають владні Державні повноваження, тобто державний установи,

апарат, який містить у собі два державні важливих структурних елементи: підприємства,

апарат управління, що складається що не мають

зчиновників — державних владних

службовців,	які	спеціально повноважень
займаються	управлінням; апарат

91

примусу — армія, поліція,

розвідка і контррозвідка, митниця

(деякою мірою), тюрми, виправні заклади та ін.

• організаційні і фінансові кошти • Слід відрізняти державні органи, що мають владні повноваження, і державні

підприємства і установи, що не мають владних повноважень. За цим критерієм можна розмежувати механізм держави і апарат держави, які лише в своїй основі й збігаються.

Під «державним апаратом» розуміється система органів, які безпосередньо здійснюють управлінську діяльність і наділені для цього державно-владними повноваженнями. Поняття «механізм держави» охоплює державні підприємства і державні установи, що під керівництвом апарату держави практично здійснюють функції держави у сфері виробничої діяльності, пов'язаної зі створенням матеріальних цінностей держави (державні підприємства) і

нематеріальних цінностей (державні установи). Для державних установ типовою є невиробнича діяльність у сфері охорони здоров'я, наукових досліджень, проектування, навчально-виховної, духовно-освітнної роботи тощо.

Чому державні підприємства і державні установи не можна віднести до державних органів? Тому що вони відрізняються від державних органів низкою ознак:

(1)не мають державно-владних повноважень, тобто не є носіями державної влади;

(2)безпосередньо створюють матеріальні або духовні блага;

(3)мають специфічну організаційну структуру: є організованими державою трудовими колективами робітників і службовців на чолі з відповідальним керівником, що діє на засадах єдиноначальності;

92

(4)мають суворо позначене коло повноважень: адміністрація підприємств і установ здійснює управлінські функції виключно у сфері своєї діяльності, у

межах підприємства або установи;

(5)керуються у своїй діяльності власним статутом відповідно до законодавства.

Отже, державні підприємства і державні установи слід відрізняти від органів держави, але їх не можна протиставляти одне одному, оскільки усі вони належать до державних організацій, які діють у єдності та взаємозв'язку:

державний апарат забезпечує реалізацію функцій держави завдяки діяльності підприємств і установ, якими керує.

§ 2. Апарат держави. Орган держави. Інститут держави

Апарат держави — частина механізму держави.

Апарат держави — юридичне оформлена система всіх державних органів, що здійснюють безпосередню практичну роботу з управління суспільством,

виконання завдань і функцій держави.

Можливе двояке розуміння апарату держави: у вузькому і широкому розумінні.

Апарат держави (у вузькому розумінні) — власне управлінський апарат або апарат виконавчої влади, який складається з чиновників і очолюється вищими виконавчими органами.

Апарат держави (у широкому розумінні) -- поряд із власне управлінським апаратом включає главу держави, парламент, місцеві органи управління,

збройні сили, міліцію (поліцію), дипломатичні представництва за кордоном та ін. Ознаки апарату держави:

1) система державних органів, що становить собою налагоджену структурну організацію, засновану на загальних принципах, єдності кінцевої мети,

взаємодії та орієнтовану на забезпечення реалізації функцій держави;

2) система юридичне оформлених державних органів, тобто таких, що наділені компетенцією (повноваженнями, предметом ведення, юридичною відповідальністю) і займаються управлінням суспільством на професійній основі як носії влади;

93

3)система державних органів, у рамках якої діяльність державних службовців суворо відмежована від «власності», яка належить їм як суб'єктам;

4)система органів, кожний із яких має матеріально-технічні засоби для здійснення цих функцій;

5)система органів, диференційованих відповідно до принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову;

6)система органів, яка здійснює свою діяльність з управління суспільством і виконання функцій держави у формах безпосередньо управлінських і правових.

Безпосередньо управлінські форми діяльності державного апарату не мають

юридичного характеру. їх функції:

•організаційно-регламентуюча — розробка наукових рекомендацій, підготовка проектів документів, організація виборів та ін.;

•організаційно-господарська — бухгалтерський облік, статистика, постачання та ін.;

•організаційно-ідеологічна — роз'яснення нормативних актів, формування громадської думки та ін.

Правові форми діяльності державного апарату мають юридичний характер:

правотворча, правозастосовна, правоохоронна, контрольно-наглядова,

установча.

Правотворча діяльність — форма діяльності компетентних органів держави зі встановлення, зміни або скасування правових норм. Ця діяльність охоплює підготовку проектів нормативних юридичних актів, їх прийняття та видання.

Правозастосовна діяльність — форма діяльності компетентних органів держави з реалізації правових норм. Ця діяльність охоплює організацію і контроль за додержанням правових норм.

Правоохоронна діяльність — форма діяльності компетентних органів держави з попередження правопорушень і притягнення правопорушників до юридичної відповідальності. Вона здійснюється з метою охорони і захисту правових норм шляхом застосування заходів юридичного впливу до правопорушників (див.

докладніше § «Правові форми діяльності держави»).

Державні органи є структурними ланками державного апарату.

94

Орган держави — частина державного апарату — група осіб або одна особа, що має юридичне визначену державно-владну компетенцію для виконання завдань і функцій держави. Кожний орган держави створюється для здійснення певного виду державної діяльності, тобто має свої предмет ведення, завдання і функції.

Структура органу держави:

Апарат, що безпосередньо виконує завдання і функції Допоміжний апарат держави

- має державно владні - не має державно-

повноваження владних повноважень

Ознаки органу держави:

1) формується державою або безпосередньо народом (наприклад, парламент)

відповідно до закону і функціонує на його основі;

2)має передбачені конституцією або іншими законами спеціальні функції, які він здійснює від імені держави;

3)має державно-владні повноваження, що дозволяють йому здійснювати юридичне обов'язкові дії:

а) видає нормативні та індивідуальні акти;

б) здійснює контроль за точним і неухильним виконанням вимог, передбачених цими актами;

в) забезпечує і захищає ці вимоги від порушень шляхом застосування заходів виховання, переконання, стимулювання, у разі потреби — державного примусу;

4) функціонально взаємодіє із іншими органами в процесі реалізації своїх повноважень, керуючись принципом «дозволено лише те, що прямо-

передбачено законом». Принцип «дозволене усе, що не заборонено законом» не належить до діяльності державних органів. Цей принцип діє у сфері майнових відносин громадян, юридичних осіб;

5) складається із службовців, що перебувають в особливих правовідносинах один з одним і органом: обсяг, порядок використання ними владних Повноважень встановлюються законом і набувають конкретизації в посадових інструкціях, штатних розкладах та ін.

95

6) має необхідну матеріальну базу — казенне майно, що знаходиться в його оперативному управлінні; свій рахунок у банку; джерело фінансування — державний бюджет; 7) має організаційну структуру (побудова за видами окремих служб і чисельним

складом), територіальний масштаб діяльності, систему службової підзвітності та службової дисципліни.

Інститут держави — відносно відокремлена частина державної структури, що користується певною автономією.

Відповідно до структурно-функціонального принципу інститути держави можна поділити на:

—організаційні (інститут президента, інститут парламенту);

—функціональні (інститут референдуму, інститут адміністративного контролю, інститут державної влади).

Види інститутів держави за ступенем складності:

• прості (елементні) — не можуть бути розділені на дрібніші інститути

(інститут надзвичайного стану, інститут адміністративного контролю, інститут референдуму, інститут відповідальності уряду);

• комплексні — складаються з декількох підінститутів, які, у свою чергу,

можуть бути інститутами для спадного роздрібнення (інститут форми держави включає підінститути: форми правління, форми устрою, форми режиму;

інститут державного суверенітету: повнота і верховенство всередині,

незалежність і рівноправність зовні; інститут представника держави на місцях:

губернатор, префект та ін.).

Види інститутів держави за пріоритетністю положення:

-основні (наприклад, інститут державної влади);

-примикачі — належать до перших (наприклад, інститут державного суверенітету, інститут представника держави на місцях).

Види інститутів держави за принципом «поділу влади»:

•інститути законодавчої влади (парламент, референдум та ін.);

•інститути виконавчої влади (монарх, президент, уряд, виконавчі органи влади на місцях та ін.);

96

• інститути судової влади (звичайні суди, надзвичайні суди, спеціальні суди,

судова відповідальність, судовий контроль та ін.).

Інститути держави змінюються в ході історичного розвитку. Деякі інститути зникають (інститут абсолютної монархії), інші з'являються (участь громадян в управлінні державою). Специфічні інститути існують у мусульманських країнах (маджиліс — порядок звернення до правителя члена мусульманської общини), в Ізраїлі (кібуци — особлива форма місцевого самоврядування) та ін.

§ 3. Принципи організації та діяльності державного апарату

Для державного апарату потрібні спеціально підготовлені кадри чиновників-у

правлінців, які мають необхідну кваліфікацію і професіоналізм. Прошарок людей, зайнятих на роботі в апараті держави, визначають як бюрократію

(бюрократ — грец. столоначальник). Даний термін вживають і для негативної характеристики таких проявів у діяльності державного апарату, як формалізм,

тяганина, кар'єризм, прагнення до особистої вигоди, корумпованість,

байдужість до людей та їх потреб.

Щоб перебороти негативні явища, використовуються демократичні методи і стиль роботи, ціла система спеціально розроблених реально діючих заходів і механізмів, покликаних приборкати, стримати бюрократизацію. Ефективні такі заходи, як заміщення посадових осіб за конкурсом, переведення управлінського апарату на роботу за контрактом, позбавлення державних службовців права брати участь у комерційній діяльності, але одночасно встановлення для них високого рівня заробітної плати (соціально-правова захищеність), яка забезпечує зацікавленість у чесній службі. Управлінський апарат має бути інструментом органів влади, обраних і контрольованих народом.

Для підвищення ефективності і якості функціонування державного апарату необхідно, щоб в основі його організації і діяльності була система принципів.

Принципи організації і діяльності державного апарату — відправні засади,

незаперечні вимоги, висунуті до формування і функціонування державних органів.

97

Основні принципи організації і діяльності державного апарату,

1)пріоритет прав і свобод людини;

2)єдність і поділ влади;

3)верховенство права -- виражається, наприклад, у праві оскарження в суді рішень державних органів, відшкодуванні шкоди, заподіяної їх незаконними діями;

4)законність;

5)ієрархічність — підлеглість по вертикалі;

6)організаційно-правова зв'язаність діяльності державних органів і посадових осіб;

7)поєднання виборності і призначуваності;

8)демократизм методів і стилю роботи;

9)змінюваність;

10)поєднання колегіальності та єдиноначальності;

11)гласність і урахування громадської думки;

12)професійна компетентність;

13)економічність, програмування, науковість;

14)право рівного доступу до державної служби.

§ 4. Види органів держави. Поділ влади як принцип організації роботи

державного апарату

Державні органи, що мають владні повноваження, можуть бути поділені за різними критеріями.

• За способом утворення: виборні (представницькі органи);

призначувані (наприклад, органи прокуратури, виконавчо-розпорядчі органи);

що успадковуються (спадковий монарх).

• За строком функціонування:

постійні — створюються без обмеження строку дії; тимчасові — створюються для досягнення короткострокових цілей.

• За територією дії:

98

загальні (загальнофедеральні у федеративній державі) — поширюються на всю територію держави;

суб'єктів федерації у федеративній державі;

місцеві — діють в адміністративно-територіальних одиницях.

• За характером компетенції:

органи загальної компетенції — уряд;

органи спеціальної компетенції — міністерства тощо.

•За порядком здійснення компетенції: колегіальні — парламент (Верховна Рада); єдиноначальні — президент.

•За правовими формами діяльності: правотворчі; правозастосовні;

правоохоронні; контрольно-наглядові; установчі.

• За принципом поділу влади: законодавчі;

виконавчі; судові.

• За характером і змістом діяльності: законодавчі (парламент);

виконавчі (уряд);

правоохоронні (міліція, органи безпеки);

судові (суди — вищі і місцеві);

контрольно-наглядові (прокуратура, державні інспекції).

Підрозділом держави є її глава (президент у республіці, монарх у конституційній монархії). Президент в Україні не віднесений Конституцією до посадових осіб виконавчої влади. Він вважається вищою посадовою особою держави. Фактично він є і главою держави, і главою виконавчої влади. Дане фактичне становище потребує конституційного закріплення.

Що таке «поділ влади» як принцип організації роботи державного апарату?

На схемі це можна зобразити так:

Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову має давню історію і традиційно пов'язується з ім'ям французького вченого Ш.-Л. Монтеск'є (1689— 1755). Особливість його поглядів на «три влади» полягає у тому, що кожна з них оголошувалася самостійною і незалежною. Тим самим виключалася

99

узурпація влади будь-якою особою або окремим органом держави. Вже в підході до принципу поділу влади Монтеск'є містилися засади стримування їх одна одною, що згодом в США при створенні Конституції 1787 р. було названо системою «стримувань і противаг».

У вітчизняній історії ще задовго до Ш.-Л. Монтеск'є мали місце спроби («Пакти і Конституції» Пилипа Орлика, 1710 р.) створити конституційний проект незалежної України з урахуванням принципу поділу влади, їх єдності і взаємодії: законодавча влада — Генеральна Рада, що обирається; виконавча влада — гетьман, генеральна старшина та обрані представники від кожного полку; судова влада. «Пакти і Конституції» П. Орлика, написані під впливом західноєвропейського парламентаризму

§ 5. Загальна характеристика трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої,

судової

Законодавча влада — це делегована народом своїм представникам у парламенті

§ 6. Система «стримувань і противаг» органів законодавчої, виконавчої і

судової влади

Принцип поділу влади доповнюється системою «стримувань і противаг».

Зазначена система допускає конкуренцію різних органів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримування відносної рівноваги сил. «Стримування» і «противаги», з одного боку, сприяють співробітництву і взаємному пристосуванню органів влади, а з іншого боку -- створюють потенціал для конфліктів, які найчастіше вирішуються шляхом переговорів,

угод і компромісів.

Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд і Верховний Суд. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів,

що включають суворо визначені взаємні обмеження.

У Конституції України передбачені такі інститути системи «стримувань і противаг»:

1) право «вето» Президента на законопроект, прийнятий Верховною Радою;

100