2.2 Характерные черты региональной политики – предпосылки и условия развития региональных кластеров

Важнейшим направлением проводимой в регионах экономической реформы выступают институциональные рыночные преобразования.

Отраслевое влияние на региональное развитие ведет к тому, что отдельные регионы "вырываются" вперед в развитии не благодаря промышленному и экономическому подъему, а благодаря однобокому развитию основной отрасли. Это еще более усиливает дифференциацию регионов. Отсталые регионы в этом случае могут оказаться и не столь отсталыми, хотя они и будут отставать от средних показателей. Другими словами, региональная дифференциация приобретает свою специфику и, следовательно, средний показатель перестает быть критерием для оказания финансовой помощи.

Неоднородность территории страны по различным признакам или большая величина территории с точки зрения определенных целей изучения или практической деятельности обуславливают необходимость деления данной территорию на части - регионы. В настоящее время территория Казахстана включает 16 регионов страны (14 областей, города Алматы и Астана). В Концепции региональной политики Казахстана регионы были сгруппированы по так называемому проблемному принципу. Такая группировка регионов Казахстана актуальна и сегодня. [10]

Необходимость повышения эффективности регионального планирования, увязки стратегических программ развития регионов с республиканскими стратегическими планами является важной, но не исчерпывающей задачей по решению проблем регионального развития. К тому же эти задачи сегодня имеют тенденцию к разрешению в рамках существующей организационной структуры региональной политики. Но главной задачей должно стать обеспечение планомерного и устойчивого развития всех регионов Казахстана. В этой связи созданный орган будет отвечать за разработку региональной политики, направленную на снижение пространственных экономических и социальных диспропорций.

Настоящая проблема была поднята в Программе Правительства Республики Казахстан на 2003—2008 гг., утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 15 августа 2003 г. №1165. Была принята Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002—2008 гг. Реализуются мероприятия, направленные на повышение эффективности экономики регионов [11].

Правительством реализован комплекс мер, направленный на обеспечение поступательного социально-экономического развития регионов. С 2004 г. проводилась реализация Государственной программы развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004—2011 гг., предусматривавшая меры по эффективному развитию сельских территорий и формированию оптимальных схем расселения, позволяющих концентрировать ресурсы в экономически перспективных местах и обеспечивающих достаточный уровень доходов сельского населения.

Региональная политика в 204-2011 была направлена на концентрацию экономической деятельности в развитых региональных центрах, способных стать «локомотивами» экономической и социальной модернизации, на обеспечение рациональной территориальной организации экономического потенциала страны и расселения населения.

В целом в мировом опыте инструменты реализации региональной политики на страновом уровне делятся на шесть основных групп: административно-управленческие (например, придание особого статуса северным территориям Канады как ресурсной зоне общестранового значения и выделение их из традиционной сетки административно-территориального устройства); средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах (например, во Франции в отношении Парижа и его пригородов); пространственное распределение экономической деятельности государства (например, в Италии через размещение предприятий государственного сектора осуществлялось воздействие на региональные рынки труда, а также до какого-то времени действовала схема предпочтительных государственных закупок у поставщиков из определенных районов); финансовое стимулирование компаний (дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п.); создание физических инфраструктур (включая механизмы концессии в области транспорта, которые используются, например, в Скандинавских странах); так называемые «мягкие» меры стимулирования развития (создание благоприятной бизнес-среды, поддержка информационных сетей, консалтинговой деятельности, образования, научных исследований и технических разработок).

Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая использование вышеназванных инструментов, дать региону минимум, но минимум, достаточный для его развития. Все это можно с успехом применять и у нас, международный опыт должен широко учитываться при разработке региональной политики. Некоторые моменты уже сейчас используются.

Сама по себе региональная политика представляет собой сферу деятельности государства и его органов, призванную обеспечить эконо­мическое развитие той или иной страны в пространственно-территориальном аспекте, с наиболее рациональным размещением производительных сил и выравниванием уровня жизни населения. При этом основной целью региональной политики, как правило, является сглаживание наиболее острых социальных и экономических диспропорций между отдельными регионами данной страны [12].

 Не случайно поэтому, в Послании главы государства народу Казах­стана от 29 января 2011 года «Новое десятилетие – новый экономический подъем – новые возможности Казахстана», новая региональная политика рассматривается как «важнейшая часть Стратегического плана – 2020», где реформа регионального развития становится главной составляющей новой экономической политики страны. В качестве основных элементов регио­нальной реформы рассматриваются «центры экономического роста» в рамках новой карты индустриализации и схемы развития и размещения произво­дительных сил Республики. На западе Казахстана они станут развиваться на базе нефтегазового сектора, химической промышленности. В центре, на севере, юге и востоке страны формирование центров экономи­ческого роста предполагается начать в горно-металлургическом комплексе, атомной, химической промышленности и аграрной индустрии. Несырьевые секторы с высоким экспортным потенциалом и АПК целесообразно разви­вать в северо-западных и южных регионах страны.             

При этом следует отметить, что современное состояние казах­стан­ской экономики характеризуется специфическими признаками, которые определяющим образом влияют на госу­дарственную регио­нальную поли­тику: во-первых, процесс формирования рыночной эконо­мики происходит на фоне оживления промышленного про­изводства в стране и структурного преобразования народного хозяйства в регионах. Разме­ще­ние произ­водственного и научно-технического потенциала по экономи­ческим районам недостаточно регулирует­ся государственными и регио­нальными органами. При этом существенно трансформируются регио­нальная политика, средства и методы ее реализации; во-вторых,   рас­ширяется социально-экономическая само­стоятельность администра­тив­но-территориальных и национальных образований, при переходе к рыноч­ной экономике резко повышается роль отдельных субъектов хозяй­ство­вания; в-третьих, смена приоритетов в социальном и экономичес­ком развитии предопределяет политику социальной поддержки населения регионов из нетрадиционных (внебюджетных) источников.

Для объединения регионов Казахстана в кластеры был выбран метод Варда (Ward’s method). Этот метод направлен на объединение близко расположенных кластеров и «стремится» создавать кластеры малого размера. В результате происходит разбиение совокупности исследуемых объектов на наиболее однородные со статистической точки зрения группы. Результаты кластеризации отображают матрица близости, график объединения и иерархическое дерево.

Чем меньше значение, тем выше степень сходства в социально-экономическом развитии двух регионов и комбинаций в кластере. Анализ матрицы близости показал, что наиболее сходны по своему социально-экономическому развитию Южно-Казахстанская и Алматинская, Актюбинская и Западно-Казахстанская, Павлодарская и Карагандинская области. В нашем случае такой скачок наблюдается на 6 шаге, когда коэффициент увеличился с 6,107 до 8,593, то есть оптимальным является объединение регионов в 6 кластеров, характеризующихся разным уровнем социально-экономического развития.

Первый кластер характеризуется самой высокой долей населения (24%), высокой долей в валовой продукции сельского хозяйства страны (37%), низкими показателями доли в республиканском объеме промышленного производства (6%) и уровня ВРП на душу населения (355,28 тыс. тенге). На долю первого кластера приходится 10% от ВРП Казахстана [15].

Схожие показатели имеет второй кластер: здесь относительно высоки доля населения (15%), доля в валовой продукции сельского хозяйства (34%), а также низкие доля в республиканском объеме промышленного производства (6%) и уровень ВРП на душу населения (463,92 тыс. тенге). Доля данного кластера в ВРП республики составляет 9%.

Третий кластер объединил географически близкие друг к другу области, имеющие схожие природно-климатические условия. Доля кластера в республиканском объеме промышленного производства выше показателя первых двух кластеров - 18%, а доля в валовой продукции сельского хозяйства значительно ниже (7%). Доля численности населения составляет 13%, а доля в ВРП страны равна 10%. Уровень ВРП на душу населения составил 1092,59 тыс. тенге, а доля в республиканском ВРП 23%.

В четвертый кластер вошли промышленно-развитые регионы, высокими показателями экономического развития: доля в объеме промышленного производства (31%), в валовой продукции сельского хозяйства (20%), в освоении инвестиций (15%). Уровень ВРП на душу населения составил 1092,59 тыс. тенге, а доля в республиканском ВРП 23%.

Пятый кластер доминирует по целому ряду показателей: доля в республиканском ВРП (33%), доля в освоении инвестиций (29%), ВРП на душу населения составил 2171,73 тыс. тенге. В тоже время, доля кластера в объеме промышленного производства относительно низкая (6%) и самая низкая доля в валовой продукции сельского хозяйства (0,9%). Это означает, что города Алматы и Астана могут стать городами-лидерами (опорными городами, полюсами роста), генерирующими развитие новых кластеров в соответствии со Стратегией территориального развития РК до 2015 года.

Шестой кластер составили две нефтяные области, характеризуемые самой низкой долей в численности занятого населения (5%), низкой долей в валовой продукции сельского хозяйства (1,4%), а также значительными показателями производительности труда, доли в объеме промышленного производства (32%), доли в освоении инвестиций (30%). Доля кластера в республиканском ВРП составила 16%.

С помощью кластерного анализа стало возможным структурировать показатели социально-экономического развития регионов Казахстана по уровню схожести и выделить 6 региональных кластеров. Можно отметить, что первый и второй кластеры объединили сельскохозяйственные регионы, в третий и шестой кластеры вошли нефтедобывающие регионы, в четвертом кластере находятся промышленные регионы страны, пятый кластер объединил города-лидеры, которые могут стать полюсами роста.

Полученные результаты кластерного анализа позволяют определить сравнительные преимущества отдельных регионов страны и разработать конкретную стратегию развития каждой области, а также принять соответствующие меры по ускорению экономического роста в отдельных регионах. В целях проведения стратегического анализа и прогнозирования межрегионального обмена, территорию Казахстана можно поделить на две большие макроэкономические зоны (макрорегионы): регион «Запад» и регион «Восток». Наибольшую долю в ВРП региона «Запад» занимает промышленность и строительство (62%), доля услуг составила 36%, а доля сельского хозяйства незначительна (2%). В структуре ВРП региона «Восток» преобладает сфера услуг, которая занимает 64%. Это связано, прежде всего, с тем, что в данный регион входят города республиканского значения (г. Алматы и г. Астана), в которых сфера услуг наиболее развита и занимает преобладающее положение в их ВРП (около 80%). Если доля промышленности и строительства в регионе «Восток» значительно ниже (28%), чем в регионе «Запад», то доля сельского хозяйства превышает почти в 3,4 раза показатель региона «Запад» и составляет 7%.

Таблица 5 - Структура ВРП по регионам в 2000 и 2011 годах, %

	Всего	Сельское хозяйство		Промышленность и строительство		Услуги
		2000	2011	2000	2011	2000	2011
Регион «Запад»	100%	4%	2%	56%	62%	40%	36%
Регион «Восток»	100%	11%	7%	38%	28%	51%	64%
Республика Казахстан	100%	9%	6%	43%	38%	48%	56%
Источник: Расчеты автора по данным Агентства РК по статистике //Материалы интернет (www.stat.kz) [15]

По сравнению с 2000 годом можно отметить снижение доли сельского хозяйства как в регионах «Запад» (на 2 %) и «Восток» (на 4%), так и в целом по стране (на 3%). Доля промышленности и строительства за период с 2000 по 2011 годы в регионе «Запад» увеличилась на 6%, в регионе «Восток» как и в целом по стране снизилась на 10% и 5% соответственно. Доля услуг, наоборот, в регионе «Запад» снизилась на 4%, а в регионе «Восток», как и в целом по стране увеличилась на 13% и 8% соответственно [16]. В условиях развития рыночных отношений объектами тер­риториальной политики высту­пают межрегиональные нера­венства в уровне и качестве жизни населении.

Доля расходов местных бюджетов в ВВП за 2002-2011 годы изменялась следующим образом (таблица 6).

Таблица 6 - Показатели ВВП и расходов местных бюджетов в 2002-2011 гг.

Показатель	2002г.	2003г.	2004г.	2005г.	2008г.	2009г.	2010г.	2011г.
ВВП, млрд. тенге	2596,0	1733,3	2016,5	4612	5542,5	7590,6	13298,5	15887,4
Расходы местных бюджетов, млрд. тенге	303,8	394,1	394,5	480,0	622,1	783,5	1000,1	1468,1
Удельный вес расходов местных бюджетов в ВВП, %	11,7	22,7	19,6	10,4	11,2	10,3	10,3	11,5
Удельный вес расходов местных бюджетов в государственном бюджете, %	50,5	51,9	62,2	49,4	50,2	40,3	46,5	54,8
*Источник: Рассчитано по данным Агентства по статистике Республики Казахстан [5]

Из таблицы следует, что в 2011 г. общий объем местных бюджетов возрос против 2002 г. в 4,8 раза. При этом, налоговые поступления увеличились в 2,8 раза, поступления от продажи основного капитала – в 76,8 раз, поступления трансфертов – в 16,2 раза; неналоговые поступления – только на 12,1%.

В затратах в наибольшей степени увеличились затраты сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство в 16,5 раз, жилищно-коммунальное хозяйство – в 9 раз, здравоохранение – в 5,6 раз, на образование – 5,2 раза, социальная помощь и социальное обеспечение – в 2,2 раза.

Следует отметить, что несоответствие расходов возможности экономики постоянно является значительной проблемой, которая стоит на любом этапе развития. Это связывается с тем, что потребности являются опережающим фактором по сравнению с возможностями, т.е. наблюдается постоянное ресурсное ограничение. В условиях рынка, когда товарно-денежные отношения приобретают всеохватывающий характер, расширяется сфера действия финансовых отношений, местные бюджеты получают значительное развитие. Доля местных бюджетов в общих расходах консолидированного бюджета страны в 2010 году составила 54,8%.

За счет средств местных бюджетов в настоящее время полностью финансируется жилищно-коммунальное хозяйство, осуществляется финансирование образования – около 79,3% и здравоохранения – на 81,5%, культура, спорт, туризм и информационное пространство на 54,2% формируется политика социальной поддержки населения.

Разделение задач и финансовых источников между различными уровнями государственного управления – основной вопрос государства. По этой причине реализация этой проблемы изучалась в ныне развитых странах. Она решалась с помощью понятия «финансового выравнивания» (балансирования), которое, представляет всю совокупность финансовых отношений между государством и входящими в него территориальными объединениями.

Финансовое выравнивание фактически базируется на показателе налогового потенциала, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации.

Существует два различных варианта передачи ресурсов от одного уровня бюджетной власти на другой: разделение доходов и система грантов. При этом разделение доходов может осуществляться в нескольких видах: разделение налоговой базы или централизация налоговых доходов и их последующее распределение согласно избранным критериям. Выделение грантов также может происходить по двум направлениям: в виде не целевых и целевых трансфертов, каждый из которых может в свою очередь быть выделен в фиксированном размере или подлежать пролонгации, являться условным или безусловным, а также выделяться на условиях совместного финансирования. Отсюда выбор конкретного механизма выделения межбюджетных трансфертов зависит от задач экономической и фискальной политики в данный момент времени.

Обеспечение рационализации государственных расходов требует отказа от действующих принципов балансирования между доходами и «потребностями» местных бюджетов и перехода к определению размеров межбюджетных трансфертов, исходя из нормативных методов оценки бюджетных потребностей.

Учитывая, что размеры бюджетных изъятий утверждаются на три года и не подлежат пересмотру в течение 2012-2013 годов, Правительству РК необходимо учесть вышеуказанные предложения и пересмотреть прогнозные параметры размеров бюджетных изъятий на 2012-2013 годов.