III. Специальная часть

Раздел 10. Особенности организации местного самоуправления в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах

Тема 1. Система законодательства о местном самоуправлении

План: 1. Система законодательства о местном самоуправлении. 2. Уставы области и автономных округов - основные элементы системы законодательства о местном самоуправлении. 3. Комплексные законодательные акты, регулирующие организацию местного самоуправления в области и автономных округах.

1. Система законодательства о местном самоуправлении Законодательные акты о местном самоуправлении как федеральные, так и региональные являются основным источником формирующейся отрасли российского права - муниципального. Предметом муниципального права стали общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Муниципальные правовые нормы, регулирующие данные отношения, образуют подсистему российского конституционного законодательства1. Законодательство о местном самоуправлении состоит из федеральных законов и законов субъектов РФ. Система законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении складывается из трех типов законов. Во-первых, это комплексные законы, регулирующие местное самоуправление в целом; во-вторых, отраслевые; в-третьих, специальные, непосредственно регулирующие деятельность органов местного самоуправления.2 Законодательные акты Тюменской области, регулирующие местное самоуправление, представляют собой систему, которая в свою очередь является подсистемой областного законодательства. Системообразующим актом является Устав Тюменской области. На основе его норм, закрепляющих основные принципы местного самоуправления, приняты комплексные и специальные законы. Законодательные акты Тюменской области, как отраслевые, так и специальные, в зависимости от круга регулируемых или общественных отношений в области местного самоуправления можно классифицировать следующим образом: - законы, закрепляющие систему и статус органов, должностных лиц местного самоуправления; - законы, регулирующие порядок проведения выборов депутатов представительных органов, глав местного самоуправления, устанавливающие их статус, а также правовой статус муниципальных служащих; - законы, закрепляющие финансовые и экономические основы местного самоуправления; - законы, регулирующие территориальное общественное самоуправление; - законы, регулирующие взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления; - законы, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; - законы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения. Приведенная система законодательных актов Тюменской области в основном схожа с системами законодательства о местном самоуправлении Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в состав области. Сравнительный анализ нормативного материала названных субъектов РФ, образующих сложноустроенный субъект - Тюменскую область, не только важны для сопоставления различных моделей местного самоуправления, изучения практически реализации правовых норм, но и необходим для выработки научных рекомендаций совершенствования правового регулирования муниципальных отношений законодательными органами власти как области, так и автономных округов. Тем более, что в перспективе не исключен вариант разработки и принятия согласованных законодательных актов, что предусмотрено Уставами области и автономных округов. Унификация отдельных нормативных актов в области местного самоуправления, несомненно, будет способствовать реализации договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 10 апреля 1997 года (п.6 ст.3), гарантирующего возможность развития взаимоотношений органов местного самоуправления, предприятий, организаций в сферах природопользования, недропользования; охраны окружающей среды; функционирование и развитие систем и объектов жизнеобеспечения населения; обеспечения населения продовольствием; обеспечение общественной безопасности и др. Названный договор одной из приоритетных сфер сотрудничества определяет выработку согласованных нормативных документов по вопросам общеобластного значения. По нашему мнению, к числу таких документов могут быть отнесены законы о финансово-экономических основах взаимодействия муниципальных образований, порядке создания и функционирования союзов, ассоциаций муниципальных образований и др. Однако принятие таких согласованных актов - дело будущего, но для этого необходимо уже сейчас сравнить и проанализировать действующие системы законодательства о местном самоуправлении области и автономных округов. 2. Уставы области и автономных округов - основные элементы систем законодательства о местном самоуправлении. В любой системе, как известно, состоящей из различных элементов, органично взаимодействующих между собой, выделяется основной элемент, определяющий как характеристику остальных элементов системы, так и принципы их связей между собой и с этим основным элементом. Таким элементом системы законодательства о местном самоуправлении является Устав субъекта РФ. В Уставах Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа вопросы организации и функционирования местного самоуправления закреплены в самом общем виде.1 Прежде всего перечислены основные начала (принципы) местного самоуправления, а также закреплены формы и органы местного самоуправления, финансово-экономические и правовые основы, гарантии местного самоуправления. В новой редакции Устава Ямало-Ненецкого автономного округа, принятого 27 декабря 1998 года, более подробно регламентируются вопросы организации местного самоуправления в округе. 2 Указаны не только цели, гарантии местного самоуправления, права граждан РФ, проживающих на территории округа, на участие в местном самоуправлении, основные выводы местного значения, но и дополнительные вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей (ст. 17). В их числе определение порядка и условий посещения районов компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей туристическими группами; проведение научных исследований, археологических раскопок в местах, отнесенных к ритуально-культовым или имеющим некую культурно-историческую ценность; установление финансовых обязательств на основе договоров между органами местного самоуправления и предприятиями всех форм собственности, осуществляющими разведку и добычу природных ресурсов в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей и на территориях пастбищ, охотничьих угодий, озер и рек, имеющих для них жизненно важное значение; формирование местных фондов поддержки малочисленных народов Севера и др. Кроме того, отличительной особенностью Устава Ямало-Ненецкого автономного округа является установление основ взаимоотношений органов местного самоуправления, Государственной Думы автономного округа и губернатора автономного округа (ст. 80). Отдельная статья закрепляет право губернатора для разрешения конфликтов и разногласий между органами местного самоуправления образовывать на паритетных началах временные согласительные комиссии, создавать в этих целях постоянно действующие органы или привлекать соответствующих специалистов. В случае недостижения согласованного решения губернатор автономного округа может обратиться в соответствующий суд для разрешения споров (ст. 82). 3. Комплексные законодательные акты, регулирующие организацию местного самоуправления в области и автономных округах. В Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах в развитие норм Устава, приняты комплексные законы о местном самоуправлении. Анализ таких законов свидетельствует о том, что большинство норм попросту заимствованы из Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и не развивают соответствующие нормативные установления федерального законодательства. Повторения федеральных норм касаются прежде всего общих положений, организационно-правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления. Объясняется такое дублирование во-первых, желанием быстрее урегулировать на региональном уровне вопросы организации местного самоуправления, а во-вторых, отсутствием опыта функционирования институтов самоуправления, поспешностью при разработке законодательства. Надо сказать, немало дублирующих норм и в отраслевых законах. Накопление дублирующих норм неоправданно увеличивает объем правовой информации, мешает усилению иерархии нормативных требований, в конечном счете ведет к инфляции регионального законодательства, самого права.1 Правда, справедливости ради, следует сразу же отметить, что в законах области, автономных округов, принятых впоследствии, эти недостатки в основном были преодолены. В нормативных актах в большей мере была отражена географическая, экономическая, историческая, национальная и социокультурная специфика, территорий местного самоуправления. Да и в комплексных законах о местном самоуправлении уже были заложены тенденции, нормы, ведущие к модификации модели организации местного самоуправления, предложенной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, законом Тюменской области "О местном самоуправлении" от 29 ноября 1995 года предусмотрено создание муниципальных образований на территориях городов, поселков, сел, сельсоветов, сельских поселений. Организация местного самоуправления по поселенческому принципу предопределила формирование территориальных исполнительных органов государственной власти в районах юга области; обусловила принятие областного закона о разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. В законе Ханты-Мансийского автономного округа от 27 декабря 1995 года помимо повторения норм федерального законодательства, также содержатся специфические нормативные установления, обусловленные особенностями территорий муниципальных образований-городов и районов округа. Специальная YII глава закона посвящена такой форме осуществления местного самоуправления коренными малочисленными народами Севера в местах компактного проживания, как национальная община. Дано определение общины как добровольного объединения представителей коренных малочисленных народов Севера, а также представителей иных этносов, желающих вести традиционный образ жизни, созданной для решения вопросов местного значения, осуществляющую деятельность под свою ответственность. Решение об образовании общины как в местах компактного проживания коренного населения, так и в местах, где оно не составляет численного большинства, принимается местным референдумом. Далее в ст. 46-56 Устава содержатся нормы, устанавливающие перечень вопросов местного значения общины, полномочия общины по решению этих вопросов; определяющие систему органов общины и их полномочия; закрепляющие финансовые основы общины, состав ее собственности. Аналогичные нормы, регулирующие местное самоуправление малочисленных коренных народов Севера, содержатся и в законе Ямало-Ненецкого автономного округа "О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе" от 23 декабря 1996 года (ст. 34-48). В развитие положений комплексных законов о местном самоуправлении в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах принят ряд специальных законов, регулирующих порядок проведения выборов депутатов представительных органов, глав местного самоуправления, устанавливающих организационно-правовые основы деятельности выборных представительных органов и исполнительных органов местного самоуправления, закрепляющих правовой статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, устанавливающих финансово-экономические основы местного самоуправления, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления, организацию общественного территориального самоуправления.

ТЕМА 2. Законодательство об организации и проведении местных референдумов, выборов депутатов представительных органов, глав местного самоуправления. В Тюменской области были приняты специальные законы о местном референдуме, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления. В Ханты-Мансийском округе - "О местном референдуме", "О консультативном опросе жителей муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе", "О выборах глав местного самоуправления муниципальных образований представительными органами местного самоуправления муниципальных образований из своего состава", "О выборах глав местного самоуправления муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе населением", "О выборах депутатов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе". Аналогичные законы приняты и в Ямало-Ненецком автономном округе. Обобщив практику реализации законодательства о выборах, изучив опыт других субъектов РФ регулирования избирательных отношений и с учетом необходимости систематизации и кодификации разрозненных избирательных норм Тюменская областная Дума впервые в своей практике приняла в октябре 1999 года кодифицированный правовой акт - Избирательный кодекс Тюменской области, регулирующий все избирательные процедуры и все виды голосования на областном и местном уровнях. Кодекс состоит из Общей и Особенной частей. Общая часть содержит разделы "Основные начала организации и проведения выборов" и "Избирательный процесс". В девятнадцатой и двадцатой главах Особенной части Избирательного кодекса содержатся статьи, посвященные выборам депутатов представительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. В частности, отдельные статьи регулируют порядок назначения выборов, процедуры выдвижения кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, на выборные должности местного самоуправления, закрепляют статус кандидатов, устанавливают порядок образования избирательных фондов, определяют порядок установления общих итогов выборов, назначения и проведения повторного голосования, повторных и дополнительных выборов, а также порядок регистрации избранных кандидатов. Так, выдвижение кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления согласно ст.89 Избирательного кодекса начинается за 60 дней и закачивается за 30 дней до дня голосования. В поддержку кандидата должно быть собрано не менее двух процентов подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа. В муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек по желанию кандидата сбор подписей в поддержку кандидата может не производиться. В этом случае кандидатов поддерживают на собраниях избирателей по месту жительства, учебы, работы, службы. С принятием Избирательного кодекса возникла необходимость отмены ранее принятых законов, регулирующих организацию и проведение муниципальных выборов, либо устранении противоречий, возникающих между этими законами и Кодексом. Так, Законом Тюменской области "О местном самоуправлении" предусматривается два варианта выборов главы муниципального образования: гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава тайным голосованием (ст. 23). Избирательный кодекс регулирует лишь порядок избрания главы муниципального образования населением и не предусматривает варианта избрания главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. Кроме того, Закон "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Тюменской области" от 29 ноября 1995 года допускает выборы должностных лиц местного самоуправления на сходах граждан открытым голосованием (ст. 2), тогда как Избирательный кодекс такого вида голосования не предусматривает. Устранение указанных и других имеющихся противоречий повысит качество законов, регулирующих муниципальные избирательные отношения. В Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах приняты законы о статусе депутата представительного органа местного самоуправления и о статусе главы муниципального образования. Закон Тюменской области "О статусе главы муниципального образования в Тюменской области" от 10 июля 1997 года устанавливает общий порядок избрания главы, определяет основания прекращения его полномочий, ограничения, связанные с выполнением главой муниципального образования своих полномочий, гарантии деятельности главы. Так, закон устанавливает следующие гарантии трудовых прав главы муниципального образования: предоставление ему по окончании полномочий прежней работы по предыдущему месту работы, а при ее отсутствии другой равноценной работы по предыдущему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении, организации; включения срока полномочий главы муниципального образования в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности, а также в стаж, исчисляемый для представления льгот и гарантий (ст. 12). Закон области предоставляет главе муниципального образования и социальные гарантии. Так, глава продолжает получать назначенную ему заработную плату (с учетом индексации) до устройства на новое место работы в течении трех месяцев после освобождения его от должности в случаях: а) неизбрания на должность на новый срок полномочий; б) при упразднении должности в связи с реорганизацией органов местного самоуправления; в) по решению представительного органа местного самоуправления после удовлетворения заявления главы о сложении полномочий, если он проработал в этой должности не менее 1,5 лет (ст. 13). В Ханты-Мансийском автономном округе приняты также законы об отзыве депутатов представительных органов и глав местного самоуправления. В Законе "О порядке отзыва главы местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" от 8 мая 1998 года основаниями для отзыва являются: а) утрата доверия избирателей вследствие невыполнения предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб, другие случаи, предусмотренные уставами муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством; б) совершение проступков, порочащих честь и достоинство главы местного самоуправления, а также совершение проступков, предусмотренных подпунктами 2-5, 7,8 ст. 23 КЗОТ; в) систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей, возложенных на главу местного самоуправления Законом Ханты-Мансийского автономного округа "О статусе главы местного самоуправления муниципального образования Ханты-Мансийского автономного округа", федеральными и окружными законами, Уставом муниципального образования; г) грубое нарушение главой местного самоуправления Конституции РФ, федеральных и окружных законов, устава муниципального образования (ст. 2); Наряду с компетенционными законами, устанавливающими правовое положение органов местного самоуправления, депутатов представительных органов, глав местного самоуправления специальными законами Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов регулируются вопросы муниципальной службы. Так, в Законе Тюменской области "Об основах муниципальной службы в Тюменской области" от 19 декабря 1996 года даны понятия муниципальной службы, муниципальной должности, определены задачи и принципы муниципальной службы, закреплены основы правового статуса муниципального служащего, установлен порядок прохождения муниципальной службы. В закон Тюменской области, а также в аналогичные законы автономных округов после принятия Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 года были внесены соответствующие изменения.

ТЕМА 3. Законодательное закрепление территориальной, экономической и финансовой основ местного самоуправления. План: 1. Законодательство об определении территорий муниципальных образований. 2. Законодательное закрепление экономической и финансовой основ местного самоуправления.

1. Законодательство об определении территорий муниципальных образований. В правовом регулировании местного самоуправления важную, можно даже сказать определяющую роль, играет установление территориальной основы местной власти. Определение порядка, образования, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований относится к компетенции субъектов РФ. И только в отношении внутригородских муниципальных образований действует специальное правило: все указанные вопросы решаются представительными органами местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. В Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах приняты специальные законы, посвященные вопросам образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. В Тюменской области эти вопросы включены составной частью в Закон "О местном самоуправлении" (ст. ст. 10, 15) и в Закон "Об административно-территориальном устройстве Тюменской области" от 10 октября 1996 года Рассредоточение муниципальных норм по нескольким законодательным актам, вдобавок противоречивость этих норм и весьма существенная пробельность правого регулирования территориальной основы местного самоуправления обусловливают необходимость более подробного и максимально полного регулирования вопросов об образовании, преобразовании, объединении и упразднении муниципальных образований, установлении и изменении их границ единым областным законом. До недавнего времени в действующих законах встречалось немало противоречий, пробелов. Так, в ст. 2 п.1 Закона "Об административно-территориальном устройстве Тюменской области" давалось неточное и противоречивое определение понятия "административно-территориальное устройство". В нем говорилось о том, что административно-территориальное устройство - "система взаимосвязанных административно-территориальных образований, муниципальных образований и поселений". Между тем, понятие "административно-территориальное образование" включает в себя поселение. В свою очередь поселение может быть муниципальным образованием. В связи с этим нами предлагалось использовать в законе дефиницию административно-территориального устройства области, данную в Уставе Тюменской области, а именно: "административно-территориальное устройство области" - деление территории области на определенные части - административно-территориальные образования, с целью оптимальной организации государственного управления и местного самоуправления. Можно привести еще примеры встречавшихся в законах противоречий. Так, в п.4 ст. 2 закона административно-территориальное образование определялось как "территория, в границах которой исполняют свои полномочия территориальные органы государственной власти Тюменской области". Известно, что в Тюменской области территориальные органы исполнительной власти - администрации области (районные администрации) созданы лишь в районах. В городах Тюмени, Ишиме, Тобольске, Ялуторовске, Заводоуковске таких территориальных органов государственной власти нет. Однако это не означает, что названные города не являются административно-территориальными образованиями. Согласно ст. 6 закона они, наряду с районами, входят в состав Тюменской области. Поэтому предлагалось дать следующее определение понятия "административно-территориальное образование (административно-территориальная единица): административно-территориальное образование - часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими населенными пунктами, признанное в установленном законодательством Тюменской области порядке самостоятельной единицей административно-территориального устройства области". Эти и ряд других предложений, вынесенных нами, были рассмотрены областной Думой и 7 февраля 2000 г. в Закон "Об административно-территориальном устройстве Тюменской области" были внесены соответствующие изменения. Однако, к сожалению, полностью устранить недостатки закона не удалось. По-прежнему, законом не регулируются в полном объеме отношения, связанные с созданием объединенных муниципальных образований. В п.3. ст.14 закона говорится через запятую лишь о том, какие документы следует предоставить в областную Думу для рассмотрения вопросов преобразования (объединения, разъединения) административно-территориальных образований, муниципальных образований и поселений. В законе нет четкого разграничения понятий "административно-территориальное образование" и "муниципальное образование". В целях "разведения" этих понятий и в Уставе области, и в законе "Об административно-территориальном устройстве Тюменской области" при названии части территорий области следовало бы употреблять более привычный для конституционного права термин "административно-территориальная единица" нежели "административно-территориальное образование". Нечеткое формулирование основных понятий в области административно-территориального устройства области, смешение понятий из области административно-территориального устройства и местного самоуправления приводит к неадэкватному их использованию при решении вопросов административно-территориального устройства области, вносит путаницу в терминологический аппарат законодательства области, усложняет применение законов области. Для того, чтобы устранить противоречия, более полно и четко регламентировать вопросы территориального устройства местного самоуправления, необходимо системно и своевременно изложить нормативный материал в областном законе о порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. В литературе высказывалось мнение о наиболее целесообразной структуре такого закона. Предлагается включить в закон главы, посвященные общим положениям; порядку образования, установления границ и наименований муниципальных образований; порядку преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований; учету и регистрации муниципальных образований; переходным и заключительным положениям.1 Принятие такого закона послужит более эффективному решению вопросов территориальной организации местного самоуправления. 2. Законодательное закрепление экономической и финансовой основ местного самоуправления Финансовую деятельность основ местного самоуправления в Тюменской области регулирует ряд специальных законов: "О формировании бюджетов муниципальных образований" от 27 ноября 1997 г., "О порядке предоставления дотаций и субвенций за счет средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований" от 27 ноября 1997 г., "О порядке введения платных услуг, оказываемых государственными и муниципальными предприятиями и организациями" от 28 октября 1997 г. Муниципальные нормы, регулирующие финансовые отношения, содержащиеся и в комплексных законах "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тюменской области" от 26 марта 1996 г., "О внебюджетных фондах Тюменской области" от 10 октября 1996 г., "О налоговой системе Тюменской области" от 26 марта 1996 г. В Законе области "О формировании бюджетов муниципальных образований" определены основные направления бюджетной финансовой политики местного самоуправления, принципы формирования бюджетов муниципальных образований, полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов. Законодательно закреплены также основные принципы межбюджетных отношений, средства и порядок бюджетного регулирования, основы бюджетного процесса в муниципальном образовании. Аналогичные законы приняты в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. Помимо упомянутых законов в Ямало-Ненецком автономном округе принят Закон "Об установлении системы государственных минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат для формирования окружного бюджета и бюджетов муниципальных образований" от 27 октября 1999 г. Следует отметить, что в настоящее время на федеральном уровне приняты новые основополагающие законы: Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", которые оказывают значительное влияние на регулирование финансовой деятельности местного самоуправления. В этой связи требуется внести существенные изменения в законодательство Тюменской области, регулирующее муниципальные бюджетные, финансовые, налоговые отношения.

ТЕМА 4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по законодательству Тюменской области. Во многих законах области содержатся бланкетные нормы, отсылающие по вопросам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления к другим нормативным актам. Такая законодательная практика предопределена необходимостью принятия специального нормативного акта области, в котором были бы определены в систематизированном виде нормы, устанавливающие основания, виды ответственности органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, а также порядок их привлечения к ответственности за неисполнение законов. Закон "Об ответственности за неисполнение законов Тюменской области" был принят областной Думой 23 апреля 1999 г. Согласно названному закону, основаниями ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления являются: а) нарушение ими Устава области, областных законов; б) неисполнение переданных им законами области отдельных государственных полномочий, обеспеченных областными органами государственной власти материальными и финансовыми ресурсами. Наряду с установлением дисциплинарной, административной и материальной ответственностью за нарушение органами и выборными должностными лицами местного самоуправления законов области закон предусматривает государственно-правовую (конституционную) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Для наступления данного вида ответственности необходимо, во-первых, чтобы нарушения Устава и законов области были установлены судом. Обратиться в суд в целях установления нарушений могут областная Дума, Губернатор области, иные органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, предприятия, учреждения, организации, а также граждане. Во-вторых, после установления судом нарушений Устава и законов области областная Дума может обратиться в суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного законодательного лица местного самоуправления Уставу и законам области. И в-третьих, основанием для рассмотрения областной Думой вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица является заключение суда о признании несоответствия деятельности этого органа, выборного должностного лица Уставу и законам области.

Программа курса

I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ РАЗДЕЛ 1. Понятие, формы, принципы и функции местного (муниципального) самоуправления ТЕМА 1. Понятие и формы местного самоуправления. Понятие и местного самоуправления. Основные черты местного самоуправления в Российской Федерации. Место местного самоуправления в системе социального управления. Система местного самоуправления. Формы прямой демократии в системе местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления через представительные и иные органы местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление. Добровольные объединения (ассоциации) органов местного самоуправления. ТЕМА 2. Принципы и функции местного самоуправления. Понятие и классификация принципов местного самоуправления. Конституционные принципы местного самоуправления в Российской Федерации. Организационные принципы местного местного самоуправления. Понятие и классификация функций местного самоуправления. РАЗДЕЛ 2. Понятие, предмет, система, источники муниципального права ТЕМА 1. Муниципальное право как комплексная отрасль российского права. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права в системе российского права. Предмет муниципального права. Элементы состава предмета муниципального права. Классификация общественных отношений, составляющих предмет муниципального права. Система муниципального права. Принципы муниципального права. Содержание муниципального права. Роль муниципального права в осуществлении задач местного самоуправления в условиях формирования рыночных отношений. ТЕМА 2. Источники муниципального права, муниципально-правовые нормы и отношения. Понятие и виды источников муниципального права. Конституция Российской Федерации - важнейший источник муниципального права. Нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня, их характеристика и роль в правовом регулировании муниципальных отношений. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления: особенности и юридическая сила. Устав муниципального образования: юридическая природа, структура и содержание. Значение общепризнанных норм и принципов международного права в развитии муниципального права России. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Муниципально-правовые нормы, их общая характеристика. Реализация муниципально-правовых норм, действие муниципально-правовых норм. Муниципально-правовые отношения: понятие, виды, содержание. Участники муницпально-правовых отношений, гарантии их прав. Основания возникновения, изменения и прекращения муницпально-правовых отношений. ТЕМА 3. Муниципальное право как отрасль правовой науки и учебная дисциплина. Наука российского права: предмет и методы. Теоретические источники муниципального права. Развитие науки муниципального права в России до 1917 года и в советский период. Содержание науки муниципального права. Основные проблемы, изучаемые наукой муниципального права в современный период. Разработка теоретических моделей наиболее эффективных организационных форм местного самоуправления. Изучение, анализ и обобщение практики формирования и деятельности местного самоуправления в России и зарубежных странах. Муниципальное право как учебная дисциплина. Основные задачи и значение курса муниципального права. Система изложения курса муниципального права. РАЗДЕЛ 3. Исторические аспекты развития местного самоуправления в России и зарубежных странах ТЕМА 1. Развитие местного самоуправления в России. Земская и городская реформы Александра II. Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 г. Земские учреждения: система, порядок формирования, полномочия. Взаимоотношения земских учреждений и государственных органов. Городовое положение от 16 июня 1870 г. Органы городского самоуправления: система, порядок формирования и деятельности, компетенция. Создание и развитие Советов народных депутатов. Реформирование местного самоуправление в современный период. ТЕМА 2. Основные модели муниципального самоуправления (управления) в зарубежных странах. Англосаксонская система местного самоуправления. Муниципальные системы в США и др. странах Французская модель местного управления. Местное (коммунальное) самоуправление ФРГ. РАЗДЕЛ 4. Основы организации и деятельности местного самоуправления. ТЕМА 1. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Формы непосредственного волеизъявления населения. Местный референдум: понятие, вопросы, выносимые на голосование, порядок подготовки и проведения, юридическая сила решений, принятых на референдуме. Муниципальные выборы: правовые основы организации и проведения, основные стадии избирательного процесса. Иные формы прямой демократии в системе местного самоуправления. Собрания (сходы) граждан, митинги шествия, демонстрации, пикеты. Гражданская и правотворческая инициатива. ТЕМА 2. Организационно-правовые основы формирования и деятельности выборных представительных органов местного самоуправления. Правовое регулирование выборов представительных органов местного самоуправления. Избирательные системы. Пропорциональная избирательная система. Мажоритарная избирательная система относительного большинства. Принципы участия граждан в выборах. Всеобщее, равное, прямое избирательное право. Тайное голосование и его значение. Образование, состав и организация деятельности избирательных комиссий. Порядок выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты. Статус кандидатов. Предвыборная агитация. Финансирование выборов. Порядок голосования, подсчет голосов избирателей, установление результатов выборов и их опубликование. Ответственность за нарушение избирательных прав граждан. Правовой статус и система представительных органов местного самоуправления. Структура представительных органов местного самоуправления. Председатель представительного органа, его заместитель. Постоянные комиссии и комитеты: порядок образования, структура, полномочия, формы и методы деятельности. Депутатские фракции, объединения. Аппарат представительного органа. ТЕМА 3. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления. Понятие правового статуса депутата и его основные элементы. Права депутата на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Работа депутата в постоянных депутатских комиссиях. Деятельность депутата в избирательном округе. Основные гарантии депутатской деятельности. Правовая ответственность за невыполнение законных требований депутата. ТЕМА 4. Структура и организационные основы формирования и деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Правовой статус и система исполнительных органов местного самоуправления. Правовой статус главы местного самоуправления. Правовое регулирование выборов главы местного самоуправления. Порядок выдвижения кандидатов на должность главы местного самоуправления. Организация и проведение голосования, установление результатов выборов. Вступление главы местного самоуправления в должность. Полномочия главы местного самоуправления. Структурные подразделения исполнительных органов местного самоуправления. Формы и методы деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Аппарат исполнительных органов: структура, функции, формы работы. Акты исполнительных органов местного самоуправления. ТЕМА 5. Правовой статус муниципальных служащих. Понятие и задачи муниципальной службы. Муниципальный служащий и основы его правового положения. Классификация муниципальных служащих. Порядок приема на муниципальную службу. Понятие муниципальной должности. Способы замещения должностей. Прохождение муниципальной службы. Поощрение и ответственность муниципальных служащих. Прекращение муниципально-служебных отношений. ТЕМА 6. Экономическая, финансовая и территориальная основы местного самоуправления. Понятие экономической основы местного самоуправления. Муниципальная собственность: состав, порядок управления и защиты. Понятие финансовой основы местного самоуправления. Местный бюджет: порядок формирования, утверждения и исполнения. Местные налоги, сборы, штрафы и иные платежи. Муниципальные финансово-кредитные организации и учреждения. Понятие территориальной основы местного самоуправления. Территория муниципального образования. Установление границ территории муниципального образования. ТЕМА 7. Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления. Принципы и формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по предметам совместного ведения. Выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Передача органами местного самоуправления отдельных полномочий органам государственной власти. Разрешение конфликтов и споров. РАЗДЕЛ 5. Территориальное общественное самоуправление населения ТЕМА 1. Сущность и система территориального общественного самоуправления. Понятие и формы территориального общественного самоуправления. Роль и место территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления. Понятие и формы территориального общественного самоуправления. Финансово-экономическая основа территориального общественного самоуправления. Правовое регулирование территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления населения. Территориальная община. Органы управления территориальной общины: порядок формирования, структура, полномочия. Комитеты (советы) самоуправления микрорайонов, жилищных комплексов, органы общественного самоуправления на территории дома (квартала, улицы). Выборы органов общественного самоуправления. Структура и компетенция органов общественного самоуправления, формы и методы их работы. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления.

РАЗДЕЛ 6. Гарантии местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления. ТЕМА 1. Понятие и система гарантий местного самоуправления. Понятие и виды гарантий местного самоуправления: экономические, политические, социальные, юридические, организационные. Гарантии самостоятельности местного самоуправления. Защита интересов местных сообществ. Гарантии прав населения на участие в местном самоуправлении. ТЕМА 2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Понятия, виды и условия наступления ответственности органов и должностных лиц. Ответственность перед государством. Ответственность перед населением. Ответственность перед гражданином. Государственный контроль деятельности органов местного самоуправления. Государственный надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ РАЗДЕЛ 7. Компетенция органов местного самоуправления. ТЕМА 1. Понятие и структура компетенции органов местного самоуправления. Понятие компетенции. Структура компетенции представительного органа местного самоуправления и исполнительного органа местного самоуправления. Соотношение их компетенции. Понятие полномочий органов местного самоуправления. Соотношение понятий "полномочия" и "компетенция". Виды полномочий органов местного самоуправления. Вопросы местного значения. Разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. РАЗДЕЛ 8. Полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития. ТЕМА 1. Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью. Понятие и состав муниципальной собственности. Основания и порядок формирования муниципальной собственности. Объекты муниципальной собственности. Муниципальные унитарные предприятия. Управление объектами муниципальной собственности. Взаимоотношения органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями. Порядок приватизации муниципальных предприятий. Местная программа приватизации. Формы, методы приватизации. ТЕМА 2. Полномочия органов местного самоуправления в области бюджетно-финансовой деятельности и ценообразования. Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местного бюджета. Доходы и расходы местного бюджета. Источники. Условия и порядок выпуска ценных бумаг. Кредитные и финансовые ресурсы. Полномочия органов местного самоуправления в определении ценовой политики на территории местного сообщества. Контроль за правильностью цен, тарифов, наценок и скидок. Дотации и компенсации населению из средств местного бюджета. ТЕМА 3. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений и охраны окружающей природной среды. Порядок и условия осуществления земельной реформы на территории муниципального образования. Земельные отношения на территории муниципального образования. Инвентаризация земельного фонда. Ведение земельного кадастра. Регистрация землепользователей. Плата за землю. Порядок предоставления, использования, изъятия земельных участков. Контроль за использованием земель и соблюдением земельного законодательства. Разрешение земельных споров. Управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории местного сообщества. ТЕМА 4. Полномочия органов местного самоуправления в области предпринимательства. Средства и методы регулирования предпринимательской деятельности. Создание элементов рыночной инфраструктуры. Поддержка малого предпринимательства. Предпринимательская деятельность органов местного самоуправления. ТЕМА 5. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства. Жилищно-коммунальная реформа и роль органов местного самоуправления в ее реализации. Управление муниципальным жилищным фондом, объектами коммунального хозяйства, отнесенными к муниципальной собственности. Порядок и условия приватизации муниципального жилищного фонда. Роль кондоминиумов в обеспечении эффективного использования недвижимого имущества в жилищной сфере. Деятельность органов местного самоуправления по реализации полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства. РАЗДЕЛ 9. Полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития и правопорядка. ТЕМА 1. Полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения. Понятие социальной защиты населения. Социальное обеспечение. Социальная поддержка. Социальные услуги. Фонды социальной защиты населения и порядок их создания. Виды помощи социально незащищенным гражданам, формы и порядок их предоставления. ТЕМА 2. Полномочия органов местного самоуправления в области здравоохранения, физической культуры и спорта. Формирование органов управления муниципальной системой здравоохранения. Осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан. Формирование целевых фондов охраны здоровья граждан. Лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории по поручению соответствующего органа государственного управления. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи. Компетенция органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта. Муниципальные льготы, социальные гарантии и компенсации работникам предприятий и организаций физической культуры и спорта. ТЕМА 3. Полномочия органов местного самоуправления в области образования и культуры. Планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием. Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений, их регистрация. Полномочия органов местного самоуправления в области высшего и послевузовского профессионального образования. Порядок создания и реорганизации муниципальных высших учебных заведений. Полномочия органов местного самоуправления по реализации Федеральной программы развития образования. Полномочия органов местного самоуправления в области культуры. Осуществление охраны памятников истории и культуры на территории муниципального образования. Проведение мероприятий в области культуры. ТЕМА 4. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Формы и методы обеспечения соблюдения федеральных законов, актов органов государственной власти субъектов Федерации, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления на территории муниципального образования. Обеспечение общественной безопасности при стихийных бедствиях: эпидемиях, эпизоотиях, пожарах, экологических катастрофах и т.п. Обеспечение общественного порядка и спокойствия граждан на территории муниципального образования. Содействие правоохранительным органам.

III. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ РАЗДЕЛ 10. Особенности организации местного самоуправления в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. ТЕМА 1. Система законодательства о местном самоуправлении. Структура законодательства Тюменской области о местном самоуправлении. Комплексные, специальные и отраслевые законы, регулирующие муниципальные общественные отношения. Соотношение законодательства о местном самоуправлении Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Уставы области, автономных округов - основные элементы системы регионального законодательства о местном самоуправлении. Роль и место уставов в системе муниципального законодательства. Разновидности моделей территориальной организации местного самоуправления в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. Комплексные законодательные акты, регулирующие организацию местного самоуправления. Общая характеристика основных положений комплексных законов области, автономных округов о местном самоуправлении. Структура комплексных законов. Особенности организации местного самоуправления по поселенческому принципу на юге Тюменской области. Правовое регулирование местного самоуправления в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера. ТЕМА 2. Законодательство об организации и проведении местных референдумов, выборов депутатов представительных органов, глав местного самоуправления. Законодательство об организации и проведении местных референдумов, выборов депутатов представительных органов, глав муниципальных образований, определении их правового статуса. Законодательное регулирование форм непосредственной демократии. Установление порядка подготовки и проведения местных референдумов, опросов населения. Организационно-правовые основы формирования выборных представительных органов местного самоуправления. Законодательство о выборах глав муниципальных образований. Избирательный кодекс Тюменской области: структура, основные положения. Законодательное закрепление правового статуса органов местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных служащих.