Korruptsia_Moroz
.docxНа европейском уровне принято несколько конвенций направленных на противодействие коррупции. В частности, речь идет о Конвенции Совета Европы 1999 года «Об уголовной ответственности за коррупцию», вступившая в силу с 01.07.2000 года и ратифицирована Республикой Беларусь Законом 2004 года.
Система антикоррупционных мер, предусмотренных данной конвенцией состоит из: а) мер, которые должны быть предприняты на национальном уровне; б) меры, которые должны быть приняты в международном сотрудничестве. В данной конвенции рассматривается понятие должностного лица, в ст.1 должностное лицо – публичный служащий, мэр, министр, судья, существующие в национальном праве государство в котором данное лицо отправляет свою должность, как и понимается в уголовном праве данного государства.
Помимо этого, Конвенция Совета Европы, предусмотрена система уголовно-наказуемых деяний, признаваемых коррупционных. К ни относятся: а) активный подкуп (предоставление неправомерного преимущества) национальны публичных должностных лиц; б) пассивный подкуп(получение неправомерного преимущества) национальных публичных должностных лиц; в) подкуп членов национальных публичных собраний, осуществляющих национальное или административные полномочия (лоббирование законопроектов); г) подкуп членов иностранных публичных собраний; д) активный подкуп в частном секторе; е) пассивный подкуп в частном секторе; ж) подкуп должностных лиц в международных организаций; з) подкуп членов международных собраниях; и) подкуп судей, должностных лиц международных судов; к) злоупотребление влиянием в корыстных целях; л) отмывание доходов от преступной деятельности связанной с коррупцией; м) правонарушения в сфере бухгалтерского учета.
По мимо этого данной Конвенцией предусмотрена уголовная ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения.
Система антикоррупционных мер гражданско-правового характера предусмотрена Конвенцией Совета Европы 1999 года, которая вступила в силу с 01.11.2003 года и ратифицирована Республикой Беларусь с 2005 года. В соответствии с данной Конвенции каждое государство участник предусматривает эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие защищать свои интересы, включая возмещение убытков. Каждое государство-участник предусматривает в своем национальном законодательстве: а) нормы закрепляющих право подать иск в целях полного возмещения ущерба; б) нормы о том, что сделка предусматривающая совершение акта коррупции является недействительной и не имеющей юридической силы. Срок исковой давности по возмещению ущерба по результату акта коррупции должен составлять не менее трех лет с момента, когда лицу стало известно о причиненном ущербе, но при этом подобный иск не может быть предъявлен по истечении 10 лет с момента акта коррупции.
В рамках деятельности государств-участников СНГ принят Модельный закон «О противодействии коррупции государств-участников СНГ», он не носит нормативного характера и является рекомендательным. В этом законе есть нормы, посвященные системе коррупции, ответственности за коррупционные правонарушения.
Стратегии противодействия коррупции.
Общая типология стратегии противодействии коррупции.
Коррупция является огромной проблемой на всем протяжении существования государства. Вместе с тем следует отметить, что единого, универсального рецепта противодействия коррупции, одниковоприменимого в различных государствах мира в настоящий момент не существует. Выбор той или иной стратегии противодействия коррупции обусловлен опытом экономического и социального развития того или иного государства, культурными и ментальными особенностями, традициями, уровня образования, развития промышленности, бытового уровня проживания населения соответствующего государства. Совершенно очевидно, что стратегия противодействия коррупции, применяемая в европейских государствах, является абсолютно неприемлемой в латино-американских государствах и наоборот. Исходя из этого в мире сложились 4 стратегии противодействия коррупции: 1) стратегия системного устранения причин и условий коррупции; 2) стратегия войны с коррупцией; 3) стратегия сознательной пассивности в борьбе с коррупцией; 4) смешенная стратегия.
Сравнивая различные подходы противодействия необходимо учитывать контекст разработки конкретной стратегии. На основе анализа стратегических подходов в борьбе с коррупцией можно провести сопоставлении этих стратегий с позиции обобщенных ситуаций. Такое сравнение может быть в значительной степени предоставить ориентиры на стадии первоначального выбора адекватного подхода по борьбе с коррупцией.
Стратегия системного устранения причин и условий коррупции.
а) общая характеристика стратегии
Данная стратегия применяется в государствах, в которых коррупция признается социально-неприемлемым явлением и при этом в этих государствах имеется достаточно экономических, социальных и политических ресурсов для успешного противодействия коррупции. Данная стратегия применяется в европейских государствах. Основной акцент в ее рамках делается на устранении причин и условий, порождающих коррупцию. Для данной стратегии характерно реализация следующих мероприятий: а) институализация независимой и эффективной судебной власти; б) расширение деятельности парламентского контроля; в) обязанность государственных служащих декларировать имущество; г) правила, регулирующие конфликт интересов; д) найм на государственную службу только на основе заслуги; е) достойная оплата труда государственных служащих; ж) децентрализация власти; з) повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующего органа; и) повышение прозрачности налоговых организаций; к) лишение налоговых служащих предоставлять налоговые льготы.
На отраслевом уровне стратегии по системному устранению причин и условий включают в себя: а) определение государственных стандартов услуг в той или иной отрасли; б) ограничение дескредиционных полномочий должностных лиц (полномочия по собственному усмотрению); в) компьютерилизация управленческих функций; г) ротация кадров.
б) Преимущества стратегии.
Первое очевидное преимущество заключается в его системности. Часто коррупция принимает характер институциональной ловушки встраиваясь в социальную реальность. Коррупция переплетается с другими неэффективными социальными практиками и в таком случае преодолеть ее можно только в процессе системного противодействия. Системность в данном случае наделяет эту стратегию всего государство. Кроме того, системная стратегия противодействия не отрицает возможности преследования конкретных коррупционеров. Однако, в отличии от стратегии войны с коррупцией, которая во главу угла ставить вопрос выявления конкретных коррупционеров, стратегия системного устранения условий и причин коррупции основное усилие сосредотачивает не на самом коррупционере сколько на повышении риска коррупционного поведения. Еще одни преимуществом данной стратегии является длительность ее результата и возможность того, что она может лишиться системного статуса.
Недостатки данной стратегии. Сторонники системного метода устранения коррупции полагают, что страны с укорененной коррупцией, достаточно ввести у себя те институты, которые эффективно действуют в странах с низким уровнем коррупцией. Однако такой подход представляется как минимум необоснованным упрощением ситуации. Такие институты без учета социально-культурных, ментальных и исторических основ породившего их общества скорее всего не приживутся в новых условиях. В данном случае культура, поддерживающая коррупцию, характеризуется предпочтение опираться на неформальные механизмы принятия решений. Например, покровительство на родственников, знакомых и т.д.
Системность противодействия коррупции является не только ее достоинством, но и недостатком. Так как возможность сбоя всей стратегии противодействия коррупции возможно уже на этапе реализации его отдельного этапа.
Из методологической особенности вытекает еще одни недостаток, а именно не прогнозируемость эффективного результат.
Стратегия войны с коррупцией
Общая характеристика стратегии
Стратегия войны заключается в первую очередь в борьбе с конкретными коррупционерами. Особенностью данной стратегии является то, что антикоррупционное государство, где применяется данная стратегия предполагает применение к лицам, совершающим коррупционные преступления или правонарушений применение самых жестких мер, вплоть до смертной казни (Китай, Сингапур)
Преимущество данной стратегии
Анализ различных аспектов применения данной стратегии позволяет выделить следующее преимущество такого подхода: 1) проблема коррупции формулируется и ставится на повестку дня. Следует учитывать, что важнейшим фактором борьбы с коррупцией есть признание самой коррупции как актуальной проблемы. 2) активная позиция государства. Государство занимает четкую позицию по отношению к коррупции, что демонстрирует ее политическую волю к ее искоренению. 3) быстрое получение результата. Стратегия войны с коррупцией быстро дает видимый результат. Репрессивные меры являются публичными, быстро достигают общественности и надолго запоминаются. Таким образом можно заключить, что стратегия войны имеет определенный положительный потенциал.
Недостатки данной стратегии
Необходимо выделить несколько факторов ставящих под сомнение вопрос об эффективности стратегии войны с коррупцией. Во-первых, практика показывает, что жесткие меры будут приводить к новому витку коррупции. Второе, прибыль должностного лица, привлекаемого коррупционера, гораздо меньше. Ужесточение наказания за коррупционное действие приводит к углублению разницы между доходом должностного лица от поимки коррупционера и размера тех ограничений и утрат, которые понесут коррупционеры. Следовательно, вероятность того, что коррупционер или должностное лицо, отвечающие за борьбу с коррупцией, решат проблему с помощью взятки резко возрастает. В-третьих, строгость уголовного преследования коррупционера обостряет и без того существенную проблему латентности коррупционных преступлений. В ответ на усиление уголовного преследования коррупция не исчезает, но видоизменяет свои формы и еще больше уходит в тень. В-четвертых, стратегия войны с коррупцией с высокой степенью вероятности вызовет степень противодействия не только со стороны коррупционеров, но и со стороны лиц, осуществляющих борьбу с коррупцией. В первом случае следует ожидать максимального сопротивления реализации данной стратегии т.к. она ставит под угрозу не только доход коррупционеров, но их свободу и жизнь, во втором случае это обусловлено тем, что лица, которые осуществляют борьбу с коррупцией являются такими же чиновниками, как и те, кого они преследуют.
Стратегия сознательной пассивности
Данный подход к противодействию коррупции базируется на утверждении на пассивности и бесплодности мер, направленных на борьбу с коррупцией. Вместе с тем сама проблема коррупции не игнорируется и при этом признается ее вредное влияние на общество и государство. Но стремление опереться на активную борьбу оценивается как неэффективное, бессмысленная и бесполезная деятельность. В данном случае считается, что коррупция явление временное и исчезнет сама по себе в процессе проведения необходимых социально-экономических и политических реформ.
Наряду с этим в мировой практике известны и другие варианты, стратегии сознательной пассивности. Например, вовлеченность высшего руководства в коррупционные связи может толкать его к пассивному отношению к данной проблеме. В истории отдельных государств (Индонезия, Корея) отмечались моменты, когда экономика и коррупция росли одновременно. В соответствии с данной стратегии взяточничество есть реализация рыночных принципов государственных структур.
Преимущество данной стратегии.
Терпеливое отношение к коррупции в раках данной стратегии возможно, но до тех пор, пока она затрагивает эффективности рынка в целом. Она не требует материальных, финансовых, людских ресурсов для своего осуществления. Кроме того, данная стратегия оставляет свободу развиваться системе по наиболее удобному пути.
Недостатки данной стратегии.
У государства отсутствие реальной возможность реагирования на динамику коррупции. Соответственно оно самоустраняется от управления в сфере коррупционных программ. В дополнение к этому не осуществляется достаточное четкое формулирование проблемы коррупции. Кроме этого, следование стратегии сознательной пассивности может привести к не котролируемому росту коррупции и произвола. Если масштаб коррупции достигнет определенного порогового значения, то начинают развиваться системные дисфункции экономических и социальных механизмов. Существенным порок следует признать возможность перехода коррупции в принципиально новую стадию, угрожающую создания клептократии (власть воров). Одни из худших вариантов может быть укоренение коррупционной культуры. В таком случае, сама перспектива коррупционных реформ будет более чем проблематична.
Антикоррупционная политика государства и ее основные направления
Антикоррупционная политика как функция государства.
Любое государство имеет свои функции, которые представляют собой основные задачи и направления его деятельности. Некоторые функции государства, например, функции обороны, поддержания правопорядка носят традиционный и естественный характер. Именно необходимость их осуществления и послужило главной причиной зарождения государства. Коррупция без постоянного противодействия и контроля имеет свойство к расширению. Именно поэтому для любого государства осуществление коррупционной политики важнейшая функция Особенность настоящего момента является то, что если ранее функция борьбы с преступностью включало и функцию борьбы с коррупцией, то сегодня антикоррупционная политика должна стать самостоятельной функцией государства. Это необходимость важна в государствах, где наблюдается низкий уровень коррупции и тем более необходимо в тех государствах, где наблюдается ее высокий уровень. Антикоррупционная политика должна носить комплексный характер и реализовываться с помощью социально-экономических, политических, организационно-управленческих и правовых средств. При этом приоритет в антикоррупционной политике должен быть отдан социально-экономическим и политическим средствам. Поскольку основные причины коррупции находятся в сфере политических и социально-экономических институтов. Антикоррупционная политика должна включать в качества своей главной составляющей влияние на те глубинные процессы и факторы, которые порождают коррупцию. Строятся прежде всего на упреждающих мерах и отдавать приоритетное значение общепревентивным подходам. Антикоррупционная политика – это разработка и реализация комплекса разнородных и последовательных мер государства в рамках принятых в этом государстве основ конституционного строя с целью устранения и минимизации причин и условий, порождающих коррупцию в различных сферах государственной и общественной жизни.
Основные этапы и направления антикоррупционной политики государства.
Антикоррупционную политику можно разбить на следующие стадии: 1) разработка антикоррупционных программ; 2) планирование антикоррупционных мероприятий; 3) прогнозирование, анализ состояния коррупции и тенденций ее развития; 4) разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов; 5) антикоррупционная экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов; 6) мониторинг организационной политики; 7) отчетность государственных органов в целях эффективности их государственной деятельности.
На ряду с этапами в криминологии выделяются основные направления: 1) коррекция законодательства; 2) упорядочивание системы государственной функции органов исполнительной власти; 3) совершенствование условий государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти; 4) создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; 5) укрепление судебной власти; 6) совершенствование правоохранительной системы; 7) координация антикоррупционной политики.
Коррекция законодательства.
Смысл коррекции законодательства применительно к антикоррупционной политике состоит в том, чтобы свести к минимуму легальные условия способствующие коррупционным проявления или облегчающие их. К таким легальным условиям можно отнести: а) для исполнения нормы правы ее адресат должен затрагивать слишком большое количество ресурсов, что порождает у него мотивацию откупиться от исполнения данной нормы; б) нормы права дают должностному лицу слишком большую возможность выбора между различными вариантами поведения по своему усмотрению (дискредиционная полномочие). Задача заключается в минимизации этих полномочий, а также в их компенсировании строгими процессуальными нормами; в) наличие пробела в нормативном регламентировании того или иного вопроса. Отсутствие прямой нормы поведения провоцирует должностных лиц к принятию коррупционных решений; г) законы не редко наделяют органы исполнительной власти, а также должностных лиц правом принимать подзаконные НПА либо молчаливо предполагая такое право. То есть, в данном случае речь идет либо о бланкетных нормах, либо о чрезмерно общем регулировании какого-либо общественного отношения.
Упорядочивание системы государственной функции органов исполнительной власти.
Данное направление включает в себя: а) установление обоснованных критериев для определения оптимальной структуры и численности органов исполнительной власти; б) ликвидация институциональных причин для конфликта интересов, т.е. создание такой системной структуры органов исполнительной власти, чтобы в одной и той же структуре не совмещались функции определения правил поведения, контроля за исполнением этих правил поведения и предоставления публичных услуг; в) декоммерциализация путем делегирования различных социальных услуг не государственным структурам; обеспечение информационной прозрачности принятия решений органами исполнительной власти, использование ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственным органам со стороны общественности; г) введение механизмов общественного влияния.
Совершенствование условий государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти.
Для противодействия коррупции чрезвычайно важно т.к. насколько высок статус государственного служащего, уровень оплаты его труда, во многом зависит мотивация честного служения. Данное направление можно разбить на следующие блоки: а) четкое определение регулирования статуса в том числе ограничений прежде всего в отношении предпринимательской деятельности для лиц на государственные и высшие государственные должности; б) определение оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций, входящих в состав государственной собственности; в) установление твердых и понятных социальных и материальных понятий для каждой категории государственных служащих, в том числе и при их отставке; г) введение ограничений для перехода после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые прежде были подконтрольны данном должностному лицу; д) необходимость ротации служащих в чьи функции входит прямые контакты с населением и бизнесом; е) установление механизмов гарантирующих прозрачность динамики лиц, в период прохождения им государственной службы (декларирование доходов; установлением мер ответственности вплоть до отставки).
Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.
Соприкосновение с бюджетными средствами создает наиболее питательную почву для коррупции. Смысл антикоррупционной политики на этом направлении состоит в поиске и применении наиболее эффективных форм и методов бюджетного контроля. К основным мерам по данному направлению относятся: 1) установление максимально дифференцированной бюджетной классификации (чем в более общей форме в Законе «О государственном бюджете» закрепляются расходные статьи, тем больше появляются возможности для манипулирования бюджетными средствами); 2) введение механизмов финансовой прозрачности при использовании бюджетных средств государственными органами и их учреждениями; 3) обеспечение прозрачности государственных закупок, их конкурсный характер и прозрачность проведения конкурса; 4) аудит системы государственных закупок; 5) уменьшение оборота наличного оборота денежных средств, расширение современных электронных средств расчета и внедрение электронных форм отчетности.
Укрепление судебной власти.
Укрепление судебной власти предполагает разнообразные меры и внедрение новых институтов, а также структурное переустройство судебной системы, а также рычаги изменения правосознания судейского корпуса. Наиболее актуальные меры заключаются в следующем: 1) введение независимой административной юстиции, т.е. введение и создание доступной специализированной системы и обжалования судебных решений, нарушающих как частные, так и публичные интересы; 2) введение окружного принципа расположения судебных органов, но это не является техническим явлением, т.к. совпадение зоны судебной юрисдикции с административными органами зачастую приводит к повышению возможности незаконного влияния местных властей на суд; 3) изменения порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарного взыскания к судьям; 4) приоритетное финансирование судебной власти в целях доступности всеми гражданами и снижения коррупция судейском корпусе; 5) обеспечение информационной открытости.
Совершенствование правоохранительной системы.
Несмотря на то, что акцент делается на предупреждение коррупции, т.е. на устранение причин и условий, порождающих коррупцию, это не снимает актуальности постоянного совершенствования методов выявления и пресечения преступлений, относящихся к коррупционным. Данное направление целесобразно разбить на два больших блока: 1) создание условий для минимизации условий коррупции в самих правоохранительных органах. В этом блоке можно выделить следующие меры: а) проведение инвентаризации системы правоохранительных органов для ликвидации необоснованного дублирования функций и полномочий; б) увеличение специализация правоохранительных органов; в) существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усиления их ответственности; 2) совершенствование самой правоохранительной деятельности по противодействию коррупцию, что включается в этот блок: а) повышение уровня технического обеспечения этих органов и внедрение в их работу современных информационных технологий; б) налаживание международного обмена информацией; в) заключение международных соглашений о взаимной помощи по выдаче лиц привлекаемых к ответственности за коррупцию, доступ к банковским счетам и наложение на них ареста.
Координация антикоррупционной политики.
В соответствии со ст. 21 Конвенции каждая стороны принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы публичные власти, а также публичные должностные лица сотрудничали в соответствии с правом с теми органами, которые ответственными за коррупционные правонарушения. Во исполнение данной Конвенции создано Координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией, в которые входят все государственные органы. Руководство по данному совещанию возлагаются на Генеральную прокуратуру.
Система мер предупреждения коррупции по законодательству Республики Беларусь.
В системе мер предупреждения посвящена глава 5 Закона «О борьбе с коррупцией», в которой установлено: а) требование к порядку принятия отдельных решений ГО и иных ГО в сфере экономических отношений; б) ограничения для государственных должностных лиц; в) ограничения по совместной службе (работе) в государственной службе родственников и свойственников; г) меры, направленные на обеспечение финансового контроля.
А) Требование к порядку принятия отдельных решений ГО и иных ГО в сфере экономических отношений. Решения по оказанию государственной поддержке ЮЛ и ИП принимаются в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь. Государственные органы и иные государственные организации в порядке, установленном законодательством обязаны проводить конкурсы или аукционы при принятии следующих решений: 1) о привлечении ЮЛ или ИП к реализации государственных программ или государственных заказов; 2) распределении квот; 3) о выборе поставщиков для государственных нужд; 4) о возложении на ЮЛ или ИП отдельных функций государственного заказчика; 5) в иных случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь.
Б) Ограничения для государственных должностных лиц. Государственной должностное лицо, лицо претендующие на занятие этой должности, в соответствии со ст. 17 Закона «О борьбе с коррупцией» дают обязательства о том, что она не в праве: 1) заниматься предпринимательской деятельности лично либо через доверенных лиц, оказывать содействие супругу, близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, быть представителем третьих лиц по вопросам связанным с деятельностью государственного органа, либо подчиненном государственному органу, а также выполнять иную оплачиваемую работу не связанную с исполнением служебных обязанностей по месту основной работы, кроме преподавательской, культурной, творческой, научной и медицинской практикой; 2) совершать от имени организации сделки с ЮЛ или ИП собственниками имущества которых являются супруг, супруга, близкие родственники или свойственниками, а также поручать подчиненным должностным лицами заключение таких сделок; 3) принимать участие лично либо через доверенных лиц в управлении коммерческой организации за исключением случаев, предусмотренных законами или иными НПА; 4) иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в иностранных государствах или иных случая; 5) выполнять имеющие отношения к служебной трудовой деятельности поручения политической партии, общественного объедения и т.д. Государственные служащие, СК, военнослужащие, лица ОВД, лица МЧС, лица органов ФР имеющие долю в собственности коммерческих организации обязаны в 3-ех месячный срок передать в доверительное управление.