Пути урегулирования взаимоотношений органов власти Тюменской области и входящих в ее состав Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов

Существующее положение, когда в состав одного субъекта Российской Федерации входят два других равноправных с ним субъекта Федерации, предполагает наличие не простого разграничения функций и компетенции их органов государственной власти, а законодательного закрепления особенностей правового статуса области и входящих в ее состав автономных округов.

К сожалению, следует признать, что на сегодняшний день статус автономного округа, входящего в состав края, областей, еще более не определенен, чем статус сложнопостроенного субъекта Федерации. Принятие конституционных законов об автономных округах (часть 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации), вполне очевидно, тормозится из-за отсутствия ясности с правовым положением автономных округов, входящих в анализируемые государственно-территориальные образования.

Для сохранения целостности области, по нашему мнению, необходимо признать особенность статуса автономных округов, входящих в состав края, области, и на конституционном уровне закрепить отличие их правового положения в составе Российской Федерации от других государственно-территориальных образований.

Кроме того, пункт 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации оставляет единственный законный путь для урегулирования обозначенных выше разногласий между органами государственной власти области и автономных округов - это движение к федеральному закону через договорной процесс между тремя субъектами Федерации.

Безусловно, двух- и трехсторонние договоры не могут в полной мере разрешить все противоречия, возникающие в отношениях области и автономных округов, но необходимость их заключения очевидна. Так, например, подписанное 3 июня 1994 года Соглашение о долгосрочном сотрудничестве между субъектами Российской Федерации – Ханты-Мансийским автономным округом и Ямало-Ненецким автономным округом сыграло значительную роль в укреплении позиций округов в деле защиты их социально-экономических и политических прав¹.

По таким принципиально важным вопросам, как установление и конституционное закрепление государственно-правового статуса области и автономного округа, входящего в ее состав, регулирование отношений с федеральными органами власти, взаимное делегирование полномочий, решение проблемы видится в регулировании федеральным закон². Но едва ли можно утверждать, что любой принятый закон «об основах отношений края, областей с входящими в их состав автономными округами» в этом смысле будет считаться совершенным.

Общее правило для таких договоров можно сформулировать следующим образом: форма, принципы и механизм принятия и исполнения договора определяются их участниками, но предмет договора не должен посягать на правовое положение субъектов Российской Федерации.

Принятие договоров о взаимной передаче отдельных полномочий если и не устранит конкуренцию в вопросах компетенции области и округов, закрепленной Федеративным договором, Конституцией, то, во всяком случае, ее ослабит.

Согласно Федеративному договору и Конституции России в ближайшее время предстоит принятие значительного количества нормативных актов по одним и тем же вопросам как органами власти области, так и органами власти автономных округов. Вместе с тем уже сегодня было бы полезным согласовать законодательные основы взаимодействия областных и окружных органов власти.

Придавая большое значение стабильности в «сложноустроенных» территориях, на совещании в Москве 18 сентября 1993 года, было предложено разработать федеральный закон, регулирующий взаимоотношения между субъектами Федерации, основываясь на подписанных между ними экономических соглашениях³.

Автор С.М. Шахрай предлагает спокойно отнестись к некорректным конституционным формулировкам и положить в основу единства области экономическое взаимодействие между равноправными субъектами Федерации. Заключить, например, договор о создании экономической ассоциации. Устав, организационную структуру и программу действий можно оформить по образцам Европейского союза. Таким образом предлагалось правовое единство Тюменской области заменить экономическим единством.

В рамках экономически-договорной структуры в рыночных условиях, по мнению ряда авторов¹, можно было бы чрезвычайно эффективно, с выгодой для участников ассоциации, решать вопросы интеграции Севера и Юга региона, инфраструктурного обслуживания и многое другое.

К этой точке зрения, с небольшими вариациями, склоняются Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Они признают, что регион - единое экономическое пространство со своим историческим прошлым, традициями, транспортными коммуникациями, социальными и культурными связями, но вхождение округов в область предлагают ограничить формулировкой: Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ имеют свои административно-территориальные границы и расположены в административно-территориальных границах Тюменской области, – и только, без всяких последствий этого факта².

Однако данная позиция не совсем корректна, ибо, по Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации, реализация принципа равноправия субъектов Федерации применительно к автономным округам, входящим в состав края или области, имеет особенности не только экономического, но и социально-правового характера³.

Таким образом, наиболее конституционной является идея сохранения целостности области как единого правового и экономического пространства.

Применительно к нашему региону в научной литературе сформулированы пять моделей территориального устройства области:⁴

- первая: ликвидировать автономные округа как равноправные субъекты и их органы государственной власти. В этом антиконституционном варианте практически нет «за» и много доводов «против». Такой подход требует изменения Конституции России и не находит поддержки у населения, исполнительных органов, депутатов законодательных органов государственной власти автономных округов и расположенных на их территории представительных органов местного самоуправления. Эта модель не поддерживается и федеральными органами власти;

- вторая: на территории области образовать «южный» территориальный округ, а затем на договорной основе создать область, имеющую в составе три округа. Этот вариант был предложен в январе 1992 года Ханты-Мансийским автономным округом и назывался «вариант 3 + 1». Реализовать такой вариант далеко не просто, т.к. это требует проведения референдума на территории всей области, изменения регионального, федерального законодательства и Конституции Российской Федерации;

- третья: ликвидация автономных округов и преобразование области в республику. По сути, этот подход не отличается от первого и не может быть принят по аналогичным причинам;

- четвертая: образовать «южный» административно-территориальный округ и преобразовать область в республику. При этом должны быть созданы представительные и исполнительные органы власти республики, причем система исполнительной власти в республике должна быть единой, а окружные исполнительные органы подчинены республиканским. Все функции по взаимодействию с федеральными структурами сосредотачиваются в республиканских органах. Формируется единый бюджет. Вместе с тем окружные органы власти обладают необходимым объемом полномочий по решению социально-экономических вопросов на территории округов. Однако можно заметить, что в настоящее время федеральные органы власти крайне негативно воспринимают идеи создания в России новых республик. Неудачная попытка преобразовать Свердловскую область в Уральскую Республику - красноречивый тому пример;

- пятая: автономные округа находятся в составе области на положении «специальных» субъектов Федерации; экономические, политические взаимоотношения регулируются соглашением о разграничении полномочий, федеральным законом о регулировании отношений, именными законами об автономных округах. Область имеет единую территорию. Окружные бюджеты самостоятельны. В органах исполнительной власти области возможно создание специальных управленческих структур по решению социально-экономических проблем южных территорий области.

Однако сегодня для органов государственной власти Тюменской области, на наш взгляд, более важно на законодательной базе упорядочить отношения области с автономными округами, устранив имеющуюся в них несогласованность, чем дискутировать об абстрактных моделях этих взаимоотношений.

Несмотря на часто возникающие различия подходов во взаимоотношениях между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, на протяжении последних лет с различной интенсивностью, но постоянно происходит процесс поиска организационных и правовых механизмов достижения компромиссов между ними в различных сферах общественной жизни.

По линии исполнительной власти с 1992 года работает Совет Губернаторов области и автономных округов (ранее Административный Совет), создана исполнительная дирекция общеобластных программ, финансируемых на паритетных началах из окружных и областного бюджетов (См. Приложение 4).

Законодательные (представительные) органы власти трех субъектов создали Совет трех Дум.

С 1997 года применяется практика образования трехсторонних рабочих групп по сближению позиций в вопросах, представляющих взаимный интерес.

В состав этих групп входят представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти всех трех субъектов.

В результате переговоров стороны пришли к согласованному решению: Тюменская областная Дума - это однопалатный законодательный орган государственной власти, состоящий из 25 депутатов, избираемых на территориях трех субъектов Федерации, пропорционально численности населения этих субъектов.

Выборы проводились на основе федерального законодательства и законов каждого из трех субъектов, максимально приближенных друг к другу, особенно в части процедур избирательного процесса.

Важным направлением оптимизации отношений автономных округов и области представляются Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа¹ и проект федерального закона «Об основах регулирования отношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав», разработанный Ямало-Ненецким автономным округом и поддержанный Тюменской областной Думой².

Согласно Договору между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа главным определяющим фактором во взаимоотношениях области и автономных округов является сфера общих (совместных) интересов этих субъектов Федерации. На основе перечня совместных интересов Совет трех Дум рассматривает и утверждает общеобластные программы. Как правило, это программы по строительству жизненно важных объектов (аэропорта, гостиницы, завода лекарственных препаратов в Тюмени, моста через Обь), по поддержке агропромышленного комплекса, высшей школы и другие. Законодательные (представительные) органы власти округов и области выделяют соответственно средства на выполнение этих программ.

Как следует из Договора, в нем не затрагивается проблема территории субъектов, выборов их органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Принятие в 1993 году новой Конституции России ознаменовало создание федерации на принципиально новой основе, в том числе и на основе равноправия всех субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что явилось стимулом для создания в автономных округах собственных органов государственной власти, своих основополагающих документов (уставов) и собственного законодательства. Это было закономерным выводом из заложенных в основах конституционного строя Российской Федерации принципов народовластия, демократизма, признания прав и свобод человека высшей ценностью.

Однако не все аспекты отношений между краем, областью и автономными округами, входящими в их состав, определены достаточно точно.

Сегодняшняя обстановка требует совершенно новых отношений, основанных на качественном изменении структуры управления субъектами Федерации, на четком разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, на создании новых структур управления, обеспечивающих выполнение совместной компетенции области и автономных округов, возможно, на реформе административно-территориального устройства области и автономных округов.

1Ведомости Верховного Совета СССР, 1944 г., № 43.

2Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, №2. Ст.25.

3См: Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 29, с. 395.

1Заявление сессии Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа // Новости Югры, 1990, 27 октября.

2См: РешениеIIсессии Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого округаXXIсозыва «О путях повышения экономической и политической самостоятельности Ямало-Ненецкого автономного округа» // Красный Север, 1990, № 43.

3Тюменские известия, 1990, 11 октября.

1Федеративный Договор. Подписан в Москве 31 марта 1992 г. // Конституция (Основной Закон Российской Федерации. М., 1992.

1Медведев Н.П. Время расставляет акценты // Российская газета, 1997, 25 марта.

2Светлов В. Далеко ли видно со своей колокольни? (Беседа с профессором, доктором юридических наук Крыловым Б.С.) // Российская газета, 1997, 13 марта.

1Российская газета. 1997. 22 июля.

1Устав (Основной закон) Тюменской области. Тюмень: Тюменская областная Дума; Тюмень: Администрация Тюменской области. – Сургут: Информационно-издательский концерн «Северный дом», 1996. 60 с.

2Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа. Ханты-Мансийск: Дума Ханты-Мансийского автономного округа. – Сургут: Информационно-издательский концерн «Северный дом», 1995. 54 с.

1Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа // Сборник законов Ямало-Ненецкого автономного округа (с 1995 года по июнь 1998 года).– Издание Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, 1998. С. 17 - 49.

2Это положение не вошло в текст нового Устава Ямало-Ненецкого автономного округа, принятого в 1999 году.

3Статья 79 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа, статья 13 Устава Тюменской области и статья 27 Устава Ханты-Мансийского автономного округа.

4Статья 17 Устава Тюменской области, статья 30 Устава Ханты-Мансийского автономного округа и статьи 82, 83 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа

5Статья 19 Устава Тюменской области, статья 33 Устава Ханты-Мансийского автономного округа и статья 81 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа.

6Статья 15 Устава Тюменской области, статья 29 Устава Ханты-Мансийского автономного округа и статья 80 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа.

7В статье 79 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа закреплены следующие принципы отношений автономного округа и области: 1) приоритета интересов человека; 2) недопущения установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств между территориями автономных округов и области; 3) поддержки конкуренции и свободной экономической деятельности; 4) равноправия и экономической целостности при решении вопросов, затрагивающих совместные интересы автономного округа и области; 5)законности решенияспорных вопросов преимущественно согласительными процедурами.

1В статье 83 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа взаимодействие органов государственной власти автономного округа и органов государственной власти области предусмотрено в форме проведения совместных совещаний законодательных (представительных) органов власти.

2Статья 31 Устава Ханты-Мансийского автономного округа.

3В Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа закреплен перечень сфер совместных интересов автономного округа и области (пункт 1 статьи 80).

4Статья 28 Устава Ханты-Мансийского автономного округа и статья 16 Устава Тюменской области.

5Статья 29 Устава Ханты-Мансийского автономного округа и статья 15 Устава Тюменской области.

1Подпункт «а» части 1 статьи 29 Устава Ханты-Мансийского автономного округа.

2Там же.

3Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа от 10 апреля 1997 года.

1Постановление Тюменской областной Думы от 9 сентября 1997 г. № 768 «О соглашении между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа о порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы от 8 сентября 1997 г.» // Вестник Тюменской областной Думы, 1997, № 8.

2Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.97 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Российская газета. 1997. 22 июля.

1Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.97 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Российская газета. 1997. 22 июля.

2Окуньков Л.А. Комментарий к Конституции РФ. – М.: изд. БЕК, 1994.

3Конституция Российской Федерации. / Комментарий под редакцией Б.Н. Топорнина. – М.: Юридическая литература. 1994.

1Здесь и далее термины«Конституционный Суд Российской Федерации» и «Конституционный Суд» используются как синонимы.

1Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.97 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Российская газета. 1997. 22 июля.

2Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 сентября 1998 года № 469 «О заявлении Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа «Об отношении к созданию Ассоциации сложнопостроенных субъектов Российской Федерации (края и областей, имеющих в своем составе автономные округа)».

3Учредительный договор о создании Межрегиональной ассоциации сложнопостроенных субъектов Российской Федерации (края, областей, имеющих в своем составе автономные округа) от 17 июля 1998 г. // Архив Тюменской областной Думы.

1Проект Указа Президента Российской Федерации «О мерах по реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» (внесенного Губернатором Тюменской области) // Предложения по организационно-правовому регулированию отношений края, областей с входящими в их состав автономными округами. Администрация Тюменской области. – Тюмень, 2000. С. 78 – 82.

2Заявление руководителей органов государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 апреля 1999 // Вестник Тюменской областной Думы, 1999, № 5.

3Постановление Тюменской областной Думы от 23 апреля 1999 г. № 594 «О заявлении руководителей органов государственной власти Тюменской области Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа // Вестник Тюменской областной Думы, 1999, № 5.

4Письмо Администрации Президента Российской Федерации от 2 июня 2000 г. № А4-6813П // Предложения по организационно-правовому регулированию отношений края, областей с входящими в их состав автономными округами.Администрация Тюменской области. – Тюмень. 2000. С. 83 - 84.

1Там же: с. 83 - 84.

2Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в редакции Указа Президента РФ от 21.06.2000) // СЗ РФ, 2000, № 20. Ст.2112.

1Тюменская правда, 1994, 15 июня.

2В научной литературе и на практике сохраняется дискуссия и о количестве таких федеральных законов (См., например: Ходатайство Губернатора Тюменской области в Конституционный Суд РФ от 15 июля 1999 г. № 123-ВТ «Об официальном разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Архив Тюменской областной Думы.

3См., в частности: Заключение Госкомитета Российской Федерации по делам Федерации и национальностей «По урегулированию конфликта между субъектами Российской Федерации Тюменского региона» // Письмо Шахрая С.М. от 18 сентября 1993 г.

1См., например: Н.М. Добрынин Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. – Тюмень: Тюменский государственный иниверситет, 1998. С.58- 66.

2Подробнее см.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области // Российская газета. 1997. 22 июля.

3Там же.

4См., например: Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Монография. – Тюмень: Тюменский государственный университет, 1998. С. 54 - 55.

1Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. Подписан 10 апреля 1997 года // Тюменские известия, 1997, 23 мая.

2СЗ РФ, 1997, № 32, Ст. 3312..