- •Тема I. Конституция
- •Тема I. Конституция
- •Тема 2. Национально - государственное устройство российской федерации
- •Тема 3. Законодательная власть в российской федерации
- •Тема 4. Президент российской федерации
- •Часть 1 ст.80 Конституции рф устанавливает, что Президент рф является главой государства России как демократического федерального правового государства с республиканской формой правления.
- •Часть 2 ст.93 Конституции рф гласит, что решение ГосДумы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности дол-
- •Тема 5. Правительство рф как главный субьект в системе
- •Тема 6. Судебная власть и её осуществление
Тема 3. Законодательная власть в российской федерации
Законодательная власть отражает верховенство политической власти в демократическом государстве.
В соответствии с теорией разделения - власть законодательная является одной из трёх управляющих друг друга властей в государстве. Законодательная власть осуществляет исключительное право издавать нормативные акты, обладающие высшей (после Конституции) юридической силой закона. Законодательной власти принадлежит право принятия бюджета и финансовых законов, а так же право контроля за деятельностью исполнительной власти - правительства.
В парламентарных странах исполнительная власть несёт ответственность перед законодательной властью. Органом законодательной власти является парламент.
Иногда под законодательной властью понимают только полномочия высших органов государственной власти издавать законы.
Исходя из второй точки зрения, законодательная власть возникает и функционирует одновременно с государством, независимо от способов и методов реализации политической власти.
Россия с этой точки зрения не представляла исключения в ряду других многих других государств. В период абсолютизма законодательную власть в государстве осуществлял монарх, обладающий абсолютной властью.
В период первой русской революции Россия превратилась в конституционную монархию. Верховная самодержавная власть и власть управления "во всём её объёме" принадлежала императору. Законодательную власть император осуществлял "в единении с Государственным советом и Государственной думой". Но без императорского утверждения ни один закон не приобретал силы.
В период второй, буржуазно-демократической революции Россия была провозглашена республикой. Власть императора была упразднена.
После Октябрьской революции 1917 г. в России окончательно оформилась советская система.
В период существования советской республики (СССР) разделение властей даже теоретически не признавалось; ему противопоставлен был принцип единства власти трудового народа, воплощённый в советах. Советы должны соединять в своих руках и законодательные и исполнительные функции. Независимость суда признаётся только декларативно.
Реальная же власть принадлежала на каждом уровне верхушке аппарата Комму-
нистической партии и часто единолично первому секретарю соответствующего партийного комитета. Все решения совета и других государственных органов, включая суды, предварительно одобрялись коммунистическими партийными комитетами или их бюро и первыми секретарями.
Определённый шаг к закреплению принципа разделения властей, определению компетенции законодательной власти, её статуса в политической системе был сделан в связи с принятием Конституции РФ в 1993 г.
Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Ведущая роль законодательной власти обусловлена тем, что осуществляющий её орган - парламент - формируется путём прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы); он выступает органом народного представительства. Именно эта ветвь власти принимает законы, создаёт ту правовую основу, в рамках которой только и должны действовать другие ветви власти.
В Российской Федерации законодательную власть осуществляет Федеральное собрание - парламент РФ / .с41-42/.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Конституция РФ учредила парламент, который принципиально отличен как от высших органов в бывшем СССР, не игравших заметной самостоятельной роли, так и от Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, претендовавших на доминирующую, властную роль.
Оставаясь важным органом государственной власти, Федеральное Собрание не наделено более всевластными полномочиями, которые позволяли бы ему стать над другими ветвями федеральной государственной власти, вторгаться в их компетенцию.
Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в новой Конституции из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции.
Парламент не выступает сегодня как высшее звено в иерархически соподчинённой системе Советов, как это было прежде. Создан парламент, соответствующий федеральному устройству государства и разделению властей. Это отображено в его названии - Федеральное Собрание.
Конституция называет Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. Оно выступает представителем всего многонационального народа страны, формируется на основе всеобщего участия населения страны в политическом процессе, а применительно к Государственной Думе путём всеобщих прямых свободных выборов.
Конституция определяет в качестве основной функции Федерального Собрания законотворчество и называет его законодательным органом.
В государствах с федеральным устройством парламенты, как правило, являются двухпалатными. Одна из них ("нижняя") выступает как прямое представительство всего населения страны и формируется её избирательным корпусом, путём общенациональных выборов. Другая палата ("верхняя") представляет интересы Субьектов федерации.
На таком принципе построено Федеральное Собрание / .с41-42, .с436-437, с287/.
Согласно Конституции РФ (ст.95) Федеративное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Государственная Дума представляет всё население Российской Федерации, а Совет федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из депутатов, представляющих все субьекты РФ. Совет Федераций призван выражать интересы различных местностей, регионов. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей федерации. Его решения адресуются не отдельным местностям, регионам, а государству в целом, т.е. всей Российской Федерации.
Двухпалатным был и ранее действующий Верховный Совет РФ. Существенным явилось то, что ранее компетенция палат была одинаковой. Теперь у каждой из палат имеется свой круг полномочий. Палаты современного парламента имеют разный количественный состав, в основном проводится раздельное заседание палат. Конституция предусматривает, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации и выступлений руководителей иностранных государств. Центр тяжести законодательного процесса находится в Государственной Думе.
Ранее действуюший Верховный Совет РФ принимал единый регламент, т.е. нормативный правовой акт, определяюший внутренний порядок деятельности палат. По ныне действующей Конституции каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регламент вследствие различных полномочий каждой из палат.
Предусматривая различную компетенцию для каждой из палат, Конституция обеспечивает систему, в которой Совету Федерации отводится роль своего рода тормоза по отношению к Государственной Думе. Он призван предотвратить возможность установления в Российской Федерации "тирании большинства", завоёванное на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами, что не раз случалось в истории государств. Федеральное Собрание осуществляет законодательные полномочия, участвует в формировании федеральных государственных органов, в назначении должностных лиц.
Палаты наделены рядом полномочий, которые в совокупности составляют контрольную функцию парламента:
- ответственность правительства перед Государственной Думой;
- утверждение Советом Федерации определённых в Конституции указов Президента РФ;
- участие палат в формировании государственных органов власти;
- контроль за исполнением государственного бюджета;
- права ратификации международных договоров, заслушивание должностных лиц.
Конституция не наделяет отдельного депутата Федерального Собрания возможностью контролировать деятельность других государственных органов, или возлагать на них обязанности и поручения / .с436,454/.
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Согласно Конституции Российской Федерации (ст.95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субьекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Общее число депутатов Совета Федерации 178 человек.
Совет Федерации принимает или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной Думой, участвует в принятии поправок Конституции РФ. Депутаты этой палаты Федерального Собрания назначают выборы Президента РФ и отрешают его от должности, утверждают изменения границ между субьектами РФ, указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения, решают вопрос о возможности использования Вооружённых Сил РФ за пределами её территории. Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, Генерального прокурора РФ.
Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формой работы Совета Федераций являются его заседания, проводимые открыто.
Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нём присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов палаты.
Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поимённым. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Совета Федерации, если иное не предусмотренно Регламентом Совета Федерации. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании / .с261-262/.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО
СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Согласно Конституции РФ (ст.ст.95,96,97) Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов Государственной Думы устанавливается федеральным законом.
Государственная Дума избирается на основе всеобщего избирательного права
сроком на четыре года. Такой срок соответствует мировой практике. Он отвечает следующим критериям: периодичность избирательных компаний должна быть достаточной для того, чтобы обновление законодательного органа не слишком отставало от социальных, политических и иных изменений, происходящих в обществе, срок должен быть достаточен для того, чтобы избранные депутаты могли освоить основы парламентской деятельности и затем использовать полученный опыт в течение
достаточно продолжительного времени / .с262, с439/.
Согласно ст.103 Конституции Российской Федерации к ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председетеля Центрального Банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счётной Палаты и половины состава аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по Правам Человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление об амнистии; выдвижение против Президента РФ для отрешения его от должности.
В соответствии со статьёй 105 Конституции РФ Государственной Думой принимаются федеральные законы Российской Федерации.
Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ. В случаях роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента её роспуска.
Надо заметить, что в мировой практите распространён досрочный роспуск парламента (зачастую это относится к нижней палате парламента) как один из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью. Одновременно назначаются новые выборы, чтобы избиратели своими голосами разрешили конфликт. Конституция многих развитых стран закрепляет возможность роспуска парламента Президентом (Австрия, ФРГ, Франция и др.) / .с57-60/.
Достаточно распространено ограничение возможности роспуска "нижней" пала-
ты парламента.
Так в ФРГ Президент имеет право распустить Бундестаг в двух случаях:
1) если Бундестаг в течение 21 дня не смог выбрать Федерального Канцлера абсолютным большинством своих членов;
2) в течение 21 дня по предложению Федерального Канцлера, если Бундестаг большинством голосов своих членов не выразил доверия Федеральному Канцлеру, несмотря на требования последнего, и не выбрал нового Федерального Канцлера / .с350; .с136-138/.
В регламенте Государственной Думы установлен порядок решения Государственной Думой вопросов, отнесённых к её ведению.
Так, вопрос о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ решается следующим образом. По получении представления Президента РФ Председатель Государственной Думы немедленно извещает об этом депутатов. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня её представления.
Президент РФ или его полномочный представитель в Федеральном Собрании официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства. Кандидат на должность докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности Правительства РФ. Перед обсуждением кандидатуры в течение времени, отведённого Государственной Думой, кандидат отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за или против выдвинутой кандидатуры. Согласие на назначение Председателя Правительства считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало больщинство общего числа депутатов Государственной Думы.
В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели со дня её отклонения вносит на согласование палаты новую кандидатуру, обсуждение и согласование которой происходит в течение недели после её представления. В случае двухкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение третьей кандидатуры происходит в рамках процедуры обсуждения и согласования первых трёх кандидатур.
Государственная Дума рассматривает вопросы, связанные с доверием Правительству РФ. Предложение о выражении недоверия Правительству РФ выносится фракцией или депутатской группой в Государственной Думе, численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа палаты. Вопрос о недоверии
Правительству РФ рассматривается в недельный срок после его вынесения, во внеочередном порядке.
Государственная Дума принимает решение о недоверии Правительству открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов.
В случае если Президент РФ не согласится с решением Государственной Думы о недоверии Правительству РФ, Государственная Дума в течение трёх месяцев вправе провести повторное голосование по вопросу о выражении недоверия Правительству РФ.
Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Вопрос о доверии Правительству РФ рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке в течение 10 дней со дня внесения представления. Решение о доверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Городской Думы.
Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента РФ. Предложение об обвинении против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы и должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, а также обоснования его причастности к этому преступлению.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. Затем заслушивается заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления. По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней и в пятидневный срок направляется в Совет Федерации.
При отсутствии поддержки палатой вышеуказанного предложения Дума принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента, оно является окончательным и подлежит официальному опубликованию / .с359-360/.
КОМИТЕТЫ И КОМИССИИ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Постоянные комисси и комитеты парламентов и палат, как вспомогательные органы, которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в отсутствии их полномочий, типичные явления в государствах, в которых реализуется принцип народного представительства.
В России Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Они являются постоянно действуюшими органами соответствующих палат.
Наиболее важными органами в палатах российского парламента являются комитеты. Они по вопросам их ведения осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов; организуют проводимые палатами парламентские слушания; решают вопросы организации своей деятельности и др.
Совет Федерации в обязательном порядке образует следуюшие комитеты: Комитет по вопросам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Комитет по бюджету, финансовому, валютному, и кредитному регулированию; Комитет по вопросам экономической реформы, собственности и имущественных отношениЙ, Комитет по делам содружества Независимых Государств, Комитет по международным делам, Комитет по вопросам безопасности и обороны, Комитет по социальной политике, Комитет по вопросам науки, культуры и образования.
Кроме того, комитеты Совета Федерации осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой Федеральными законами и способствуют реализации положений Конституции РФ и Федеральных законов.
Государственная Дума в пределах своей компетенции образует Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе, Комитет по труду и социальной поддержке, Комитет по охране здоровья, Комитет по экологии, Комитет по образованию, культуре и науке, Комитет по делам женщин, семьи и молодёжи, Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, Комитет по экономической политике, Комитет по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности, Комитет по
аграрным вопросам, Комитет по промышленности, строительству транспорту и энергетике, Комитет по природным ресурсам и природоиспользованию, Комитет по обороне, Комитет по безопасности, Комитет по международным делам, Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, Комитет по делам национальностей, Комитет по вопросам местного самоуправления и др.
Комитеты Государственной Думы осуществляют функции контроля за реализацией законодательства и дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета.
Совет Федерации и Государственная Дума вправе создавать комиссии для решения конкретных задач / .с146, .с263, .с364-366/.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Важнейшей компетенцией парламентов демократических государств является законодательная функция. Принятие законов осуществляется в законодательном процессе. В мировой практике можно выделить типичные стадии этого процесса:
1). Внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива).
2). Рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях).
3). Принятие законов.
4). Санкционирование, промульгация и опубликование закона.
Иногда последнюю инстанцию разделяют на две:
- санкционирование (подписание) главой государства,
- промульгацию с официальным опубликованием.
Основным направлением деятельности Российского Парламента является подготовка и принятие законов законов государства. Принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным законам.
Федеральные Конституционные Законы принимаются по следующим вопросам: чрезвычайное положение, принятие в Российскую Федерацию и образование в её составе нового субьекта, изменение статуса субьекта РФ, описание и порядок официального использования Государственного Флага, герба и гимна РФ, референдум, режим военного положения, введение на территории РФ или отдельных её местностях чрезвычайного положения, порядок деятельности Правительства РФ, установление судебной системы РФ, установление полномочий, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов, созыв Конституционного Собрания.
По вопросам регулирования разнообразных отношений принимаются федеральные законы.
Законодательный процесс в РФ состоит из нескольких стадий.
Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива. Она характеризуется внесением на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение таких действий называется правом законодательной инициативы.
Это право принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субьектов РФ, Конституционному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
По сравнению с прежней конституцией сохранилось число субьектов законодательной инициативы. Этого права лишились Генеральный прокурор РФ, общероссйские общественные организации. Тем не менее и ныне перечень субьектов законодательной инициативы шире, чем в большинстве зарубежных конституций. В них как правило, этим правом наделены лишь депутаты парламента и правительство, к которым некоторые из этих конституций добавляют либо верхнюю палату парламента, либо парламентские комитеты /.с464-465,.с182-183,
с21,25,26,36,37,50,55,58/.
Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождения от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты предусматривающие расходы, покрываемые за счёт федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключений Правительства Рассийской Федерации.
Предусмотренный Конституцией РФ усложнённый порядок внесения налоговых
законопроектов, законопроектов связанных с финансовыми обязательствами государства или же с дополнительными бюджетными расходами оправдан в современных
условиях, когда страна переживает тяжёлые экономические трудности. В парламентах большинства стран также действует особый порядок рассмотрения финансовых законов / .с466, .с264-265/.
Законопроекты, исходящие от государственных органов, общественных объединений, граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субьектами права законодательной инициативы.
Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроектов. Законопроек-
ты анализируются в комитетах Государственной Думы, субьектами РФ для дачи предложений и замечаний.
Третья стадия - рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Это рассмотрение осуществляется обычно в трёх чтениях.
Четвёртая стадия законодательного процесса - принятие законов Государственной Думой. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы / .с266/.
Принятый Государственной Думой закон в течение пяти дней передаётся на рассмотрение Совета Федерации, а затем Президенту РФ для подписания и обнародования.
Пятая стадия - рассмотрение и одобрение законов Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в верхней палате парламента подлежат законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, войны и мира, законы по вопросам совместного ведения РФ и субьектов РФ, все федеральные конституционные законы.
Одобрение федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Совета Федерации, а постановление об одобрении федерального конституционного закона - большинством не менее трёх четвертей голосов от общего числа депутатов палаты / .с393/.
Особую стадию законодательного процесса представляет преодоление разногласий, возникающих между Советом Федерации и Государственной Думой. Для разрешения этих вопросов создаётся согласительная комиссия из числа депутатов обеих палат парламента. При повторном рассмотрении федеральный закон будет считаться принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Он направляется на подпись Президенту.
Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обна-
родование закона. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает его. Это заключительная стадия законодательного процесса, которая в конституционном праве и доктрине получила название промульгации, предусмотрена большинством действующих в мире конституций. Подписывая закон, глава государства констатирует, что закон принят парламентом должным образом и подлежит опубликованию и исполнению. Вместе с тем стадия промульгации даёт главе государства возможность выразить своё несогласие с законом или его отдельными положениями и вернуть закон в парламент на новое рассмотрение / .с472/.
Федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом. Это важнейшее условие вступления законов в действие.
Однако Президент РФ обладает правом отлагательного вето. Если при повтор-
ном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов ГосДумы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию / .с46/.
Участвуя в законодательном процессе, ГосДума за полтора года работы ( 1994/1995гг.) приняла около 300 законов, из которых 200 Президент подписал. Приняты Гражданский Кодекс РФ ( 1 и 2 части ), Земельный Кодекс ( в первом чтении ), законы о выборах Президента и ГосДумы, о гарантиях избирательных прав граждан, о принципах местного самоуправления и др. По данным Президентского Контрольного Управления исполняются же законы в нашей стране на 75% / , .с6/.
Выполняя важную законодательную функцию парламент РФ выступает как своего рода уравновешивающая сила в отношениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов социальных групп общества в целом.