Поиск оптимальных форм организации полиции.

Полицейская функция возникла одновременно с появлением государства, что видно из первых государственных образований восточных славян (6-8 вв.), где функции общей полиции выполняла дружина князя. По мере дальнейшего развития государства полицейские функции в той или иной мере реализовали посадники, волостели, тысяцкие, сотские, старосты и др., однако эти функции не являлись их основной обязанностью и совмещались с другими родами деятельности. Так, например деятельность посадников носила полифункциональный характер: он осуществлял судопроизводство, собирал дань и разные пошлины, ведал полицейскими делами, руководил военными силами города.

В период образования единого централизованного Русского государства (вторая половина 15- первая половина 16 вв) полицейские функции осуществляли органы дворцово-вотчинного управления вотчинная полиция (в центре), а также наместники и волостели (на местах). С конца 15 в. к ним присоединились так называемые временные уполномоченные великого князя, направляемые на места с самыми различными поручениями, в том числе для борьбы с разбоями.

С середины 16 конца 17 вв. система органов, выполняющих полицейские функции существенно расширилась, в основном за счет формирования так называемой приказной системы государственного управления. Несмотря на полифункциональность этих органов, в их числе можно выделить несколько приказов, выполнявших преимущественно судебно-полицейские функции. Так, Разбойный приказ занимался сыском и судом по "разбойным" делам и через органы губного и земского управления осуществлял руководство местной полицией (47). В Москве и Московском уезде функции борьбы с преступностью, пожарами и др. были возложены на Земский приказ.

Земская реформа 16 в привела к дальнейшему развитию системы "губного" самоуправления, представляющих собой дворянские сословно-представительные органы местной власти. При этом в каждом губном округе (уезде) образовывались "губная изба", во главе которой стоял губной староста, избиравшийся из числа дворян или бояр, вступление в должность которого утверждалось Разбойным приказом с получением соответствующей инструкции - наказа. При губном старосте существовал аппарат в составе целовальников, делопроизводителей, губных дьяков и т. п. Губные и земские органы действовали параллельно; губные старосты осуществляли общий судебно-административный и полицейский надзор за уездами: вели борьбу с разбойниками, занимались расследованием дел об убийствах, поджогах и т. п., заведовали тюрьмами.

В первой четверти 17 в. в целях укрепления власти на местах и охране общественного порядка Разрядный приказ с утверждением царя и Боярской думы производит назначение в 146 городов с уездами специальных должностных чинов - воевод. Во всех наказах предписывалось смотреть, чтобы нигде не было "бою, грабежу, корчмы и табаку, распутства и недозволенной игры". Воеводы наряду с осуществлением полицейских функций контролировали выезд из своего города и уезда, выдавали паспорта для выезда за границу, организовывали регистрацию всех приезжих в съезжей избе; если по расспросам последние оказывались подозрительными людьми, проводили следствие и доносили о его результатах царю. Следует отметить, что к числу полифункциональных обязанностей воевод относились наряду с обязанностями "объезжих голов" надзор за соблюдением правил пожарной безопасности, контроль за санитарными нормами, соблюдением правил торговли, дорожное дело и почтовая связь, а также наблюдение за нравами населения.

Подводя итог вышесказанному необходимо отметить, что специальных органов полиции в России 10-17 вв. не существовало, а полицейские обязанности выполнялись большинством органов государства как в центре, так на местах. Следовательно, термин "полиция" необходимо употреблять применительно к рассматриваемому периоду весьма условно, более правильно будет говорить об органах, которые решали вопросы, составившие впоследствии особую полицейскую функцию, вычлененную из общей охранительной функции государства. Развитие общеполитической функции происходит во второй половине 17- начале 18 в., впервые в российской истории полиция становится самостоятельным звеном государственного аппарата. Так, в Регламенте Главному магистрату от 1721 г. достаточно полно определены основные задачи полицейских органов: полиция способствует осуществлению прав и правосудия; рождает добрые порядки; обеспечивает всем безопасность от разбойников и воров; непорядочное и непотребное жилье отгоняет; принуждает каждого к труду и честному промыслу; надзирает за домостроитетьством и содержанием в чистоте улиц и домов; защищает вдовиц, сирот и чужестранцев, воспитывает юношей "в целомудренной чистоте и честных науках" (48). В Регламенте также отмечается, что "....полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности".

На протяжении 18 в. шел поиск оптимальных форм организации полицейских органов, который знаменовался упразднением в 1702 г. органов губного управления и переходу функции последних к воеводам. После образования в 1712 г. губерний, полицейские функции (преследование беглых и беспаспортных, смотры недорослей и др.) возлагаются в числе других на губернаторов. После учреждения в 1719-1721 гг. провинций поставленные во главе их воеводы, подчиненные губернаторам, также наделяются полицейскими функциями. По воеводскому наказу 1719 г. в их обязанности входили забота об охране прав и безопасности местных жителей, преследование "гулящих людей", забота об исправности дорог, блюсти правильность мер и весов. Эти функции воевода разделял с так называемыми земскими комиссарами, основной обязанностью которых был сбор "всех доходов", а по поручению воеводы наблюдение за безопасностью постоялых дворов, содействие правосудию, производство дознания, исполнение приговоров и т. п. В городах полицейские функции входили в компетенции магистратов, учрежденных органов государственного управления. Первая специальная полицейская должность в России появилась в 1718 г. с учреждением в Петербурге должности генерала-полицмейстера. К 1722 г. должности полицмейстеров появились во многих крупных городах империи (в Москве - оберполицмейстер), при которых создавались специальные канцелярии полицмейстерских дел. В своей деятельности полицмейстеры опирались на избираемых горожанами старост, в ведении которых находилась улица, и десяцких, надзиравших за десятью домами. К функциям полицейских органов были отнесены охрана порядка, спокойствия и безопасностми, ловля беглых, продовольственные и противопожарные мероприятия, решение вопросов городского благоустройства и др.

Таким образом, периоды 15-18 вв. хорошо "вписались" в историю возникновения правоохранительных органов России, заложив традиции и основу для формирования современных правоохранительных органов Российской Федерации, форм и методов их деятельности.