§4. Юридическая личность государственных организаций

участие в гражданском обороте Советского государства и его органов. Советское государство является единым и единственным собственником государственных имуществ, принадлежащих всему советскому народу и составляющих всенародное достояние. Поэтому и в качестве субъекта правоотношений государственной собственности выступает Советское государство в целом, а не отдельные государственные органы.

Следует, однако, иметь в виду, что в лице Советского государства как органы диктатуры рабочего класса и как единственного собственника государственных имуществ сочетаются высшее политическое и хозяйственное руководство обществом. Было бы поэтому неправильно рассматривать право государственной социалистической собственности только как субъективное гражданское право и относить к одному лишь гражданскому праву те законодательные нормы, которые в своей совокупности образуют единый институт права государственной собственности. Государственная социалистическая собственность нормируется и охраняется целым рядом отраслей советского права (государственным, административным, уголовным, гражданским правом и др.). И все же не подлежит сомнению, что это право содержит в себе и гражданско-правовые элементы. В этом смысле Советское государство как носитель права государственной собственности может рассматриваться в качестве субъекта гражданского права.

Наряду с тем Советское государство может участвовать и в ряде иных гражданских правоотношений.

В области внутреннего оборота действующее гражданско-правовое законодательство предусматривает немало случаев, когда имущественные гражданские правоотношения устанавливаются не с каким-либо отдельным государственным органом, а с Советским государством в целом. Так, согласно ст. 433 ГК, выморочное имущество, остающееся после смерти собственника, у которого нет наследников, переходит в собственность государства. По смыслу ст. 422 ГК гражданин вправе завещать свое имущество не только отдельным государственным органам, но и (стр.119) Советскому государству в целом. При этом, получая имущество, как выморочное или по завещанию, государство в пределах перешедшего к нему актива несет ответственность но долгам бывшего собственника,. В собственность государства переходят и бесхозяйные имущества, т.е. имущества, у которых нет собственника или собственник которых неизвестен (ст. 68 ГК). Во всех этих и иных подобных случаях представителем государства является Министерство финансов СССР и его органы на местах. Поэтому, если в ходе судебного разбирательства гражданского имущественного спора выявляются основания, в силу которых спорное имущество должно перейти в собственность государства, суд привлекает к участию в деле финансовые органы, выступающие в качестве представителей интересов государства.

В области внешнеторгового оборота действует закрепленный в Конституции (ст.14 п.30) И В ДРУГИХ ЗАКОНАХ (например, в ст. 17 ГК) принцип государственной монополии внешней торговли. В силу этого принципа внешнеторговые операции могут совершать лишь торговые представительства СССР за границей (торгпредства) и специально образуемые для этих целей различные экспортно-импортные объединения (например, Экспорт хлеб, Эксопртлес, Разноимпорти др.) объединения образуются как самостоятельные юридические лица. Поэтому, если экспортно-импортное объединение заключает внешнеторговую сделку, само оно, а не государство, становится участником правоотношения, возникшего на основе данной сделки. Торгпредства юридическими лицами не являются, и по обязательствам, которые возникают из заключаемых им сделок, ответственность несет государство (ст. 6 Положения о торговых представительствах и торговых агентствах Союза ССР за границей, утвержденного 13 сентября 1933г. СЗ СССР, 1933, № 59 ст. 354). Поэтому, если внешнеторговую сделку совершает торгпредство (что в современных условиях имеет место в сравнительно редких случаях), в качестве субъекта сделки выступает Советское государство.

Государство является, таким образом, субъектом гражданского права. Но его нельзя считать юридическим лицом, так как к нему неприменимы все те положения, которые характеризуют именно юридические лица – с точки зрения характера и содержания их право- и дееспособности, порядка их возникновения, прекращения и т. д. Государство — особый субъект гражданского права, особый потому, что, даже участвуя в гражданских правоотношениях, оно полностью сохраняет спое качество политической организации советского общества, качество носителя власти, носителя суверенитета. Поэтому в случаях, когда, например, государство становится субъектом внешнеторговой сделки, заключенной торгпредством, оно не может быть привлечено к судебной ответственности без ясно выраженного с его стороны согласия на подчинение юрисдикции соответствующего иностран- ( стр.120)

Ного суда, а если бы такое согласие и было им выражено, то приведение в исполнение судебного решения также становится осуществимым не в принудительном порядке, а лишь с согласия государства. Гражданско – правовая имущественная ответсвенность государства во внутреннем обороте тоже ограничена строго определенными указанными в законе случаями и не может выходить за эти приделы.

Из сказанного следует, что, хотя государство иногда и выступает в качестве участника гражданских правоотношений, случаи такого рода в общем весьма немногочисленны, причем даже и они не укладываются в рамки обычных представлений о гражданско – правовом регулировании имущественных отношений. Между тем, без включения государственных имуществ в сферу гражданского оборота в широких масштабах, ведение хозяйства на базе государственной социалистической собственности в современных экономических условиях было бы невозможным. В самом деле, закон планомерного, пропорционального развития экономики при социализме предлагает управление хозяйством из единого центра государственного планового руководства. В связи с этим в процессе управления государственной социалистической собственностью возникают разнообразные административные правоотношения, посредством, посредством и при помощи которых государственные плановые, задания доводятся до их непосредственных исполнителей. Однако в нашей экономике в известных пределах сохраняется действие закона стоимости, оказывающее влияние как па сферу социалистического обращения, так и на сферу социалистического производства. Поэтому выполнение государственных плановых заданий обязательно предполагает установление разнообразных стоимостных, эквивалентно - возмездных имущественных гражданских правоотношений.

Поскольку Советское государство в целом непосредственно в этих отношениях, как правило, не участвует и не может участвовать, оно организует управление государственной социалистической собственностью на таких началах, чтобы включение отдельных составных частей государственных имуществ в сферу гражданского оборота осуществлялось благодаря, и посредством деятельности отдельных государственных органов. В этих целях государство наделяет свои органы определенными комплексами имуществ, предоставляя им возможность самостоятельно участвовать в социалистическом гражданском обороте.

Органы Советского государства, за которыми закрепляются определенные комплексы государственных имуществ, не становятся их собственниками. Эти имущества принадлежали и продолжают принадлежать на праве собственности всему советскому народу в лице его социалистического государства. Однако непосредственно оперативное управление выделенными им имуществами осуществляют сами государственные органы в соответствии с плановыми предписаниями государства. Такие органы (стр.121) Наделяются правами юридического лица и выступают в качестве самостоятельных субъектов советского гражданского права.

Правами юридического лица пользуются, в соответствии с прямым указанием закона , некоторые органы государственной власти. Так, новые Положения о местных Советах, принятые на Украине и утвержденные Президиумом Верховного Совета УССР 31 мая 1957 г., признают юридическими лицами исполнительные комитеты областных (ст. 46 Положения об областных Советах),районных (ст.52 Положения о районных советах ), поселковых (ст. 48 Положения о поселковых Советах) и сельских Советов депутатов трудящихся (ст. 48 Положения о сельских Советах). ⁶⁴ В РСФСР те же правила, установлены как принятыми ранее положениями о краевых (областных) и районных Советах (СУ РСФСР, 1928, № 70, ст. 503 и 1931, № II, ст. 143), так и введен в действие в 1957 г. новым Положением о сельских советах Права юридического лица местные органы власти используют для целей непосредственного оперативного управления вверенным им государственным имуществом хотя не редко городские, районные и областные (краевые) исполнительные комитеты образуют в тех же целях различные самостоятельные организации местного значения, оформляемые ими как юридические лица.

Органы государственной власти, наделенные правами юридического лица, выступают в качестве субъектов гражданских правоотношений в гораздо большем числе случаев, нежели Советское государство в целом. Но все же основная масса гражданских правоотношений, возникающих на базе государственной социалистической собственности, устанавливается не этими органами, а хозяйственными, социально-культурными и иными государственными организациями. Именно эти организации и имеются ввиду прежде всего, когда говорят об органах непосредственного оперативного управления государственными имуществами.

Понятие органа непосредственного оперативного управления государственным имуществом как юридического лица. Характеризуя сущность юридического лица, мы отмечали ранее, что оно представляет собою коллективное общественное образование, определенным образом организованный коллектив трудящихся, возглавляемый его коллегиальным или единоличным руководителем. Для того же, чтобы выявить сущность юридической личности органа непосредственного оперативного управления государственным имуществом (госоргана), необходимо определить тот конкретный коллектив трудящихся, который в данном случае выступает в качестве юридического лица.

Постановка и разрешение такого вопроса не вызывает особых затруднений в применении к юридическим лицам, которые являются собственниками принадлежащего им имущества. В са-(стр.122) мом деле кто образует юридическую личность колхоза? Коллектив членов колхоза как собственник колхозного имущества. Кто образует юридическую личность промысловой артели? Коллектив ее членов, которому имущество артели принадлежит на праве собственности. Однако как только мы обращаемся к юридической личности госорганов (государственных предприятий и учереждений), решение того же вопроса наталкивается на серьезные затруднения.

В отличие от колхоза или промысловой артели госорган является собственником вверенного ему имущества, а рабочие и служащие госоргана не находятся в ним в отношениях членства. Значит ли это, что госорган как юридическое лицо вообще не может рассматриваться в качестве коллективного общественного образования? Если бы такое предположение было правильным следовало, бы прийти к выводу, что правоотношения между госорганами лишены характера общественных отношений и представляют собою не что иное, как отношения между имуществами или вещами. Но это противоречило бы природе правовых отношений как отношений общественных. Ввиду этого надлежит отбросить как заведомо ошибочное предположение о том, будто за правовыми отношениями госорганов вообще не скрываются какие бы то ни было общественные отношения людей, и попытаться выявить тот людской коллектив, который действительно выступает в качестве носителя юридической личности госоргана

Госорган не является собственником переданного ему имущества. Имущество госоргана принадлежит на праве собственности Советскому социалистическому государству или, иначе говоря, организованному в государство единому всенародному коллективу. Воля этого коллектива обязательна для госоргана, который не только получает имущество от государства, но и использует его в соответствии с установленными государством заданиями, а самая деятельность госоргана протекает под руководством назначаемого государством ответственного руководителя (директора, начальника, управляющего и т. п.), являющегося проводником единой общегосударственной воли. Из этого следует, что за каждым государственным юридическим лицом стоит Советское государство в целом, весь советский народ, всенародный коллектив, организованный в социалистическое государство.

Исчерпывается ли, однако, коллективная юридическая личность госоргана единым всенародным коллективом?

Если имущество госоргана принадлежит на праве собственности всему советскому народу, то оперативное управление этим имуществом осуществляет не весь народ, а каждый данный госорган непосредственно. Выделение в оперативное управление госоргана определенной части государственных имуществ, призвано обеспечить необходимые материальные предпосылки осуществления его производственной, торговой, социально – культурной ( стр.123) Или иной деятельности. Но деятельность госоргана, в процессе которой и осуществляется оперативное управление определенным комплексом государственных имуществ, выражается в деятельности коллектива его работников. Такой коллектив, возглавляемый назначенным государством ответственным руководителем, выступает как единое целое. При этом его единство цементируется не правом членства, что было бы необходимо, если бы госорган был носителем права собственности, а совместным выполнением поставленных перед гocopгaном задач, что является вполне достаточным для осуществления предоставленного госоргану права оперативного управления вверенным ему имуществом. Из этого следует, что за каждым государственным юридическим лицом стоит не только всенародный коллектив, но и коллектив его работников, возглавляемый назначенным государством ответственным руководителем.

Юридическое лицо как коллективное общественное образование должно обладать единством воли. Свойственно ли такое единство коллективу работников госоргана?

Коллектив рабочих и служащих госоргана не основывается на началах членства, и потому он не может выносить решения юридически обязательного для руководителя госоргана, как это вправе, например, сделать общее собрание колхозников, решение которого обязательно для правления колхоза и его председателя. Но ведь специфика коллектива работников госоргана в том и состоит, что его объединяет не членство, а совместная деятельность по выполнению задач, поставленных перед госорганом. В этой деятельности и надлежит искать единство воли, характерное для данного коллектива. Когда директор государственного предприятия заключает от имени этого предприятия плановый хозяйственный договор, он выражает при этом не только свою личную волю. Заключение планового хозяйственного договора предоставляется государственным плановым заданием, а, значит, в действии директора по его заключению находит свое выражение воля Советского государства. С другой стороны, договор заключается для того, чтобы он был исполнен, а исполнение договора зависит не только от единоличной воли директора, но и от деятельности коллектива работников предприятия в целом. Следовательно, действие директора по заключению договора находит свое обоснование в деятельности коллектива рабочих и служащих но его исполнению, и в этом смысле в действиях директора выражается единая воля коллектива работников госоргана.

Итак, мы установили, что госорган как юридическое лицо представляет собою коллективное общественное образование, опирающееся на право государственной собственности и право оперативного управления имуществом, переданным госоргану. Мы установили, далее, что за фигурою госоргана стоит единый всенародный коллектив как собственник вверенного госоргану имущества. Мы установили, наконец, что за фигурою госоргана (стр.124) стоит также возглавляемый назначенным государством руководителем 'коллектив работников самого госоргана, осуществляющий принадлежащее госоргану право оперативного управления определенным комплексом государственных .имуществ. Исходя из этого, понятие госоргана как юридического лица определяется следующим образом: госорган есть организованный государством коллектив рабочих и служащих во главе с его ответственным руководителем, на который государство возложило выполнение определенных государственных задач и которыми оно представило для осуществления этих задач соответствующую часть единого фонда государственной собственности.

Приведенные соображения о сущности государственных юридических лиц известны в литературе под наименованием теории коллектива. Автором этой теории является А.В.ВЕНЕДИКТОВ, выдвинувший ее в начале 40-х годов, а затем подвергший ее детальному обоснованию в изданной в 1948 г. книге «Государственная социалистическая собственность». Ему же принадлежит и сформулированное выше определение госоргана как юридического лица. Эта теория получила поддержку и развитие в монографиях С. Н. БРАТУСЯ «Юридические лица в советском гражданском праве» (1947 г.) и "Субъекты гражданского права" (1950Г.), а также в работах ряда других советских авторов. Ее разделяют и некоторые ученые стран народной демократии. В частности, вышедшая в русском переводе в 1954 г. книга чехословацкого ученого В. КНАППА "Собственность в странах народной демократии" исходит в обосновании юридической личности государственных организаций Чехословакии из теории коллектива.

В то же время теория коллектива подверглась в советской юридической литературе разносторонней критике. Ей противопоставляется ряд других теорий, в которых вопрос о сущности государственных юридических лиц решается иначе, чем этот вопрос решает Л. В. Венедиктов и его сторонники. Остановимся па краткой характеристике этих теорий.

Первая из них сокращенно именуется теорией государства. В наиболее развитом виде эта теория представлена в работах С. II. Аскназий. Автор считает, что так как собственником передаваемых госоргану имуществ является государство, то самое государство или организованный в государство всенародный коллектив стоит за каждым госорганом как юридическим лицом. Никакой другой коллектив, в том числе и коллектив работников госоргана, носителем его юридической личности считаться не может, ибо этот коллектив в отношении имущества госоргана не имет больших прав, чем любой другой советский гражданин, являющийся членом единого всенародного коллектива. Государственное юридическое лицо это самое Советское государство, взятое, однако, не в единстве всех его функций, а действующее лишь на определенном участке единой системы социалистических общественных отношений.⁶⁵

В литературе отмечалось, что теория С.И. АСКНАЗИЙ не расскрывает сущности правовых отношений, устанавливаемых между госорганами, ибо если за каждым госорганом стоит государство и только государство, то правовые отношения между двумя государственными организациями становятся тем самым отношениями государства с самим собою. С. И. АСКНАЗИЙ упускает также из виду, что если на нраве собственности имущество госоргана принадлежит всему советскому народу, то его оперативное использование вправе осуществлять не любой советский гражданин, а лишь коллектив работников данного госоргана. В этом смысле госорган на переданное (стр.125) Ему имущество имеет, конечно больше прав чем любой другой советский гражданин.

Вторая теория сокращенно именуется теорий директора. В наиболее развернутом виде эта теория представлена и работах Ю. К. Толстого. Автор считает, что так как правами юридического лица госорган наделяется для обеспечения его участия в гражданском обороте то и носителем юридической личности госоргана может быть признан лишь тот, кто управомочен своими действиями приобретать в сфере гражданского оборота права и обязанности для госоргана. Таким должностным лицом является директор государственного предприятия или учреждения, который выступает и качестве уполномоченного государства но оперативному управлению вверенным госоргану имуществом. Следовательно, госорган как юридическое лицо -это и есть его директор. ⁶⁶

В литературе отмечалось, что теория Ю.К.ТОЛСТОГО приводит к отождествлению государственного юридического лица с его органом, каковым и является директор. Вследствие этого отношения, которые складываются между госорганом и его директором, выступают как отношения субъекта с самим собою. Ю. К. Толстой упускает также из виду, что участие госоргана в гражданском обороте не исчерпывается одним фактом заключения договора, а предполагает исполнение последнего которое действиями одного только директора не может быть обеспечено. В этом смысле участником гражданских правоотношений, устанавливаемых от имени госоргана, является не только директор, но и коллектив его рабочих и служащих в целом.

В отличие от перечисленных теорий, авторы которых стремятся выявить конкретный людской состав государственных юридических лиц, некоторые ученые находят такие попытки лишенными практического смысла. Например, по мнению Д. М. Генкина, в общем определении понятия госоргана достаточно сказать, что " госорган – это не обособленное имущество, а юридическое лицо, являющееся социальной реальностью, наделяемое имуществом для достижения возложенных на юридическое лицо задач». ⁶⁷

Само по себе это высказывание никаких возражений вызывать не может. Юридическое лицо действительно является социальной реальностью. Но социальных реальностей существует много. Для того чтобы выявить специфику такой социальной реальности, как государственное юридическое лицо, нужно установить, общественные отношения каких именно людей в данной социальной реальности выражаются. К сожалению, однако, этого вопроса не только не решают, но даже не ставят сторонники теории социальной реальности.

Определив общее понятие госоргана как юридического лица, перейдем к изучению отдельных видов госорганов — государственных предприятий и учереждений.

Государственные предприятия. Основная экономическая особенность предприятий, отличающая их от учреждений, состоит в том, что предприятия занимаются производственной или иной хозяйственной деятельностью, результаты которой воплощаются в определенных материальных ценностях. Это обстоятельство оказывает решающее 'влияние на выбор организационных форм управления деятельностью предприятий.

Если рассуждать абстрактно, то мыслимо двоякое решение вопроса о методах организации работы государственных пред- (стр.126)

.

приятий. Можно было бы установить, что изготовляемую продукцию предприятие передает другим организациям, не получая какого-либо денежного возмещения, но зато государство покрывает расходы предприятия по приобретению материалов, сырья, топлива и всех других предметов, 'необходимых для его бесперебойного функционирования. Такой 'метод управления хозяйством называется методом бюджетно – сметного финансирования. Можно воспользоваться и другим методом, установив, что в момент образования предприятия государство 'наделяет его определенным комплексом имуществ, но уже после этого предприятие, работая в соответствии с плановыми заданиями государства, реализует свою продукцию за деньги и самостоятельно покрывает все связанные с его производственной деятельностью расходы. Такой метод называется методом хозяйственного расчета.

Однако Коммунистическая партия и Советское государство подходят к определению организационных форм управления социалистическим хозяйством не абстрактно, а конкретно - исторически. Они учитывают, что материальные ценности, создаваемые государственным и хозяйственными организациями (хозорганами), в условиях социализма как первой или низшей формы развития коммунистического общества имеют свойства товара и калькулируются при помощи категорий стоимости, себестоимости, цены и т. п. Товарная форма продукции порождает денежную (эквивалентно-возмездную) форму се реализации. Но для того чтобы иметь ВОЗМОЖНОСТЬ участвовать в товарно-денежных отношениях, хозорганы должны строить свою работу на началах хозяйственного расчета. К тому же хозрасчет обладает и чем чрезвычайно важным преимуществом, что , во-первых, он вызывает экономическую заинтересованность у хозяйственных организаций в налаживании своей работы, так как в условиях хозрасчета от результатов этой работы зависит и степень материальной обеспеченности каждой данной хозяйственной организации, а, во-вторых, он позволяет планово-регулирующим и финансовым органам Советского государства осуществлять неослабленный контроль за деятельностью хозорганов, недостатки которой почти всегда приобретают при хозрасчете определенное денежное выражение и потому более или менее легко могут быть обнаружены при помощи контроля рублем

Возможность и целесообразность применения метода хозяйственного расчета зависят от трех моментов.

Во-первых, они зависят от конкретных 'исторических условий, в которых осуществляется хозяйственная деятельность государственных социалистических организаций. Так, в условиях военного коммунизма, когда товарно-денежная форма реализации продукции почти не имела применения, а управление хозяйством требовало его максимальной централизации, отсутствовали реальные предпосылки для использования метода хозяйственного (стр.127) расчета, и потому всеобъемлющее значение имел тогда метод бюджетно-сметного финансирования. С переходом к новой экономической политике, когда отпадает потребность в былой централизации, а товарно-денежная форма становится основной формой реализации продукции, решающее значение в области управления государственными хозорганами приобретает метод хозяйственного расчета.

Во-вторых, существенное влияние на выбор того или иного метода организации работы хозорганов оказывает степень 'их мощности, как в техническом, так и в экономическом отношении. Поэтому 'исторически хозрасчет внедрялся в нашей стране постепенно, с учетом технико-экономического упрочнения соответствующих звеньев социалистической системы хозяйства. Так государственные промышленные тресты были переведены на хозрасчет уже в начале 20-х годов, входящие в их состав предприятия – только в начале 30-х годов, а если взять подсобные предприятия, то на некоторых из них хозрасчет не применяется и в настоящее время.

В-третьих, нельзя не учитывать также специфики работы предприятий в отдельных отраслях хозяйства и характера особых задач, поставленных перед ними. Так, предприятия связи потому находятся и сейчас на бюджетно-сметном финансировании, что самый принцип работы органов связи исключает ту хозяйственно – экономическую децентрализацию, которая является неизбежной в условиях хозрасчета. С другой стороны, если раньше машинно-тракторные станции финансировались в бюджетно-сметном порядке, то в связи с новыми задачами, поставленными перед МТС в деле обеспечения крутого подъема сельского хозяйства, XX съезд партии признал необходимым осуществить, начиная с 1956 г., их перевод на хозяйственный расчет.

Если взвесить и оценить все перечисленные моменты в их совокупности, то нельзя не признать, что в современных условиях хозрасчет должен 'иметь решающее значение в деле управления хозяйством на базе государственной социалистической собственности. Как уже неоднократно отмечалось характер экономики социализма, требует сохранения товарно-денежной формы в имущественном обороте страны. Вместе с тем победа социализма в СССР обеспечила всемерное упрочение государственных хозяйственных организаций в технико-экономическом отношении. Поэтому их работа и строится теперь главным образом 'на началах хозяйственного расчета, а метод бюджетно-сметного финансирования получает применение лишь в сравнительно редких, весьма немногочисленных случаях.

Хозрасчет как метод управления социалистическим хозяйством был открыт Лениным. Ленин определил и основное назначение хозрасчета основаны именно для того, чтобы они сами отвечали и (стр.128) притом всецело отвечали за безубыточность своих предприятий». ⁶⁸ Более чем тридцатилетняя практика применения хозрасчета в нашей стране, как и практика его использования в странах народной демократии, полностью подтвердили его значение в качестве решающей формы организации работы государственных социалистических хозорганов. Именно поэтому задача дальнейшего укрепления хозрасчета и сейчас находится в центре внимания хозяйственной деятельности Коммунистической партии и Советского государства. "Самое пристальное внимание партийных и хозяйственных организаций, — говорится в отчетном докладе Центрального Комитета КПСС XX съезду партии,— должно быть приковано к вопросам экономической деятельности предприятий. Необходимо настойчиво добиваться ритмичной работы каждого предприятия, снижения себестоимости продукции, строжайше и во всем соблюдать режим экономии, всемерно укреплять хозяйственный расчет».⁶⁹

Хозрасчет как Экономический метод организации работы хозорганов получает определенное юридическое закрепление, а именно: экономическая самостоятельность хозорганов, обеспечиваемая их переводом на хозяйственный расчет, выливается в правовую самостоятельность, которая оформляется признанием за хозрасчетными хозорганами прав юридического лица. Таково общее правило действующего законодательства, выраженное в ст.19 ГК, которая гласит: «Государственные предприятия и их объединения, переведенные на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в обороте как самостоятельные и не связанные с казною юридические лица». На основе этого общего правила необходимо подходить к анализу гражданской правосубъектности каждой государственной хозяйственной организации в отдельности. В то же время 'правильное разрешение указанного вопроса предполагает ознакомление с действующей системой подчинения хозяйственных организаций.

До 1957 г., когда применялся отраслевой принцип управления социалистическим народным хозяйством, эта система выглядела следующим образом.

Предприятия местного значения находились в ведении исполкомов местных Советов депутатов трудящихся и подчинялись соответствующим его отделам. Все остальные предприятия находились в ведении союзных, союзно-республиканских и республиканских министерств и иных ведомств, каждое из которых осуществляло руководство определенной отраслью хозяйства — либо непосредственно, либо через соответствующие отраслевые главки. Часть государственных предприятий объединялась в тресты, а подавляющее большинство предприятий находилось в непосред-

(стр.129) Ственном ведении министерств и их главков. Поэтому было принято различать две системы подчинения предприятий: двухзвенную (предприятие — главк или министерство) и трехзвенную (предприятие – трест – главк или министерство), причем предприятие, входящее в состав треста, именовалось трестированным а подчиненное непосредственно министерству или его главку — автономным предприятием.

Описанная система сохраняет свое значение и в настоящее время для предприятий местного подчинения, а также в области управления торговлей, транспортом и государственными сельскохозяйственными предприятиями. Единичные предприятия находятся в подчинении также и других союзных республиканских министерств и ведомств. Иначе обстоит теперь дело с управлением в целом промышленностью и строительством.

Пленум ЦК КПСС, состоявшийся в феврале 1957 г., признал, что существовавшие до сих пор формы управления промышленностью и строительством через специализированные министерства приводили к созданию ведомственных барьеров, которые мешали полному использованию огромных резервов и возможностей нашей экономики, а также не обеспечивали конкретного и оперативного руководства предприятиями и стройками. Ввиду этого Пленум взял курс на переход от отраслевого к территориальному принципу управления промышленностью и строительством.

Этот курс, намеченный Пленумом ЦК КПСС, после того как он в ходе всенародного обсуждения получил всеобщее одобрение и поддержку, был проведен в жизнь принятием на VII сессия Верховного Совета СССР IV созыва Закона о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством (Ведомости Верховного Совета СССР, 1957, № II, ст. 275) и принятием соответствующих законов на сессиях Верховных Советов союзных республик. Мероприятия, осуществленные на основе указанных законов, сводятся к следующему.

А) На всей территории Советского Союза создаются экономические административные районы, в которых образуются Советы народного хозяйства (Совнархозы). Образование экономических административных районов осуществляются. Верховным Советами союзных республик, а Совнархозов — Советами Министром союзных республик.

б) Совнархозу поручается управление всеми переданными ему предприятиями на территории экономического административного района. При этом в ведение Совнархозов передаются предприятия, как упраздненных промышленных министерств, так и непромышленных министерств, а также тех промышленных Министерств (авиационной промышленности, оборонной промышленности и т. д.), которые впоследствии были упразднены и заменены Государственными комитетами Совета Министров СССР по авиационной технике, по оборонной технике и т.д. ( см. Ведомости Верховного Совета СССР, 1957, № 27, ст. 631).(стр.130)

в) Совнархоз действует на основе Положения о нем, утвержденного Советом Министров СССР 26 сентября 1957 г. (СП СССР, 1957, №12,ст.121). Во всей своей деятельности он подчиняется непосредственно Совету Министров союзной республики. Совет Министров СССР осуществляет руководство Совнархозами через Советы Министров союзных республик.

В результате проведения в жизнь этих мероприятий не только ликвидируются ведомственные барьеры, препятствовавшие должному развитию промышленности и строительства, но и управление ими становится более оперативным, максимально приближенным к производству, и вместе с тем устраняется излишняя централизация в этом деле при одновременном существенном расширении прав союзных республик в области руководства промышленностью и строительством.

Структура различных Совнархозов неодинакова, так как она должна сообразовываться с особенностями каждого данного экономического административного района. Однако общими для всех Совнархозов являются следующие структурные подразделения: а) Совет народного хозяйства в составе председателя, его заместителей и членов Совнархоза; б) функциональные управления и отделы (например, техническое управление, планово-экономическое управление, юридический отдел и т.д.): в) отраслевые управления (например, управление тяжелой промышленности, управление электротехнической промышленности, управление текстильной промышленности и т.д.) в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 22 мая 1957 г. о мероприятиях, связанных с 'исполнением закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» (СП СССР, 1957, № 6, ст. 63), председателям Совнархозов предоставлены права, установленные для министров СССР, а начальниками управлений Совнархоза – права начальников главков союзных министерств. Практически это означает, что во всех тех случаях, когда ранее изданные законы и иные нормативные акты говорят о правах министров и начальников главков, их следует также применять для определения полномочий председателей и начальников управлений Совнархозов.

Предприятия, находящиеся в ведении Совнархозов, подчиняются либо самому Совнархозу (непосредственно или через соответствующее отраслевое управление), либо трестам, в состав которых они входят. Следовательно, и эти предприятия могут рассматриваться как автономные или трестированные, т. е. как действующие на началах двухзвенной (предприятие - Совнархоз или его управление) или трехзвенной (предприятие — трест — Совнархоз или его управление) системы подчинения. Поэтому выяснение юридической личности предприятий, подчиненных Совнархозу, так же как и выяснение юридической личности всех других предприятий, сводится по сути дела к разрешению вопроса о правовом положении автономных и трестированных предприятий.(стр.131) Автономное предприятие работает на началах хозяйственного расчета и обладает полной имущественной самостоятельностью, а потому, в соответствии со ст. 19 Гражданского кодекса, является юридическим лицом.

Трестированное предприятие действует на основе Положения о государственных промышленных трестах 1927 г. Указанное Положение не предусматривало перевода трестированных предприятий на полный хозрасчет, связанный с самостоятельным участием в гражданском обороте. Напротив, имущество предприятия, согласно этому Положению, значится на балансе треста, а его директор действует по доверенности, выдаваемой трестом. Правда, предприятия должны были вести самостоятельное счетоводство и сохраняли за собою разницу между запланированной и фактической себестоимостью продукции, т. е., иначе говоря, они были переведены на внутренний хозрасчет. Но так как внутренний хозрасчет не требует самостоятельного участия в гражданском обороте, Положение о трестах 1927 г. признавало юридическими лицами только тресты, но не подчиненные им предприятия.

Формально соответствующие нормы Положения о трестах. 1927 г. никем не отменялись. Однако после его принятия в правовом режиме предприятий произошли настолько существенные изменения, что решать вопрос об их гражданской правосубъектности теперь нельзя уже, руководствуясь единственно правилами Положения о трестах.

5 декабря 1929 г. Центральный Комитет партии принимает постановление о реорганизации системы управления промышленностью, в котором главным звеном этой системы объявляется производственное предприятие и вместе с тем признается необходимым обеспечить предприятию должную степень самостоятельности. В соответствии с партийной директивой, воплощенной в указанном постановлении, были проведены впоследствии и определенные организационно-правовые мероприятия, анализ которых дает все основания для признания юридическими лицами не только автономных, но и трестированных предприятий.

Действительно, юридическое лицо обладает четырьмя основными признаками: организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельность ответственности, выступление в гражданском обороте от собственного имени. Первый из перечисленных признаков, признак организационного единства, всегда был свойствен трестированному предприятию, представляющему собою единое целое во главе с ответственным руководителем и обладающему определенной системой внутреннего подчинения. Три других признака юридического лица, ранее отсутствовавшие у трестированного предприятия, приобретаются им на основе нормативных актов, принятых после издания постановления ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. Одновременно с завершением кредитной реформы, 23 июля (стр.132)1931 г. принимается постановление СТО об оборотных средствах государственных объединений трестов и других хозяйственных организаций (СЗ СССР, 1931, № 46, ст. 316). Ст. 2 названного постановления обязала перечисленные в нем хозорганы распределить выделенные им оборотные средства между входящими в их состав предприятиями, с тем что последующее изъятие и перераспределение таких оборотных средств может производиться лишь в порядке, определенном в законе. Тем самым трестированные предприятия приобрели такой существенный признак, свойственный юридическим лицам, как признак имущественной обособленности. Несколько ранее, а именно 18 февраля 1931 г., ЦИК и СНК СССР своим постановлением (СЗ СССР, 1931, № 10, ст. 109) обязали все хозорганы, в том числе и трестированные предприятия, оформлять свои взаимные хозяйственные связи путем заключения письменных договоров, а в постановлении СНК СССР от 20 марта 1931 г. (СЗ СССР, 1931, №18, ст.166) было указано, что за выполнение этих договоров хозорганы несут законом установленную ответственность. В результате трестированные предприятия приобрели и два других признака юридического лица: они выступают отныне в обороте от собственного имени и несут самостоятельную ответственность по своим обязательствам. Следует, впрочем, отметить, что и сейчас еще сохраняется взаимная ответственность треста и входящих в его состав предприятий по налоговой задолженности. Кроме того, трест отвечает по обязательствам своего предприятия, если их невыполнение явилось результатом задержки со стороны треста средств, причитающихся предприятию. Но эти исключительные случаи не меняют общего правила о раздельной и самостоятельной ответственности, как треста, так и подчиненных ему предприятий.

С экономической точки зрения описанные мероприятия представляют собою не что иное, как осуществление перевода трестированных предприятий на полный хозрасчет, а исходя из ст.19 ГК следует признать, что одновременно с этим трестированные предприятия приобрели права юридического лица.

В виде общего правила хозрасчет приводит к известному экономическому и правовому обособлению отдельных хозяйственных единиц, отдельных звеньев единой системы государственных социалистических хозорганов. Практике применения хозрасчета известны, однако, и такие случаи, когда в качестве хозрасчетной организации с правами юридического лица выступает не тот или иной отдельный орган, а их определенная система, взятая как единое целое. Типичными организациями такого характера являются Госбанк, Гострудсберкассы и Госстрах СССР. Несколько особое положение среди перечисленных организаций занимает Госбанк СССР, который осуществляет не только хозяйственные функции, приносящие доходы, но и другие очень функции, относящиеся к области государ- (стр.133) Ственного управления (финансовый контроль и регулирование денежного обращения). Эта вторая сторона деятельности Госбанка подлежит специальному изучению. Сейчас же важно отметить тот общий для всех указанных организаций момент, что они действуют на началах хозрасчета как самостоятельные юридические лица. При этом, однако, хозрасчетной организацией с правами юридического лица является не то или иное отделение банка, сберегательная касса или страховая инспекция, а Госбанк СССР (Устав Государственного банка СССР, утвержден ный ЦИК и СНК СССР 12 июля 1929г. СЗ СССР, 1929, №38 ст. 33), Гострудсберкассы СССР (Устав Гострудсберкасс СССР, утвержденный Советом Министров СССР 20 ноября 1948 г. СП СССР, 1948, №7, ст.89) и Госстрах СССР (см. Положение о Госстрахе СССР, утвержденное Советом Министров СССР 28 декабря 1948г.), взятые в целом как единые государственные организации.

Хозрасчет является методом управления работою предприятий, так, как именно предприятия занимаются производственно хозяйственной деятельностью, извлекают прибыль и потому практически могут быть переведены на хозяйственный расчет. В то же время не исключено, что организации, которые по профилю своей работы относятся к разряду учреждений, могут быть переведены на хозяйственный расчет, если они извлекают доходы, достаточные для обеспечения их экономической самостоятельности. Нельзя, например, считать Госбанк только предприятием, ибо он выполняет и важные учрежденческие функции, а сберегательные кассы в самом законе именуются кредитными учреждениями. Тем не менее по отношению как к Госбанку, так и к Гострудсберкассам применен метод хозяйственного расчета. Можно было бы привести и другие примеры. Театры по профилю их работы бесспорно являются учреждениями, так как они осуществляют культурно-воспитательную, а не производственно – хозяйственную деятельность. Поскольку, однако, их работа строится на прибыльных началах, подавляющее большинство театров переведено на хозяйственный расчет.

Таким образом, возможности применения и использования хозрасчета не ограничиваются одними лишь государственными предприятиями. В известной мере такие возможности открываются и по отношению к некоторым государственным учреждениям. Из числа случаев такого рода особого внимания заслуживает известный истории нашего законодательства случай перевода на хозяйственный расчет главков некоторых министерств.

Главк – это часть министерства, и, следовательно, он несомненно является государственным органом учрежденческого типа. Тем не менее 15 июля 1936 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление о хозрасчетных правах главных управлений промышленных наркоматов (СЗ СССР, 1936, № 43, ст. 361), которое впоследствии было распространено на целый ряд отраслей (стр.134) народного хозяйства. Указанное постановление присвоило соответствующими главками сбытовые и снабженческие функции и предоставило им право заключать договоры по сбыту и снабжению, иметь собственные оборотные средства и пользоваться банковским кредитом, иметь расчетные и текущие счета в банках, а также самостоятельный баланс по осуществляемым ими операциям. В дальнейшем министерства начали образовывать специальные сбыто- снабженческие главки с передачей им этих функций от других главков производственных министерств. Источником доходов хозрасчетных главков, выполняющих сбытоснабженческие функции, является производимая ими соответствии с законом накидка на отпускные цены реализуемых товаров.

В настоящее время в системе Совнархозов такое же положение занимают сбытоснабженческие управления (например, Управление материально – технического снабжения и сбыта Совнархоза Ленинградского экономического административного района). Такие управления Совнархозов, так же как и соответствующие главки министерств, являются юридическими лицами. Следует признать права юридических лиц и за теми отраслевыми управлениями Совнархозов, которые переведены на хозрасчет. Однако хозрасчет таких управлений выявляет результаты не их собственной хозяйственной деятельности (они такой деятельности не осуществляют), а работы подчиненных им предприятий. Этим хозрасчет названных управлений отличается от хозрасчетного метода работы сбытоснабженческих органов Совнархоза.

Государственные учреждения. Учреждения отличаются от предприятий прежде всего по профилю их работы: в то время как предприятия осуществляют производную или иную хозяйственную деятельность, учреждения выполняют управленческие и социально-культурные функции. Самый профиль работы учреждений приводит к тому, что они, по общему правилу не извлекают и не могут извлекать доходов, в связи с чем в учреждениях обычно и не применяется метод хозяйственного расчета. Но вместе с тем для того чтобы иметь возможность выполнять поставленные перед ними задачи, учреждения должны производить и действительно производят определенные расходы. Источники покрытия этих расходов образуются за счет ассигнований, отпускаемых по государственному бюджету. В результате наряду с различием по профилю работы между предприятиями и учреждениями устанавливается различие также и по формам организации их деятельности: в виде общего правила, предприятия работают на началах хозяйственного расчета, а учреждения – на началах бюджетно-сметного финансирования.

Бюджетно – сметное финансирование как метод организации работы учреждений может осуществляться по-разному.(стр.135) Некоторые учреждения (например, подавляющее большинство школ-семилеток) непосредственно в свое распоряжение сметных ассигнований не получают, а значатся на смете вышестоящего органа (так, школы-семилетки обычно значатся на смете районного отдела народного образования), который и покрывает в соответствии с указаниями сметы расходы, производимые в целях обеспечения таких учреждений инвентарем, канцелярскими принадлежностями, топливом и т. д. При этих условиях учреждение непосредственно в установлении и реализации имущественных отношений участия не принимает. Поэтому нет надобности в наделении таких учреждений нравами юридического лица.

Однако товарно-денежная форма может быть определенным образом использована даже и в тех случаях, когда необходимо применить не хозяйственный расчет, а метод бюджетно-сметного финансирования. Ее своеобразное использование в случаях такого рода выражается в том, что бюджетные ассигнования. Предназначенные для обеспечения работы учреждения в продолжение определенного периода (например, в продолжение бюджетного года), выделяются в его непосредственное распоряжение. Руководитель такого учреждения в пределах утвержденной сметы сам заключает необходимые договоры и дает распоряжения банку об оплате за счет отпущенных учреждению ассигнований оказанных ему услуг, с тем, что кредиторы при отсутствии денег на счете учреждения могут удовлетворить свои претензии за счет ассигнований следующего периода (например, следующего бюджетного года). Разумеется, в конечном счете, эти расходы погашает государство, ибо для их покрытия используются денежные средства государственного бюджета, а не доходы самого учреждения, которых оно не извлекает и обычно извлекать не может. Не трудно, однако, заметить, что при такой системе финансирования расходование бюджетных ассигнований ставится под своеобразный контроль рублем, и вместе с тем у учреждений появляется материальная заинтересованность вести свою работу так, чтобы точно укладываться в пределы кредитов, отпущенных им на бюджетный год или соответствующий иной период. Экономическая заинтересованность учреждений в точном соблюдении сметы сочетается с установлением для их должностных лиц юридических санкций (дисциплинарных, а в особо злостных случаях — уголовных) за производство так называемых бес кредитных (т. е. не предусмотренных сметой) расходов.

Когда применяется второй из двух названных методов финансирования учреждений, их руководители, (директора, заведующие, управляющие, начальники и т. д.) приобретают возможность самостоятельно расходовать бюджетные ассигнования и потому именуются распорядителями кредитов. Учреждения, руководители которых обладают правами распорядителей (стр.136) кредитов, сами устанавливают имущественные отношения и непосредственно участвуют в их реализации. Такие учреждения нуждаются, поэтому в признании за ними прав юридического, лица. Но являются ли они юридическими лицами с точки зрения действующего законодательства?

Некоторые учреждения признаются юридическими лицами в соответствии с прямыми указаниями, которые содержатся в их уставах, положениях или в самом законе. Говоря о таких учреждениях, как органы власти, мы уже приводили нормативные акты, наделившие нравами юридического лица сельские Советы, а также исполнительные комитеты районных и областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Подобные же указания содержатся, например, в ст. 54 Типового устава высшего учебного заведения, утвержденного правительством 5 сентября 1938 г. (СЗ СССР, 1938, № 41, ст. 237), или в ст. 9 Устава Академии наук СССР, утвержденного правительством 23 ноября 1935 г. (СЗ СССР, 1935, № 59, ст. 484). Однако в отношении подавляющего большинства государственных учреждений закон не дает прямого решения вопроса об их гражданской правосубъектностн. Означает ли это, что все другие учреждения юридическими лицами не являются?

Подобная точка зрения высказывалась в советской юридической литературе. Некоторые авторы считают, что юридическими лицами являются лишь, те учреждения, за которыми такие права признаны либо по уставу или положению о них, либо по прямому указанию закона.⁷⁰ Более правильным представляется, однако, мнение, высказанное но этому поводу Л. В. Бенедиктовым еще в 1940 г.⁷¹ и сводящееся к тому, что юридическими лицами должны признаваться все государственные учреждения, руководители которых обладают правами распорядителей кредитов.

Если бы государственные учреждения, самостоятельно участвующие и гражданском обороте, не признавались юридическими лицами, было бы невозможно объяснить природу правовых отношений, которые они вправе устанавливать, выступая и этих отношениях в качестве обладателей гражданских прав и обязанностей и неся ответственность за их осуществление. Следовательно, вывод о том, будто учреждения, прямо не признанные юридическими лицами, таковыми и не являются, находится в противоречии с практической действительностью и не соответствует положению, фактически занимаемому учреждениями, руководители которых обладают правами распорядителей кредитов. С другой стороны, такой вывод не соответствует и действующему законодательству.

Так же, как в отношении хозяйственных организаций действует общее правило ст. 19 ГК о признании их самостоятель- (стр.137) ными субъектами гражданского права в случае перевода их на хозяйственный расчет, так и в отношении учреждений действует общее правило о признании юридическими лицами таких учреждений, руководители которых обладают правами распорядителей кредитов. Это правило сформулировано постановлением, ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. о хозяйственных операциях учреждений (СУ РСФСР, 1926, № 64, ст. 499). В названном постановлении прямо говорится, что «те из состоящих на государственном бюджете учреждений, руководители которых пользуются правами распорядителей кредитов той или иной (, степени, имеют право заключать соответствующие сделки и договоры, выдавать соответствующие обязательства». Инструктивный материал, изданный в развитие этого постановления, установил, исходя из принципа специальной правоспособности учреждений, что последние вправе совершать лишь такие сделки, которые связаны с их деятельностью или необходимы для выполнения возложенных на них задач. В то же время было признано, что учреждения, самостоятельно расходующие сметные ассигнования, вправе выступать в качестве истцов и ответчиков в гражданских спорах, а также обязаны нести ответственность по совершенным ими сделкам в пределах спущенных им бюджетных и специальных средств, предназначенных для производства определенных операций. Но быть способным приобретать гражданские права и обязанности, осуществлять их и нести ответственность за их осуществление, а также быть спо­собным искать и отвечать по гражданским спорам—это и значит быть юридическим лицом в точном соответствии со смыслом и текстом ст. 13 Гражданского кодекса. В итоге мы приходим к выводу, что юридическими лицами являются государственные учреждения, признаваемые таковыми по прямому указанию закона, устава или положения о них, а также и те прямо в законе не названные юридическими лицами учреждения, руководители .которых обладают правами распорядителей кредитов.