2. Ресурсы политического влияния региональных элит и стратегии федерального Центра

Наряду с экономическими региональные элиты обладают политическими ресурсами. К ним относятся: представительство в органах федеральной власти и способность влиять на решения, принимаемые на федеральном уровне, контроль над принятием решений и наличие консолидированной политической поддержки в своем регионе.

Сегодня представительство региональных руководителей в российской политической элите значительно возросло. В списке ста наиболее влиятельных политиков России за январь 1999 г. на долю региональных руководителей приходилось двадцать мест, среди них: мэр Москвы Ю. Лужков (2-ое место), председатель верхней палаты парламента, губернатор Орловской области Е. Строев (8-ое место), Президент Татарстана М. Шаймиев ( 21-ое место), губернаторы Красноярского и Краснодарского краев А. Лебедь (28-ое) и Н. Кондратенко (38-ое место) (90, с.3).

Своеобразной традицией последних лет при формировании кабинета министров стало приглашение на руководящие должности в Москву представителей региональной элиты. Начиная с 1997 г. активную роль в структурах федеральной власти стали играть выходцы из Поволжья: бывший губернатор Нижегородской области Б. Немцов и бывший мэр Самары О. Сысуев были назначены на посты вице-премьеров, бывший нижегородский банкир и нефтяник С.Кириенко - вначале министром топлива и энергетики, а весной 1998 г. Премьер-министром РФ. На высоких правительственных постах они удерживались до августа 1998 г. В составе правительства, сформированного осенью 1998 г., интересы регионов до апреля 1999 г. представлял Глава администрации Ленинградской области В. Густов, занимавший пост Вице-Премьера РФ. Сегодня всенародно избранные губернаторы соглашаются лишь на самые высокие посты в федеральном правительстве, когда уверены, что это поможет им решить острые проблемы в своих регионов (75).

Представители федеральной и региональной элиты создают “вертикальные” элитные группы (77, С. 129). В них входят видные московские политики, представляющие региональные интересы в структурах исполнительной и /или законодательной власти, а также представители властных и экономических элит региона. Самым мощным региональным политическим альянсом можно считать союз властной элиты Тюменской области с руководством “Газпрома” и работающих в регионе нефтяных компаний, Минтопэнерго РФ и депутатской группой “Российские регионы”. На протяжении длительного времени ( с декабря 1992 по март 1998 гг.) “патроном” регионально-отраслевой группы являлся Премьер-министр РФ В. Черномырдин. Персональный состав групп может меняться в зависимости от изменений в составе политических и экономических элит, но сам принцип их формирования, по всей видимости, сохранится в будущем.

Представительство на федеральном уровне позволяет региональным руководителям отстаивать как коллективные интересы регионального сообщества, так и интересы каждой территории в отдельности. Важным каналом лоббирования региональных интересов в системе государственной власти является Совет Федерации. Верхняя палата парламента, состоящая из руководителей исполнительной и законодательной властей российских регионов, напрямую через их политические элиты выражает интересы субъектов Федерации. Используя Совет Федерации, региональные руководители могут влиять на решения, принимаемые Государственной Думой РФ. Верхняя палата предоставляет регионам арену для выдвижения и сопоставления мнений непосредственно на уровне высших руководителей властных структур. В ее недрах складываются неформальные коалиции, занимающиеся продвижением как региональных интересов, так и отдельных политиков, имеющих далеко идущие политические амбиции. Совет Федерации предоставляет своим членам трамплин для "вхождения во власть" через установление прямых контактов с федеральной элитой, а также способствует приобретению региональными лидерами популярности общенационального масштаба через каналы средств массовой информации.

Другим каналом отстаивания региональных интересов являются межрегиональные ассоциации экономического сотрудничества. В современной России их насчитывается девять (Черноземье, Сибирское соглашение, Большая Волга и др.). К ним следует также добавить Ассоциацию губернаторов Дальневосточного региона, Союз российских городов, Союз мэров малых и средних городов, которые стремятся донести до федеральной власти интересы муниципальных образований.

Повышение роли регионов и их серьезное влияние на политику, наиболее отчетливо, как правило, прослеживается в момент принятия бюджета. Так было с бюджетом на 1998 г., который имел ярко выраженный региональный акцент.¹ Аналогичная ситуация сложилась и в ходе принятия бюджета на 1999 г. Из всех лоббистских групп региональное лобби в процессе обсуждения бюджета действовало наиболее организованно и сплоченно. Уже после первого чтения в документ были внесены существенные коррективы, предложенные Советом Федерации. Регионам удалось изменить пропорцию распределения федеральных средств между Центром и регионами, внести отдельной статьей расходы, связанные с “северным завозом”, внести новые статьи по предоставлению инвестиций на промышленное развитие регионов, вдвое увеличить размеры помощи дотационным регионам (78, С.4).

К политическим ресурсам региональной власти относятся властные рычаги, которыми располагают местные руководители. Подробно этот вопрос обсуждался в Главе I. Здесь же отметим, что наряду с контролем над принятием и реализацией решений исполнительной и законодательной власти, влиянием на работу региональных подразделений федеральных служб, региональные руководители оказывают серьезное воздействие на общественно-политический климат в своих регионах. Многие из них за годы пребывания у власти превратились в признанных лидеров, которые в общественном сознании регионов ассоциируются с “особым путем проведения реформ” либо с “защитой этно-культурных ценностей” его населения.

В российских регионах сформировались различные типы политического лидерства, которые расширяют потенциал политического влияния региональных элит, приближая их к доминантам массового сознания населения этих регионов. Поэтому каждый из типов политического лидерства ориентируется на ожидания местного населения и предполагает набор идеологически оформленных политических средств, которые используются региональными руководителями в их повседневной деятельности и в борьбе за власть. Патерналистский тип сложился в “русских” регионах, где у населения сохраняется высокая потребность в “патронаже” со стороны властей. Отчасти этот тип лидерства получил распространение в аграрных и аграрно-промышленных регионах с высокой долей пожилого населения, которое особо нуждается в поддержке со стороны властей. К лидерам этого типа могут быть отнесены губернатор Краснодарского края Н. Кондратенко, губернатор Воронежской области И. Шабанов, губернатор Ульяновской области Ю. Горячев. Эти политики создают образ “защитников простых людей”, при этом “всякий раз чисто экономическим задачам придается романтический ореол борьбы со злом и наказания виновных” (107, с. 103-104).

В этнических республиках сформировался патриархальный тип лидерства (Татарстан, Калмыкия, Башкортостан). В этих регионах образ вождя окрашен национальным колоритом, а сам лидер предстает в образе защитника национальных культурных ценностей, как своего рода мудрый “отец народа”. Эти лидеры, - пишет А. Магомедов, - “превратились для населения своих регионов, пораженных кризисом, в своего рода культовые фигуры”. Президент Калмыкии К. Илюмжинов, к примеру, предстает в облике национального героя - “умного, сильного, почти всемогущественного, способного объединить всех калмыков и привести народ к процветанию” (69, сс.49-50).

Модернистский тип лидерства сложился в промышленно развитых урбанизированных регионах с демократическим типом голосования. В структуре населения здесь преобладают квалифицированные кадры, высока доля предпринимателей и лиц, занятых в частном секторе (Санкт-Петербург, Свердловская, Самарская, Нижегородская области). Эти лидеры ориентированы на западную модель развития, а первоочередной задачей считают формирование в России среднего класса. Формулируя стратегию своего региона, они, как правило, ориентируются на наиболее динамичную часть населения, готовую воспринимать новые ценности. Однако, чтобы отвечать требованиям населения своего региона им подчас приходится корректировать собственную позицию. Наиболее точно эту мысль сформулировал губернатор Самарской области К. Титов: “Сам я никогда не был социал-демократом. Я лично значительно правее... Но сегодня надо понять, что если мы и дальше будем стоять на позиции удушения жизни собственного народа, то мы никакого капитализма не достигнем. Вот это-то меня и заставляет сегодня говорить о социал-демократии”( 79, с.42).

Отношения центральной власти с субъектами Федерации во многом зависят от сложившегося в регионе типа лидерства, а также степени поддержки местной власти населением. Так, отношения с лидерами патриархального типа у Центра с самого начала складывались непросто. Часть из них - Президенты Северной Осетии, Якутии, Калмыкии не выдвигали по отношению к федеральному Центру политических требований и предпочитали не конфликтовать с Президентом РФ. Они поддержали Центр при условии невмешательства федеральных властей во внутреннюю жизнь регионов. У других лидеров патриархального типа отношения с Центром складывались более сложно. Президенты богатых республик Татарстана и Башкортостана первыми избрали модель противостояния Центру (1991-1993 гг.) и лишь после признания особого статуса своих Республик перешли к взаимодействию с федеральной властью на относительно бесконфликтной основе.

Лидеры патерналистского склада относятся к федеральному Центру неоднозначно. Одни резко критикуют федеральную власть, другие, невзирая на свои идейные убеждения, осознают преимущества сотрудничества с федеральными властями (губернатор Орловской области и председатель Совета Федерации Е.Строев, губернатор Кемеровской области А.Тулеев). Третьи, периодически конфликтуя с федеральными властями, до недавних пор в критические моменты поддерживали Б.Ельцина ( мэр Москвы Ю.Лужков, губернатор Приморского края Е.Наздратенко).

Отношения федерального Центра с лидерами модернистского типа в основном складываются неплохо, хотя это не означает полного отсутствия конфликтов, возникающих в связи с невыплатами налогов в федеральный бюджет, размерами трансфертов Центра регионам или задолженностью местных предприятий. В целом при проведении своей политики Центр может рассчитывать на поддержку большинства патриархальных лидеров из республик, где сохраняется политическая стабильность, части лидеров патерналистского типа, а также лидеров модернистского склада.

Руководителей, сформировавших собственный стиль правления, можно в большинстве своем отнести к сильным руководителям. Важной отличительной особенностью этих руководителей, как уже отмечалось выше, является массовая поддержка населения регионов. Всего в Российской Федерации по итогам выборов, можно выделить 15 регионов с очень высоким (более 40%) уровнем поддержки населением руководителей местной исполнительной власти. Это В.Коков, Н. Меркушкин, Р.Аушев, М. Шаймиев, Е.Строев, К. Илюмжинов, Ю. Лужков, А.Тулеев, Д. Аяцков, А.Ковлягин, А. Руцкой, Е. Наздратенко, Е. Савченко, Л.Полежаев, М. Рахимов ( 121, С. 108). Однако из этого списка лишь половину можно отнести к удачливым региональным реформаторам. Это свидетельствует о том, что потенциал политического влияния лидера региона далеко не всегда совпадает с успешностью реализуемых им экономических мероприятий.

Наряду с региональными руководителями, сформировавшими собственный образ власти и проводящими относительно независимую политику в отношении Центра, во главе многих субъектов РФ находятся слабые руководители, полностью зависимые от решений, принимаемых федеральной властью. Подчас эта зависимость превращает их в наиболее откровенных оппонентов федерального Центра. Как показали наши интервью в одном из депрессивных регионов, более 80% опрошенных региональных руководителей считают действие центральных элит “неадекватными” и “хаотичными”, нередко приводящими к дестабилизации ситуации в регионе. Тем самым они признают тот факт, что Центр обладает сильным влиянием в регионе и без его поддержки местная власть теряет возможность управления ситуацией. Непоследовательность федерального Центра, по мнению опрошенных, вынуждает действовать региональные элиты в «пожарном режиме», что негативно сказывается на их влиятельности в регионе. Данные материалов интервью показали, что именно слабые регионы демонстрируют феномен политической нестабильности и прибегают к хаотической смене правил игры в условиях неопределенности. А ожидания, что региональные элиты могут в полной мере компенсировать неэффективные шаги федерального Центра, явно завышены. Вести диалог со слабыми руководителями регионов федеральной власти непросто, поскольку последние в поиске новых союзников часто меняют свои ориентации.

В современной России сложилась ”асимметричная федерация”. Большинство исследователей склонны интерпретировать “асимметрию” как политическую категорию, делая основной упор на административно-правовом неравенстве субъектов между собой и в отношениях между федеральным Центром. На наш взгляд, явление “асимметрии” гораздо шире и выходит далеко за пределы правовых и административных норм. В настоящее время асимметрия все чаще проявляется в различии уровней экономического развития субъектов федерации, моделях экономической политики, избранной местными властями, наконец, масштабах экономических ресурсов, которые контролируются местными властями. В результате в России складывается ситуация, когда в отдельных регионах страны проводится самостоятельная, часто не согласованная с федеральным Центром экономическая и социальная политика, и, по мнению некоторых исследователей, сформировались различные политические режимы (91,92).