Тема 6. Територіальна організація державної влади в державах цсє (загальні питання, федерація й унітарна держава). Територіальна організація державної влади в державах цсє (місцева влада).

2 год

Поняття залежних територій. Форми політико-територіального устрою.

Федеративна держава. Договори між федерацією і її суб’єктами.

Поняття місцевої влади, місцевого керування й місцевого самоврядування. Поняття адміністративного нагляду і його форми. Інші способи впливу органів державної влади на органи місцевого самоврядування. Об’єднання представників органів місцевого самоврядування в національному масштабі (конференції міст). Регіональне співробітництво органів місцевого самоврядування.

Семінар: Територіальна організація державної влади в державах ЦСЄ (загальні питання, федерація й унітарна держава).

Територіальна організація державної влади в державах ЦСЄ (місцева влада).

2 год

Література: 1-3, 7-9,11,12, 19-20,24,26-27,28.

Поняття залежних територій.

В сучасній міжнародно-правовій доктрині правосуб’єктність народу, нації, які борються за створення незалежної держави, можна вважати загальновизнаною. Водночас немає такої одностайності щодо носіїв цього права та обсягу правосуб’єктності в різних носіїв. Одні автори (К.А. Бекяшев, Л.П. Ануфрієва, М.Є. Волосов, Г.К. Дмитрієва, Г.М. Мелков, В.П. Панов, Г.С. Стародубцев та ін.) вважають, що коли йдеться про міжнародну правосуб’єктність націй і народів, то маються на увазі ті з них, які перебувають у колоніальній залежності і позбавлені власної державності. Таких вони називають «залежними територіями» і відносять до них 15 територій (Американське Самоа, Бермуди, Британські Віргінські острови, Кайманови острови, Фолклендські (Мальвінські) острови, Гібралтар, Гуам, Нова Каледонія, острів Святої Олени, Підопічні території тихоокеанських островів, Західна Сахара та ін.).

Очевидно, що подібне визначення залежних територій є досить уразливим. Правовою основою міжнародної правосуб’єктності народу, нації, які борються за створення незалежної держави, є передусім принцип самовизначення народів і націй. Це, як правило, визнають усі. Але відомо, що Декларація про надання незалежності колоніальним країнам і народам 1960 р. поширює дію принципу не тільки на підопічні та самоуправні території, чи інші території, які ще не здобули незалежності (п. 5). У Декларації прямо сказано: «Всі народи мають право на самовизначення; в силу цього права вони вільно встановлюють свій політичний статус і здійснюють свій економічний, соціальний та культурний розвиток» (п. 2).

Залежні території можуть брати участь у роботі деяких міжнародних організацій зі статусом, відмінним від становища повноправного члена. Вони звуться «співчленами», «асоційованими членами», «членами-співробітниками». Наприклад, обмежений статус у низці спеціалізованих установ ООН (Всесвітній метеорологічній організації – ВМО, ЮНЕСКО та ін.) мають несамоврядні території. Неповноправні члени організацій позбавлені права голосу в її виконавчих органах і не можуть до них обиратися.

Від залежних територій слід відрізняти домініони. Так, в ряді країн – колишніх колоніальних володіннях Великобританії (Австралії, Канаді і Новій Зеландії) прийнята парламентарно-монархічна форма правління. Домініони не тільки сприйняли головні засади британської конституційної моделі, а й зберегли певні, що існували ще за колоніальних часів, державно-правові зв’язки з колишньою метрополією. Зокрема, всі вони вважаються парламентарними монархіями, але власних монархів не мають. Британський монарх є номінальним главою держави, а його функції в кожному з домініонів здійснює генерал-губернатор. Але все ж таки домініони – це не залежні території, а цілком суверенні країни.

Форми політико-територіального устрою.

Кожна держава є передусім політико-територіальною організацією публічної влади, тому територія держави – невід’ємна ознака всякої державності і водночас просторова межа здійснення державної влади.

Будь-якій державі, якщо вона демократична, властиве гармонійне поєднання централізації з децентралізацією, класичними формами якої є деконцентрація урядової (виконавчої) влади по вертикалі зверху вниз, а також розвиток місцевого самоврядування, територіальної автономії. Тому територія держави завжди має свою внутрішню організацію або так званий адміністративно-територіальний устрій, суть якого зводиться до поділу єдиної території держави на складові частини.

Територія є невід’ємною ознакою будь-якої держави і просторовою межею здійснення державної влади. Територія держави – це той простір, тобто суша (земна поверхня), води, надра, повітряний простір, на який розповсюджується державний суверенітет і територіальне верховенство країни. Звичайно територія держави обмежується державним кордоном. Так, згідно ст. 1 Закону України «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 року № 1777-XII державний кордон України є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України – суші, вод, надр, повітряного простору.

Територіальний устрій – це обумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з її поділом на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується система державних органів і система місцевого самоврядування.

Проблема територіального устрою держави насамперед пов’язана з тим, що державна територія має складну структуру: вона включає як суходільну територію, так і територіальне море, внутрішні води, надра, повітряний простір; державна територія має відповідну внутрішню організацію – вона поділяється на окремі територіальні (політико-територіальні, самоврядні чи адміністративно-територіальні) одиниці, система яких утворює територіальний поділ держави. При цьому до політико-територіальних можна віднести територіальні одиниці, що характеризуються певною політичною самостійністю, мають окремі атрибути державності (конституцію, власне законодавство, систему органів державної влади, громадянство тощо), що дає підстави визначати їх статус як державоподібних утворень (наприклад, суб’єкти федерації, політичні автономії). Самоврядними є такі територіальні одиниці, що слугують просторовою (територіальною) основою місцевого (регіонального) самоврядування, а адміністративно-територіальними – одиниці, що штучно створені центральною владою з метою визначення просторових меж для діяльності місцевих органів державної влади (в юридичній літературі самоврядні територіальні одиниці інколи відносять також до адміністративно-територіальних).

Конституція України (ст. 133) для характеристики територіального поділу України вживає термін «адміністративно-територіальний устрій». На думку В.В. Кравченка, це відображає реальний статус територіальних одиниць України, переважна більшість яких має характер саме адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких здійснюється централізоване пряме державне управління через місцеві державні адміністрації.

Водночас територіальний устрій держави не можна зводити до її територіального (адміністративно-територіального) поділу. Адміністративно-територіальний устрій, – це зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці. Як вказує М.І. Корнієнко, «територіальний устрій» – категорія більш широка, а «адміністративно-територіальний устрій» – його невід’ємна складова частина.

У становленні політико-територіального устрою держави чільного значення набувають питання статусу територіальних одиниць – вони можуть слугувати територіальною основою для здійснення місцевого (регіонального) управління, і в цьому випадку їхня сукупність визначає адміністративно-територіальний поділ країни, або ж територіальною основою для самостійного здійснення публічної влади – місцевого (регіонального) самоврядування чи територіальної автономії, і в цьому випадку доцільно говорити про політико-територіальний поділ країни або про політико-територіальну організацію влади.

В теорії і практиці сучасного конституціоналізму відомо дві форми державного устрою – федеративна та унітарна. Федерація – це держава, територія якої складається з територій її членів – суб’єктів (державних утворень). Федеративні держави звичайно кваліфікують як складні. Нині їх налічується близько 20. Протягом останніх десятиліть від федеративної форми з різних причин відмовилися Індонезія, Камерун, Лівія та деякі інші країни, що розвиваються. В Європі на початку 90-х років XX ст. самоліквідувалася така федерація, як Чехо-Словаччина. Водночас на засадах федералізму відбувалося реформування державного устрою такої країни, як Бельгія.

Існуючі федерації різняться за багатьма характеристиками, що не заважає виявленню загальних ознак цієї форми державного устрою. Територія федеративної держави розглядається як сукупність територій суб’єктів федерації – штатів (Австралія, Бразилія, Венесуела, Індія, Малайзія, Мексика, Нігерія, США), провінцій (Аргентина, Канада, Пакистан), земель (Австрія, ФРН), республік (Росія, Югославія), кантонів (Швейцарія) тощо. Іншою формою державного устрою є унітарна форма. Держава звичайно вважається унітарною (простою), якщо жодна з частин її території не наділена статусом державного утворення. В унітарній державі існує лише одна конституція, одна система права і одна система органів влади. Територія унітарної держави навіть формально є єдиною, її складові частини найчастіше мають статус адміністративно-територіальних одиниць.

Отже, сучасна демократична держава обов’язково характеризується певною самостійністю її територіальних одиниць, децентралізацією управління по вертикалі, що знаходить свій вияв у розвитку місцевого самоврядування, територіальної автономії, деконцентрації виконавчої влади. Відповідно, за своїм статусом територіальні одиниці демократичної держави мають в більшій мірі самоврядний (автономний), ніж адміністративний характер, вони виступають просторовою (територіальною) основою для здійснення місцевого (регіонального) самоврядування та територіальної автономії.

Федеративна держава.

Федеративною (від лат. Foederatio – об’єднання) є держава, всі вищі територіальні одиниці якої мають державоподібний статус.

В теорії держави і права та науці конституційного права точно не визначене поняття федеративної держави. Щодо цього існують різні думки та погляди. Так, П.М. Рабінович зазначає, що «…Федеративна держава – це союзна держава, до якої входять державні утворення, що мають юридичну і відповідну політичну самостійність». На думку М.І. Малишка, «Федеративна держава – це держава, утворена внаслідок об’єднання двох чи більше держав чи державних утворень, що визначають себе як суб’єкти федерації». В.В. Копєйчиков так визначає федерацію: «Федерація – це складна держава (союзна держава), до складу якої входять декілька державних утворень (суб’єктів федерації), що володіють суверенітетом». О.Ф. Скакун вказує, що федерація – «…складова союзна держава, частинами якої є державні утворення, що мають суверенні права». В.В. Кравченко пише, що «…Федерація – це союзна держава, складне об’єднання кількох державоподібних політико-територіальних утворень – суб’єктів федерації».

Отже, можна сказати, що з юридичної точки зору федерація означає створену за принципами федералізму єдину суверенну складну союзну державу, що складається з особливих територіальних одиниць – державних утворень, які мають деякі риси держави і наділені самостійною юрисдикцією поза межами компетенції федеральної державної влади.

Всі федеративні держави повинні відповідати певним специфічним ознакам. Ці ознаки полягають у наступному.

Наявність єдиної території, яка у політико-адміністративному відношенні не є одне ціле, а складається із територій – суб’єктів федерації, що мають власний адміністративно-територіальний поділ.

Кожна федерація має дуальну організацію державного апарату: дві системи вищих органів влади (органи федеральні і органи суб’єктів федерації), а також відповідно дві системи інших державних органів (судових, контрольно-наглядових та ін.).

Наявність федеральної конституції і конституцій суб’єктів, які юридично закріплюють статус суб’єктів, і найголовніше в ньому – визначення компетенції федерації і її суб’єктів, розмежування їх повноважень у політичній, економічній та соціально-культурній сферах.

Кожна федерація має вертикальну систему законодавства (законодавство федеральне і законодавство суб’єктів федерації; в той же час ніякі доповнення не можуть бути внесені до конституції, якщо вони не схвалені суб’єктами федерації).

Суб’єкти федерації володіють суверенітетом, що знаходить своє юридичне закріплення у конституції федерації. Федеративне об’єднання передає особливе представництво суб’єктів федерації в єдиних органах федеративної держави. Таке представництво забезпечує врахування їх прав, їх юридичну рівність з іншими суб’єктами федерації. Але федеральні органи можуть значно звузити суверенітет республік (колишній СРСР).

Суверенітет властивий також самій федерації, фактичною і юридичною ознакою якого є система федеральних органів влади й управління, їх виключна компетенція, територія, громадянство, державні символи тощо. Так, федеральна влада має виключне право контролювати впровадження зовнішньої політики.

У типовій федерації оборонна і зовнішня політика належить федеральному уряду, освіта – регіонам, а право оподатковування поділене між обома. Тому і федерація, і її суб’єкти можуть мати право видавати закони з аналогічних питань.

Кожна особа має, крім громадянства федеративної держави, також громадянство суб’єкта федерації (штату, землі, провінції тощо); у ряді федерацій допускається подвійне громадянство (ФРН, Австрія). Суб’єктом міжнародно-правових відносин може виступати, як правило, не тільки держава в цілому, але й суб’єкти федерації. Можливість суб’єктів федерації мати власну правову і судову системи (США). Існує двоканальна податкова і грошова система (державні податки, загальнофедеральні і податки суб’єктів федерації). Суб’єкти федерації самостійно вирішують питання свого адміністративно-територіального устрою. Суб’єкти федерації мають, як правило, рівний обсяг прав.

Для федерації, як правило, характерна наявність двопалатних парламентів: головний законодавчий орган федерації (парламент) повинен бути бікамеральним (двопалатним), а суб’єкти федерації мають рівне представництво в його палатах. Федеральна влада не має права в однобічному порядку змінити кордони суб’єктів федерації.

Договори між федерацією і її суб’єктами.

За способом створення федерації є: договірні (виникають на основі угоди, договору, установчого пакту – створюються, як правило, «знизу»); конституційні (засновуються шляхом прийняття конституції – створюються головним чином «зверху», приклад – Індія); договірно-конституційні (їх більшість – США, ФРН, Швейцарія, Російська Федерація та ін.).

Щодо різновидів федерацій за способом взаємовідносин федерації та її суб’єктів, то в літературі також наводяться два різновиди: федерація, заснована на договорі, суб’єкти якої – суверенні держави, що зберігають за собою значний обсяг повноважень (США, Танзанія, ОАЕ), аж до права виходу із складу федерації (СРСР – у минулому); федерація, заснована на автономії, суб’єкти якої – державні утворення, що не мають ознак суверенітету, але мають певну самостійність щодо вирішення питань місцевого значення (Бельгія, Австрія, Індія, Венесуела, Пакистан).

Наприклад, відповідно до Закону Союзу РСР «Про розмежування повноважень між Союзом РСР і суб’єктами федерації» від 26 квітня 1990 р. № 1457-I за кожною союзною республікою зберігається право вільного виходу з СРСР. Рішення про вихід союзної республіки з СРСР приймається вільним волевиявленням народів союзної республіки шляхом референдуму (народного голосування). Порядок вирішення питань, пов’язаних з виходом союзної республіки з СРСР, визначається Законом СРСР. Територію союзної, автономної республіки, автономного утворення не може бути змінено без їхньої згоди. Кордони між союзними республіками можуть змінюватися за їх взаємною угодою, яка підлягає затвердженню Союзом РСР. Територіальні спори між союзними республіками, між союзними і автономними республіками, автономними утвореннями, щодо яких угоди між ними не було досягнуто, можуть передаватися за взаємною згодою для вирішення Раді Національностей Верховної Ради СРСР.

На даний час договори між федерацією і її суб’єктами є особливістю правового регулювання суспільних відносин в Росії. Тут до джерел відповідної галузі права об’єктивно віднесені так звані державно-правові договори. Серед них Федеративний договір, або Договір про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суверенних республік у складі Російської Федерації 1992 року. Згідно з Конституцією РФ, за поданням законодавчих і виконавчих органів автономної області, автономного округу може бути прийнятий федеральний закон про автономну область чи автономний округ. Відносини автономних округів, що входять до складу краю чи області, можуть бути врегульовані федеральним законом і договором між органами автономного округу і, відповідно, органами краю чи області.

Поняття місцевої влади, місцевого керування й місцевого самоврядування.

Демократична організація державної виконавчої влади на найвищих рівнях не у змозі забезпечити її ефективної реалізації на місцях. Оптимальний спосіб здійснення виконавчої влади в умовах правової державності передбачає встановлення певної децентралізованої системи управління, у якій взаємовідносини центральних та місцевих органів влади ґрунтуються на принципах правової, організаційної, матеріально-фінансової самостійності місцевих ланок владних структур, головне завдання яких полягає в безпосередній реалізації державної політики на місцях.

У державно-правовій теорії та практиці зарубіжних країн розрізняють дві форми децентралізації: децентралізацію демократичну, що передбачає делегування частини державної виконавчої влади на рівень територіальних колективів (населення відповідних територіальних одиниць – сіл, селищ, міст тощо) та тих органів, які вони обирають – тобто місцеве самоврядування; децентралізацію адміністративну, що передбачає створення на місцях спеціальних урядових органів (префектур, місцевих державних адміністрацій) та наділення їх повноваженнями у здійсненні виконавчої влади. У цьому разі йдеться не стільки про децентралізацію самої виконавчої влади, скільки про делегування її функцій та повноважень по вертикалі зверху донизу. Адміністративна децентралізація позначається також терміном «місцеве управління» («місцеве керування»). Останнє розглядають як управлінську діяльність у адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади тобто пряме державне управління на місцях.

Обидві зазначені форми децентралізації державної влади є інститутами політичної демократії і мають спільне функціональне призначення: забезпечити максимальне наближення державного владарювання до окремої особи з метою захисту й дотримання її прав і свобод, законних інтересів.

При цьому необхідно зазначити, що описані форми владної децентралізації є далеко нерівнозначні. Виходячи з розуміння самоврядування як одного із шляхів реалізації безпосередньої демократії, адміністративна децентралізація, у випадку заміни інституту самоврядування через узурпацію нижніми ланками адміністративного апарату прав самоврядних общин, може стати вагомою перешкодою у процесах утвердження демократичного державного режиму. Авторитаризм може допускати обмежену децентралізацію державної влади, яка в умовах недемократичної політичної дійсності носить суто адміністративний характер. Така децентралізація передбачає створення на місцях виключно спеціальних урядових органів – місцевих державних адміністрацій та наділення їх повноваженнями зі здійснення виконавчої влади.

Практичне співвідношення компетенції інститутів місцевого самоврядування та виконавчої влади може бути досить різноманітним. Суто з юридичної точки зору очевидно, що оптимальним є відповідне поєднання обох інститутів, за якою один доповнює інший і все управління становить струнку систему. Зберігаючи значну частку самостійності у вирішенні місцевих справ, самоврядування має підпорядковуватись центральній владі у всьому, що стосується загальнодержавних вимог.

У конституційній практиці різних держав по-різному застосовуються вищеописані форми децентралізації влади. У Великій Британії історично започатковувалось таке управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільнот, що історично склалися, в управлінні місцевими справами, у межах законів, але без втручання центральної адміністрації та її представників на місцях. З середини XIX ст. місцеве управління такого роду за ініціативою пруського юриста Рудольфа Гнейста стало йменуватися «місцеве самоврядування». Ця форма самоврядування характерна для країн англосаксонської системи права. У спеціальній літературі тип самоврядування, що склалося у Великій Британії, прийнято йменувати відповідно англосаксонським, або класичним типом самоврядування.

Суттєві відмінності від описаного має місцеве самоврядування у країнах континентальної Європи. Його характерною ознакою є вищий ступінь централізації державної виконавчої влади, з огляду на те, що поряд із місцевим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури – префектури, комісаріати тощо, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки стосовно самоврядування, його органів і посадових осіб. Цей тип місцевого самоврядування отримав назву французького або континентального.

Необхідно зазначити, що вибір форм децентралізації державної влади у великій мірі залежить від суб’єктивного ставлення владарюючої еліти до самого інституту самоврядування, наскільки вона довіряє населенню та тим органам, які репрезентують його інтереси, самостійно управляти місцевими справами, наскільки населення (територіальної громади) готове до здійснення цієї важливої місії.

Розвинені зарубіжні країни мають значною мірою децентралізовану і складну систему державної влади. Її окремі й незалежні гілки здійснюють законодавчі, виконавчі та судові повноваження. У межах виконавчої влади визначені законом владні функції здійснює центральний уряд, решту – місцеві державні органи провінцій, земель, штатів, округів, міст і містечок, компетенція яких може носити залишковий характер. У межах виконавчих структур різного рівня, автономні інстанції, на які покладено виконання тих чи інших владних повноважень, мають значну свободу дій, що обмежена лише рамками закону.

Описані форми децентралізації державної влади, попри їх зовнішні відмінності, є невід’ємними компонентами інституту народовладдя, своєрідним системним комплексом, що складається з різних за своєю природою органів (державних і громадських), але об’єднаних у організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих само функцій державної влади.

Інститут місцевого самоврядування як одна з форм децентралізації державної влади склався історично й має певні ознаки. Як форма децентралізації державної влади – це різновид адміністративної діяльності, предметом якої є відносини локального характеру, інтереси місцевих колективів (комун, общин, територіальних колективів), що забезпечує певне поєднання місцевих інтересів із державними.

Основна суть місцевого самоврядування полягає в гарантованому законом праві територіальних спільнот громадян та органів, які вони обирають самостійно, під свою відповідальність вирішувати всі питання місцевого значення, діючи в межах закону й виходячи з інтересів населення.

Первинними суб’єктами місцевого самоврядування є, таким чином, територіальні спільноти громадян. У різних країнах їх називають по-різному: громади, общини, комуни, муніципалітети, територіальні колективи.

Територіальні колективи можуть діяти як безпосередньо, так і через обрані ними органи. Формами безпосереднього волевиявлення територіальних колективів є референдуми або будь-які інші способи прямої участі громадян в управлінні місцевими справами. Органами територіальних колективів (органами місцевого самоврядування) є, як правило, ради чи подібні до них колегіальні органи (збори, асамблеї), що складаються із членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого та загального голосування. Саме ці органи в переважній більшості країн світу виступають основним носієм повноважень місцевого самоврядування, головною формою самоорганізації територіальних колективів громадян. Як зазначається, наприклад, у ст. 72 Конституції Франції, місцевими колективами є комуни, департаменти, заморські території, що вільно управляються виборними радами за умов, визначених законом. Ради, згідно з Європейською хартією про місцеве самоврядування, можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. В одних країнах вони входять до системи місцевого самоврядування як виконавчі органи рад, у інших – як відносно самостійні органи місцевого самоврядування. В останньому випадку керівники цих органів (мери, бургомістри) обираються безпосередньо громадянами відповідних територіальних одиниць: тобто самими територіальними колективами. Місцеве самоврядування вказує, наприклад, ч. 2 ст. 130 Конституції Російської Федерації, може здійснюватися через виборні та інші органи місцевого самоврядування.

Важливими ознаками органів місцевого самоврядування є їх правова, фінансова й організаційна автономія по відношенню до інших органів місцевого самоврядування, а також державних органів. Суть правової автономії полягає в тому, що органи місцевого самоврядування мають власні повноваження, визначені конституцією чи законом. Ці повноваження, наголошується в Європейській хартії, мають бути повними й виключними, тобто такими, що не належать одночасно іншим органам. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування користується цілковитою свободою дій для реалізації власних ініціатив із будь-якого питання, віднесеного до його відання. Це правило має витримуватись і тоді, коли орган місцевого самоврядування здійснює делеговані йому державою додаткові повноваження.

Поняття адміністративного нагляду і його форми.

Адміністративний нагляд – це система тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ. Адміністративний нагляд в державному управлінні – це нагляд місцевих органів виконавчої влади за законністю діяльності органів місцевого самоврядування, який здійснюється у межах, визначених законом.

В юридичній літературі немає єдиної думки з приводу сутності адміністративного нагляду. Ряд вчених вважають, що він є різновидом контролю, маючи при цьому свої особливості. На противагу цій думці, Д.М. Овсянко вважає, що адміністративний нагляд є самостійним видом контрольно-наглядової діяльності, якому притаманні свої особливості. Ю.П. Битяк висловлює думку про те, що «нагляд здійснює єдиний державний орган – прокуратура». Така різноманітність і протилежність думок з приводу природи адміністративного нагляду дає підстави для розгляду його сутності у співвідношенні з контролем та іншими видами нагляду.

Порівнюючи адміністративний нагляд і контроль з точки зору змісту, обсягу повноважень, суб’єктів та об’єктів перевірок, правових і організаційних форм їх здійснення, можна стверджувати, що адміністративному наглядові притаманні особливості, які не характерні для контролю. Водночас, є підстави вважати, що адміністративний нагляд є специфічним видом державного контролю.

1. Контроль включає в себе перевірку стану справ як з точки зору законності, так і доцільності. Адміністративний нагляд здійснюється тільки для перевірки законності.

2. При здійсненні контролю відповідні органи можуть втручатися в оперативно-господарську і виробничу діяльність підконтрольного об’єкту, використовуючи при цьому заходи дисциплінарного примусу. Органи адміністративного нагляду такими повноваженнями не володіють. Вони мають право здійснювати спостереження, перевірку дотримання певних норм, виявляти і припиняти правопорушення а також притягувати винних до адміністративної відповідальності.

3. Контроль, як правило, стосується конкретних органів, підприємств, установ, організацій та їх посадових осіб. На противагу цьому, адміністративний нагляд здійснюється стосовно: а) невизначеного кола фізичних і юридичних осіб за дотриманням ними певних правил; б) визначеного кола осіб (громадян, посадових осіб, юридичних осіб) за дотриманням ними конкретних правил (придбання, використання вогнепальної зброї тощо); в) персоніфікований адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі.

4. Адміністративний нагляд, як правило, пов’язаний із застосуванням заходів адміністративного попередження, адміністративного припинення і накладення адміністративних стягнень. Тобто органи адміністративного нагляду наділені адміністративно-юрисдикційними повноваженнями. На відміну від них контрольні органи такими повноваженнями не володіють (як правило, мають право застосовувати заходи дисциплінарного стягнення).

Відповідно до ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом. Будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своєчасністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти.

Для забезпечення виконання повноважень районними і обласними радами необхідно утворити власні виконавчі органи, підзвітні і підконтрольні відповідним радам. Вирішальне значення у цьому має відіграти ліквідація районних державних адміністрацій і створення на їх базі виконавчих комітетів, які б були правонаступниками районних державних адміністрацій в частині делегованих їх радами повноважень.

Виконавчі органи районної і обласної ради будуть зацікавлені у реалізації компетенції органів регіонального самоврядування (районної та обласної рад) і повністю підконтрольні радам, що забезпечить системність і повноту виконання завдань і функцій покладених на відповідні ради. Районні та обласні ради матимуть реальні важелі впливу на здійснення цільових програм розвитку відповідних територій і будуть правомочні ставити питання про відповідальність виконавчих органів та їх посадових осіб за виконання наданих ним повноважень.

Органи виконавчої влади, які будуть забезпечувати вертикаль виконавчої влади на місцях – здійснюватимуть лише контрольно-наглядові функції, в межах визначених законодавством. Організація їх діяльності має здійснюватися у такий спосіб, щоб не завдати шкоди інтересам територіальної громади, а навпаки сприяти громадам, органам і посадовим особам місцевого самоврядування у здійсненні ними як власних, так і делегованих повноважень.

Інші способи впливу органів державної влади на органи місцевого самоврядування.

Перед кожною державою, яка стає на шлях демократичного розвитку, завжди постає питання, яка форма децентралізації, який тип організації управління на місцях є більш прийнятний для неї з огляду на конкретні обставини політичного, економічного, соціально-культурного характеру. Вибір форм децентралізації багато в чому залежить від того, на яких засадах має здійснюватися державна влада (на засадах єдності чи поділу на законодавчу, виконавчу та судову), а також як держава в особі тих політичних сил, які знаходяться при владі, ставиться до місцевого самоврядування, наскільки вона довіряє своїм громадянам та тим органам, які вони обирають, самостійно управляти місцевими справами, наскільки саме населення (територіальні громади) готове для здійснення цієї важливої місії.

Однією з особливостей моделі організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях є те, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються не тільки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а й беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями. Це, у свою чергу, сприяло виникненню однієї з найскладніших проблем – проблеми розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. У тих країнах, де органи місцевого самоврядування управляють територіями, а місцеві органи державної виконавчої влади лише здійснюють контрольно-наглядові та деякі інші спеціальні функції (Італія, Франція), такої проблеми майже не існує.

Складність проблеми розмежування функцій і повноважень між вказаними двома системами місцевих органів влади обумовлена, по-перше, тим, що функціонально (змістовно) це по суті однорідні системи, оскільки вони займаються практично однаковими питаннями. Уся складність проблематики місцевого самоврядування полягає в двоєдності місцевих справ. З одного боку, вони відображають найближчі життєві інтереси населення, до яких держава теж не байдужа. З іншого боку, на місцях вирішуються й такі справи, в яких державний інтерес представлений в найбільш оголеному вигляді.

Делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування добре відомо світовій практиці державотворення, про що йдеться в Європейській Хартії про місцеве самоврядування. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом з тим є однією з найважливіших форм економії фінансових та людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще якихось структур держаної виконавчої влади, особливо на первинному рівні адміністративно-територіального поділу держави.

До того ж сам поділ повноважень місцевого самоврядування на «власні» та «делеговані» не несе в собі якогось серйозного концептуального навантаження, оскільки всі свої владні повноваження місцеве самоврядування отримує в законі, в якому втілена державна воля народу. В межах владних повноважень орган місцевого самоврядування діє цілком автономно, а в межах делегованих – під контролем відповідних державних органів, оскільки делегування повноважень не є формою їх повної передачі, деволюції, на рівень того, кому вони делегуються. Ці повноваження залишаються і повноваженнями відповідних державних органів.

Вато зазначити, що сьогодні в країнах ЦСЄ та в Україні йде активний пошук оптимальної моделі організації влади на так званому «регіональному рівні», зокрема і щодо способів впливу органів державної влади на органи місцевого самоврядування. Висловлюються, наприклад, пропозиції про надання регіонам (областям) ширших повноважень та про відновлення на цьому рівні виконавчих органів рад, а також про уточнення у зв’язку з цим функції місцевих державних адміністрацій, про зосередження їх зусиль на реалізації контрольно-наглядових функцій.

Об’єднання представників органів місцевого самоврядування в національному масштабі (конференції міст).

Об’єднання представників органів місцевого самоврядування в національному масштабі (конференції міст, муніципальні асоціації (спілки)) – це об’єднані на добровільній основі органи місцевого самоврядування України різних рівнів. Створення муніципальних асоціацій є переконливим свідченням потужного інтеграційного потенціалу органів місцевого самоврядування.

Право органів місцевого самоврядування на об’єднання передбачено у ст. 10 Європейській Хартії про місцеве самоврядування. Слід зазначити, що таке право на об’єднання в цьому документі трактується в трьох аспектах, кожен з яких прямо пов’язаний з можливістю утворення муніципальних спілок як національного характеру, так і з міжнародною орієнтацією:

– держави, що підписали і ратифікували Хартію, визнають право органів місцевого самоврядування в процесі здійснення своїх повноважень співробітничати й у межах, встановлених національним законом, об’єднуватися з іншими органами місцевого самоврядування для виконання завдань, що викликають загальний інтерес;

– у кожній державі має бути визнане право органів місцевого самоврядування входити в об’єднання для захисту і просування загальних інтересів і в міжнародне об’єднання органів місцевого самоврядування;

– органам місцевого самоврядування надається право на умовах, що можуть бути встановлені законом, співробітничати з подібними органами інших держав (на основі двосторонніх, багатосторонніх контактів і контактів з національними об’єднаннями (асоціаціями) місцевої влади).

Так, на даний час активно відбуваються процеси утворення конференцій та асоціацій місцевої влади в Російській Федерації. Їхнє функціонування вперше було дозволено і законодавче закріплено у Федеративному Договорі 1992 p. – Договорі про розмежування предметів відання і повноважень між федеральними органами державної влади й органами влади країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, автономної області, автономних округів у складі Російської Федерації. У цьому документі вперше зазначеним адміністративно-територіальним одиницям надавалася самостійність у міжнародних і зовнішньоекономічних зв’язках. Згодом право на утворення асоціацій органів місцевого самоврядування було закріплено у Федеральному Законі Російської Федерації від 12 серпня 1995 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».

Тенденція підвищеного інтересу, що намітилася, регіонів держав СНД і Балтії до встановлення багатопланового співробітництва виявилася спочатку у самостійних зустрічах місцевої влади. Наприклад, у травні 1992 р. у м. Суми шість областей України і Росії підписали договір про різнобічне співробітництво, а в 1993-1994 рр. це співробітництво одержало закріплення на загальнодержавному рівні.

Процеси утворення муніципальних спілок (асоціацій), в яких активну участь братимуть органи місцевого самоврядування України, можуть відбуватися в рамках ООН та інших універсальних міжнародних організацій. Профільними щодо цього можуть бути МНУО місцевої влади, які мають загальносвітовий статус і діють під егідою ООН і її органів (ЮНЕСКО, ЕКОСОР та ін.) – Всесвітня Федерація об’єднаних міст (ВФОМ) і Міжнародна Спілка місцевої влади (МСМВ).

У своїй діяльності такі МНУО сприяють не тільки становленню місцевого самоврядування, але й утворенню асоціацій місцевої влади (регіонального, субрегіонального і, в остаточному підсумку, національного рівнів) для інтенсивнішого й оптимальнішого, з урахуванням локальних інтересів, вирішення місцевих проблем функціонування територіальних громад і поселень.

З цих позицій особливий інтерес становлять положення прийнятої у вересні 1985 р. у рамках МСМВ Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування, яка регламентує у ряді своїх статей процеси утворення і функціонування асоціацій місцевої влади різного рівня. У ній зафіксовані основні чинники в юридизації правового статусу спілок (асоціацій) місцевої влади національного і регіонального характеру, що одержали згодом закріплення в національному законодавстві про місцеве самоврядування більшості демократичних держав і в міжнародній практиці міждержавних організацій та МНУО місцевої влади, а також при взаємовідносинах між ними. До таких чинників належать:

– місцеві влади мають право при здійсненні своїх повноважень і в межах своєї компетенції об’єднуватися в спілки (асоціації) у рамках держави для вирішення загальних завдань. Таким чином, на наш погляд, тут міститься пряма вказівка на легальну можливість утворення асоціацій національного, регіонального і субрегіонального рівнів;

– держава має визнавати право місцевих влад на утворення таких спілок (асоціацій) і сприяти подібній діяльності;

– держава має визнавати право місцевих влад на входження їх в індивідуальному і колективному (асоційованому) порядку в МНУО місцевої влади;

– місцеві влади конкретної держави, крім права брати участь у діяльності МНУО місцевої влади на умовах, визначених внутрішнім законодавством, мають право співробітничати з аналогічними органами і національними спілками інших держав (статті 9, 10 Декларації).

Таким чином, на міжнародній арені конференції міст, муніципальні асоціації (спілки) виступають як представники інтересів органів місцевого самоврядування своєї країни (національний рівень), регіону конкретної держави або її частини (регіональний, субрегіональний рівні). Одночасно кожна з муніципальних спілок також є конкретною, реальною організаційно-правовою структурою, яка має право вступати у відносини з органами своєї та інших держав з питань ординарного функціонування органів місцевого самоврядування або, у разі змін у їхньому правовому статусі, – на державному, регіональному і місцевому рівнях. З цією структурою державні органи зобов’язані рахуватися, поклавши в основу взаємовідносин принципи легальності національної і міжнародної інтеграційної діяльності органів місцевого самоврядування і поділ повноважень або договірно-правові відносини при виникненні і вирішенні спірних питань та проблем (державні інтереси, місцеві інтереси, інтереси, що «пересікаються», і такі, що конкурують).

Регіональне співробітництво органів місцевого самоврядування.

Право органів місцевого самоврядування на регіональне співробітництво закріплене в Європейській Хартії про місцеве самоврядування та в національних законах (в Україні – у статті 15 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Подібні асоціації та інші об’єднання створюються з метою більш ефективного виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад.

Значна чисельність асоціацій органів місцевого самоврядування обумовлює потребу у їх класифікації, яку можна здійснювати за кількома критеріями:

по-перше, за територією діяльності їх можна поділяти на міжнародні – об’єднують органи місцевого самоврядування різних країн (наприклад, Міжнародна асамблея столиць та великих міст країн СНД), всеукраїнські – такі, що здійснюють діяльність на всій території України (або в переважній більшості регіонів) та регіональні (міжрегіональні) – діють в межах одного або декількох регіонів. Теоретично можуть бути створені і асоціації зі статусом місцевих (наприклад, такі, що об’єднують органи місцевого самоврядування окремого міста), але муніципальній практиці України такі асоціації ще не відомі;

по-друге, залежно від статусу членів вони поділяються на: асоціації міських, селищних, сільських рад; асоціації районних та обласних рад; асоціації районних у містах рад;

по-третє, за характером діяльності асоціації поділяються на: громадсько-політичні та соціально-економічної взаємодії. При цьому громадсько-політичні асоціації створюються з метою представництва та захисту інтересів територіальних громад, органів місцевого самоврядування у взаємовідносинах з органами державної влади, сприяння поступальному розвитку місцевого самоврядування, координації діяльності органів місцевого самоврядування. Поряд з цим основними завданнями асоціацій соціально-економічної взаємодії є координація зусиль щодо розробки та здійснення окремих проектів та програм соціально-економічного розвитку, спільне вирішення проблемних питань, що є типовими для відповідних категорій територіальних громад (наприклад, громад монопрофільних, шахтарських, історичних, курортних, гірських тощо міст, селищ, сіл).

Наведена класифікація має виключно важливе значення з точки зору оцінки реальної ролі тієї чи іншої асоціації органів місцевого самоврядування у громадсько-політичному житті України. Так, найбільш вагому роль в організації взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади, у захисті прав та інтересів територіальних громад, безумовно, відіграють громадсько-політичні асоціації з всеукраїнським статусом, до яких можна віднести: Асоціацію міст України (в якій представлені в основному міські ради); Асоціацію сільських, селищних та міських рад України (членами якої виступають селищні та сільські ради, міські ради міст районного значення); Українська асоціація місцевих та регіональних влад (де представлені переважно районні та обласні ради).

Діяльність органів місцевого самоврядування щодо регіонального співробітництва зосереджується в основному на таких основних напрямах:

1) формування правової бази місцевого самоврядування, представництво і захист інтересів органів місцевого самоврядування у парламенті, урядових установах, інших органах державної влади;

2) організаційна розбудова органів місцевого самоврядування, створення регіональних відділень, утворення галузевих секцій;

3) інформаційне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;

4) робота з містами, надання їм консультативно-методичної допомоги, організація навчання працівників органів місцевого самоврядування, ведення муніципального регістру основних соціально-економічних показників міст та видання відповідних збірників;

5) підтримка муніципальних програм та програм розвитку підприємництва;

6) міжнародна співпраця та налагодження двосторонніх зв’язків з асоціаціями місцевих влад зарубіжних держав, сприяння членам органів місцевого самоврядування у встановленні побратимських стосунків з містами інших країни тощо.

Семінар: Територіальна організація державної влади в державах ЦСЄ (загальні питання, федерація й унітарна держава).

Територіальна організація державної влади в державах ЦСЄ (місцева влада).

Територіальна організація державної влади в державах ЦСЄ (загальні питання, федерація й унітарна держава). Федеративна форма політико-територіального устрою менш поширена порівняно з унітарною формою у країнах ЦСЄ. Так, протягом XX ст. Чехословаччина була унітарною державою (1918-1968 рр.), федеративною державою (1969-1992 рр.), а з січня 1993 р. Чехословацька Федерація взагалі припинила своє існування. На її території утворилися дві унітарні держави – Чеська Республіка і Словацька Республіка (Словаччина). Чехословацька Федерація припинила своє існування на підставі прийнятих Федеральними зборами Чехословаччини низки конституційних законів.

У 1946 р. була утворена Югославська Федерація, до складу якої входили шість республік і два автономних краї. Події кінця 80-х – початку 90-х років XX ст. призвели до розпаду федерації у тому вигляді, який був передбачений Конституцією 1974 р., і утворена нова Югославська Федерація – Союзна Республіка Югославія, суб’єктами якої за Конституцією 1992 р. стали лише дві республіки – Сербія та Чорногорія. Незважаючи на дуже велику відмінність у кількості населення, суб’єкти федерації мали рівні права. В Конституції було положення, що коли президентом СРЮ буде обраний серб, то прем’єр-міністром буде чорногорець, і навпаки; республіки мали свої конституції і громадянство. 4 лютого 2003 р. офіційно проголошено державне співтовариство – Сербія і Чорногорія (СіЧ), що стало правонаступником Союзної Республіки Югославія, і ухвалено розроблену на основі Белградського договору Конституційну хартію СіЧ, що передбачала можливість виходу із співтовариства або Сербії, або Чорногорії після трьох років шляхом проведення референдуму. 21 травня 2006 р. у Чорногорії в ході референдуму про незалежність 55,5 відсотків громадян, які брали участь у голосуванні, висловилися за вихід республіки зі складу СіЧ. 3 червня 2006 р. парламент Чорногорії ухвалив Рішення про незалежність Республіки та Декларацію незалежної Республіки Чорногорія. 4 червня 2006 р. Чорногорія надіслала прохання про вступ до ОБСЄ, а також листа з проханням про вступ до ООН. 15 червня 2006 р. уряд Сербії визнав Чорногорію як суверенну державу. Громадянам Чорногорії, які постійно проживають у Сербії, надано подвійне громадянство. Із здобуттям незалежності 3 червня 2006 р. у Чорногорії здійснюється реорганізація усієї системи державного управління. Отже, на даний час всі колишні суб’єкти Югославської Федерації існують як самостійні національні держави.

Таким чином, до країн ЦСЄ можна віднести такі федеративні держави, як Росія і Австрія. До складу Російської Федерації входять різноманітні суб’єкти федерації: республіки; краї; області; автономна область; Москва, Санкт-Петербург – міста федерального підпорядкування – та автономні округи. Ці державні утворення мають назву «суб’єкти федерації». Правове становище республік, штатів, земель, провінцій регулюється конституцією федерації та власними конституціями суб’єктів федерації, що мають відповідати конституціям спілки (союзу). В Австрії проживає одна нація, проте земель, які є суб’єктами федерації, – 9.

Унітарною називається єдина централізована держава, з територією, що розподілена на звичайні адміністративно-територіальні або національно-територіальні одиниці, до складу яких не належать державні утворення. У сучасному світі більша частина держав – і однонаціональних, і багатонаціональних як республіканських, так і монархічних – є унітарними.

Унітарна форма закріплена деякими Конституціями країн ЦСЄ. Наприклад, Конституція Республіки Болгарії 1991 р., на території якої проживає національна меншість (турки), проголошуючи Болгарію єдиною з місцевим самоврядуванням, додає, що у державі утворення територіальної автономії вважається недопустимим. Проте більшість конституцій держав ЦСЄ безпосередньо не закріплює унітарної форми державного устрою.

Територіальна організація державної влади в державах ЦСЄ (місцева влада). У жодній країні світу, за винятком хіба що карликових (Сан-Марино, Монако тощо), управління неможливо здійснювати виключно з центру. Як зазначав відомий французький вчений Юквіль, «центральна влада, якою б освіченою та вправною вона не була, не в змозі одна охопити всі питання життя великого народу. Вона не може цього зробити тому, що подібне завдання перевищує всі межі людських можливостей. Коли така влада намагається виключно лише своїми силами створити та привести в дію нескінченну множину різних суспільних механізмів, вона змушена буде або задовольнитися далеко неповними результатами, або її зусилля будуть просто марні».

У різних державах застосовуються різні системи управління на місцевому рівні (в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць), на вибір яких впливають такі фактори, як: державний режим, форма державного устрою, неоднаковий підхід до розуміння сутності та природи державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на «природні» та «штучні», національні та історичні особливості і традиції тощо.

В основу цих систем покладено різні принципи взаємовідносин місцевих органів влади між собою та з центральними органами влади. Зокрема, виділяють такі основні варіанти організації влади на місцях: англо-американську (англосаксонську), континентальну (французьку, романс-германську або європейську), іберійську та радянську.

Територіальна організація державної влади в державах ЦСЄ на рівні місцевої влади будується за принципами континентальної моделі. Правова форма та основні елементи цієї моделі склалися ще в період еволюції римської держави. У процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до абсолютної монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні і громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівноправ’я, що значно розширювало можливості населення інших громад – municipes (неримських громадян) для участі як у суспільно-державному житті, так і у торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші громади та провінції забезпечували Рим всім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього повного обсягу громадянських прав і свобод.

Сучасна модель організації влади на місцях в каїнах ЦСЄ є результатом тривалої еволюції римської муніципальної системи і характеризується такими рисами:

– більш високим (порівняно з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості;

– поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною громадою органів місцевого самоврядування та призначених центральною владою уповноважених представників, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування та виконують інші функції, що не підлягають децентралізації;

– повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з негативним принципом правового регулювання (органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом).

У різних країнах континентальна модель має свої особливості, що пов’язано з різним підходом до визначення територіальної основи місцевого самоврядування, різним трактуванням ролі «природних» та «штучних» адміністративно-територіальних одиниць при визначенні системи територіальної організації влади. У зв’язку з цим можна виділити два різновиди континентальної моделі:

а) на всіх субнаціональних територіальних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі й органи «вторинної» територіальної громади – територіальної громади «штучної» адміністративно-територіальної одиниці, наприклад, департаменту, області, повіту тощо) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому, на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система передбачає місцеве самоврядування на всіх територіальних рівнях (як громадівське самоврядування – самоврядування територіальної громади, так і регіональне самоврядування – самоврядування регіональних співтовариств).

б) органи місцевого самоврядування створюються лише на низовому рівні – в «природних» адміністративно-територіальних одиницях, а на регіональному та субрегіональному рівнях (в «штучних» адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені центральною владою місцеві державні адміністрації загальної компетенції. За такої моделі визнається лише громадівське самоврядування – самоврядування територіальних громад. При цьому можливий варіант, коли і на регіональному рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу – це не представницькі органи регіональних співтовариств, їх існування не визнається, а органи представництва інтересів територіальних громад на регіональному рівні. Подібна система у її різних варіантах застосовується, зокрема, в Болгарії.

У деяких державах ЦСЄ започаткована така система організації влади на місцях, яка характеризується ознаками і англо-американської і континентальної моделі, наприклад, Австрія, Росія, що дає підстави виділяти змішану модель.

Новітній етап розвитку місцевого самоврядування в Центрально-Східній Європі розпочався в 90-ті роки XX століття і характеризується проведенням важливих структурних, функціональних та організаційних реформ систем організації влади на місцях. Ці реформи стосуються різних територіальних рівнів управління, вони зачіпають відносини між місцевими та центральними органами влади, між різними рівнями місцевого і регіонального управління та самоврядування. Структурні реформи стосуються організаційних відносин між різними рівнями місцевого управління. Вони пов’язані з реформуванням системи адміністративного-територіального устрою держави, а також із запровадженням самоврядування на регіональному рівні. Результатом таких реформ стало укрупнення територіальних громад. Досвід країн ЦСЄ свідчить, що зміна територіальних меж муніципалітетів, укрупнення громад, їх злиття повинно вирішуватися законодавчим шляхом з урахуванням думки членів відповідних громад.