4. Механизм разграничения полномочий Федерации и ее субъектов

В России принят способ, основанный на идеях кооперативного федерализма. Он связан с отказом от дуалистического подхода (разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов) и введением особой сферы совместной компетенции.

Статья 71 Конституции РФ устанавливает предметы ведения Федерации (обычно это называется исключительной компетенцией Федерации), ст. 72 — предметы совместного ведения, а остальные (остаточные) полномочия, не названные в ст. 71 и 72, передаются в ведение субъектов РФ.

Последние не могут вмешиваться в сферу ведения Федерации и должны исполнять законы, которые она принимает в этой сфере.

В сфере совместной компетенции федеральный закон имеет верховенство: субъект РФ может регулировать вопросы, относящиеся к этой сфере, только если нет федерального закона. При издании последнего закон субъекта РФ теряет силу.

Наконец, в области ведения субъектов РФ (остаточные полномочия) закон субъекта РФ имеет верховенство.

По общему правилу Федерация не вправе регулировать эту сферу отношений. Если по вопросам компетенции субъекта принят федеральный закон, противоречащий закону субъекта РФ, то действует последний. Однако Федерация вправе вмешиваться в сферу исключительного ведения субъектов РФ в условиях чрезвычайного и военного положения, а также если законодательство субъекта нарушает федеральный закон, соответствующий Конституции РФ.

Законодательная компетенция в рамках разграничения предметов ведения установлена ст. 76 Конституции РФ.

К предметам ведения Федерации относятся вопросы, которые имеют особо важное значение или требуют централизованной деятельности.

Их можно разделить на несколько групп:

в сфере статуса человека и гражданина — гражданство; регулирование прав человека и гражданина; регулирование прав национальных меньшинств; государственные награды и звания РФ и др.;

в сфере учредительной власти и определения основ развития РФ — принятие и изменение Конституции РФ: установление основ федеральной] политики; федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, культурного и национального развития РФ;

в сфере регулирования территории РФ, обороны и внешних связей государства — вопросы территории РФ, внешняя политика и международные отношении РФ, международные договоры РФ, вопросы воины и мира; определение статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка покупки и продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;

в сфере организации государства и управления им — федеративное устройство, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти, федеральная государственная служба;

сфере экономики — федеральная государственная собственность и управление ею, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, таможенное регулирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; расщепляющие материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе;

в сфере установления единых стандартов — метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

в сфере правового регулирования — судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполниелыное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

Для осуществления полномочий федеральной государственной власти в субъектах РФ, в городах, административно-территориальных единицах создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (военные комиссариаты, отделы налоговом службы и др.). Эти органы не вправе вмешиваться в собственные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований. Порядок их комплектования должен быть единообразным но всех субъектах. Установление предметов ведения Федерации не означает, что ее субъекты не участвуют и решении федеральных вопросов. Есть специальная палата парламента — Совет Федерации, без согласия которого нельзя решать некоторые важнейшие вопросы (например, изменение Конституции РФ, введение чрезвычайного положения, формирование Конституционного Суда РФ).

Участие субъектов РФ в решении вопросов федеральною уровня обеспечивается закреплением в Конституции РФ предметов совместного ведения Федерации и субъектов (ч. 1 ст. 72).

Можно выделить следующие группы совместных полномочий:

в сфере статуса прав личности — защита прав и свобод человека и гражданина; зашита прав национальных меньшинств; обеспечение законноети и правопорядка, общественной безопасности;

в сфере федерального единства — обеспечение соответствия конститций, уставов, иного законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам;

в сфере внешних связей — координация международных и внешнеэкономических связей субъектов, выполнение международных договоров РФ;

в сфере организации публичного управления — установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

в сфере экономики — разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, установление общих принципов налогообложения и федеральных сборов, зашита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

в сфере экологии — природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории;

в сфере защиты от стихийных бедствий — осуществление мер борьбы с катастрофами, эпидемиями, ликвидация их последствий;

в социальной и культурной сфере — охрана памятников истории и ультуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, зашита семьи, материнства, отцовства, детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

в сфере правового регулирования — административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Разграничение полномочий между центром и местами — одна из острейших проблем федерализма. В России в этом отношении существует много сложностей. В 1999 г. принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предмете ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон исправляет некоторые недостатки прежних порядков, но он далеко не решил всех проблем. В настоящее время действуют примерно 300 федеральных законов (об охране природы, о налогах и т.д.), где разграничиваются полномочия Федерации и ее субъектов по конкретным вопросам. ЗК, ТК, КоАП и другие акты тоже содержат нормы, посвященные этому вопросу. Многие проблемы возникают в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Президент РФ создал специальную комиссию по разработке проектов новых законов всестороннем разграничении полномочий.

Формы участия субъектов Российской Федерации в решении общефедеральных вопросов и федеральное принуждение

Поскольку Российская Федерация — сложное государство, ее субъекты тоже обладают государственной властью. Существуют различные способы их участия в решении общегосударственных вопросов.

К числу таких способов относятся:

1) осуществление совместной компетенции Федерации и субъектов, причем, как уже говорилось, процесс принятия федеральных законов в сфере совместных предметов ведения может быть приостановлен, если против законопроекта возражает не менее части общего числа субъектов РФ;

2) создание в парламенте особой формы участия субъектов РФ в решении обшефедеральных вопросов — Совета Федерации в качестве органа представительства интересов субъектов;

3) членство всех глав администраций субъектов РФ Государственном Совете — совещательном органе при Президенте Р;

4) существование при Президенте или Правительстве РФ особых институтов — представительств субъектов;

5) участие субъекта РФ в подготовке и обсуждении международных договоров РФ, если они касаются данного субъекта;

6) согласование с субъектами РФ кандидатур некоторых федеральных должностных лиц или обязательные консультации по поводу таких кандидатур (не все кандидатуры должны согласовываться.

В частности, это относится к «силовым» и некоторым другим министерствам, которые осуществляют исключительные полномочия Федерации.

Существуют и другие способы, которые не регулируются детально конституционным правом и имеют текущий характер: совещания Президента РФ и Председателя Правительства РФ с высшими должностными лицами определенных групп субъектов РФ (Северного Кавказа и прилегающих районов, Поволжья и др.) для обсуждения проектов федеральных решений, рассылка в субъекты проектов законов и получение заключений от них и т.д.

Федеральный контроль и федеральное принуждение.

Субъект РФ не только участвует в решении общефедеральных вопросов, но и подвергается контролю со стороны Федерации.

Теоретически это обусловлено тем, что Федерация — это государство, представляющее народ, общество страны в целом, тогда как субъект РФ — это государство или государственное (государствоподобное) образование, которое представляет народ субъекта, являющийся частью народа всей страны. Существует общесистемная зависимость части и целого, часть подчиняется общим закономерностям развития целого и в то же время влияет на него. Это не может не сказываться в отношениях Федерации и ее субъектов. Для такой зависимости есть и иные основания. Как отмечалось выше, государственная власть Федерации и государственная власть ее субъекта находятся в иерархическом соотношений: федеральная власть имеет верховный характер, а отсюда вытекают отношения зависимости и, следовательно, контроля.

Федеральный контроль имеет различные формы.

Законность актов субъектов РФ, их соответствие Конституции РФ проверяется Конституционным Судом РФ (только при наличии соответствующего обращения).

Существуют

финансовый контроль (в том числе за целевым расходованием специальных средств, выделенных Федерацией),

контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъекта в соответствии с принципом «вертикали органов исполнительной власти», который осуществляется органами исполнительной власти РФ. Пре зидент как гарант Конституции осуществляет президентский контроль (есть специальный орган — Контрольное управление Президента).

В случае противоречия актов субъектов РФ федеральным Конституции и законам Президент РФ приостанавливает акты губернаторов (например, в 1997 г. было приостановлено действие актов губернатора Курской области, в 2000 г. — Смоленской и Амурской областей), указы президентов республик, если они затрагивают полномочия Федерации (например, Якутии (Саха), Чувашии, Ингушетии), законодательных собраний республик (Татарстана). При этом президентам республик (губернаторам) предлагается отменить эти акты или привести их в соответствие с законами РФ.

Контроль в отношении соблюдения основных прав человека и гражданина в субъекте РФ осуществляет Уполномоченный по правам человека, избираемый Государственной Думой. Все это — текущий, повседневный контроль.

Вместе с тем во многих федерациях мира существуют чрезвычайные способы контроля, связанные с особыми обстоятельствами. Они получили обобщенное название — федеральное принуждение. В России Конституция 1993 г. предусматривает только один такой способ — введение чрезвычайного положения на всей территории страны или в отдельных местностях (ст. 88). Такая формулировка дает возможность ввести чрезвычайное положение в одном субъекте или в их группе, например, при попытках насильственного изменения конституционного строя (в том числе в субъекте РФ).

В зарубежных странах предусмотрены на конституционном уровне и использовались на практике разные способы федерального принуждения: президентское правление, федеральная интервенция (вмешательство), приостановление собственного управления субъекта и назначение уполномоченного для управления им, передача законодательных полномочий субъекта федерации федеральным органам, резервирование законов субъектов федерации на усмотрение главы государства и др.

Законы, принятые 2000 г. и позднее, дают возможность использовать в случае нарушения субъектами РФ федеральных Конституции и законов также другие меры:

• роспуск законодательного собрания субъекта РФ,

• отрешение от должности главы администрации субъекта (высшего должностного лица) или его временное отстранение от должности.

Такие меры могут быть применены только после судебного решения, установившего факт нарушения федерального законодательства с вредными последствиями и после соответствующих предварительных предупреждений со стороны Президента РФ

В сложных ситуациях может использоваться способ назначения полномочных представителей Президента РФ или других должностных лиц для временного осуществления исполнительной власти (этот способ применялся в Приморском крае, в Чечне). Такое право предоставлено Президенту РФ в соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ. Она не ограничивает понятие полномочного представителя какими-либо разновидностями должностей.

В 1999 г. в условиях беспорядков и безвластия в Карачаево-Черкесии выборы главы государства были оспорены) Президент РФ возложил временное исполнение обязанностей главы государства на председателя законодательного органа этой республики. В случае противоречий между Федерацией и субъектами, а также между субъектами могут быть использованы согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Президент РФ вправе прибегнуть к такому способу разрешения разногласий, во-первых, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов, во-вторых, между органами государственной власти самих субъектов. Он может использовать согласительные процедуры как по собственной инициативе, так и в результате обращения к нему федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов. Президент РФ неоднократно регулировал разногласия между субъектами и даже разногласия внутри них (например, между органами законодательной и исполнительной власти в Вологодской и Тульской областях в 90-х гг.).

Согласительные процедуры Президент РФ может использовать в связи с обращением субъекта РФ и вне какого-либо явного спора между сторонами. Так, в 2000 г. председатель Государственного собрания (законодательного органа) Республики Башкортостан обратился с письмом к Президенту РФ с целью решения вопроса в порядке согласительных процедур об исправлении статей Конституции Башкортостана, не согласующихся с федеральной Конституцией. Президент РФ дал письменный ответ.