6ВопросЕс: межд. Организация или государство

По вопросу о юридической природе права Европейского Союза имеется несколько точек зрения. Согласно одной из них, ЕС представляет собой федеративное государствоподобное образование добровольно объединившихся стран. В соответствии с другой точкой зрения, ЕС, хотя и имеет ряд особенностей, является международной организацией, а ее право — это международное право. Третьи авторы полагают, что ЕС — это международная организация с элементами конфедерации.

Вторая точка зрения представляется более правильной и вот почему. Государства, вошедшие в ЕС, не утеряли своего суверенитета, в том числе и области национального законотворчества. Однако Союзу был делегирован необычайно широкий объем правомочий. Следует отметить, что право ЕС имеет прямое действие на территории стран-участниц и приоритет перед национальным правом, включая приоритет постановлений ЕС перед более поздними национальными законами. В то же время цели ЕС несколько шире, чем у обычных международных организаций. В их числе не только создание политического и торгово-экономического союза стран — членов Союза, обеспечение свободного движения товаров и услуг, а также миграции рабочей силы в рамках ЕС, но и введение единой валюты,* фактическая отмена внутренних границ стран Союза, совместная внешняя политика и политика в области международной безопасности и др.

А. В. Арбузов*

Европейский Союз: международная организация или конфедерация?

В последнее время в российской и зарубежной юридической литературе широко обсуждается тема конфедеративных образований. На первый взгляд, интерес к ней может показаться странным. Ведь традиционно считается, что конфедерации не характерны для современной эпохи.[1] Чаще всего о них вспоминают применительно к Швейцарии (1291—1798, 1815— 1848), США (1781-1787), Германскому союзу (1815-1866 гг.) и некоторым другим межгосударственным объединениям прошлого, от которых государства впоследствии отказались в пользу более сильных форм государствен­ности — федеративной или же унитарной. Однако вновь вспомнить о конфедерациях науку заставляют события последнего времени, а именно появление на международной арене Европейского Союза. По целому ряду признаков данное образование отличается от обыкновенных международ­ных организаций, содержит в себе черты, характерные для классических конфедераций прошлого, а потому вызывает многочисленные споры по поводу своей юридической природы и среди юристов-международников, и среди теоретиков государства и права. Одни авторы[2] считают его конфедерацией, другие — признают международной организацией.[3] Наконец, высказывается и третья точка зрения, согласно которой ЕС обладает особым правовым статусом, отличным от всех ранее известных видов межгосударственных объединений.

Представляется, что определить место ЕС в классификации таких объединений можно лишь методом сравнительного анализа, путем сопоставления его свойств с наиболее существенными из известных нам признаков

международных организаций и конфедераций. Основной акцент при этом должен быть сделан на международные организации, как наиболее распро­страненную форму межгосударственных объединений на современном этапе.

Итак, обратимся к международным организациям. В настоящее время их насчитывается более четырех тысяч. В целом они могут быть разделены на две группы: межправительственные (межгосударственные) и неправительственные. Членами первых могут быть государства, вторых — нацио­нальные ассоциации, общества, объединения неправительственного характера и даже отдельные лица. Очевидно, что применительно к ЕС нас больше интересуют межправительственные (межгосударственные) организации. К сожалению, в литературе отмечается, что удовлетворительной де­финиции таких организаций в универсальных международных правовых актах в настоящее время не существует. Так, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. указывается лишь на один их отличительный признак — межправительственный (т. е. межгосударственный) ха­рактер. Однако мы можем воспользоваться определением, содержащимся, например, в Конвенции о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономических организаций, действующих в определенных областях сотрудничества, подписанной в Будапеште 5 декабря 1980 г. Согласно ст. 1 Конвенции «межгосударственная экономическая организация...» означает международную организацию, членами которой являются государства, учрежденную на основе международного договора для координации действий ее членов по сотрудничеству и кооперированию в определенных областях экономики, науки и техники. Данное определение позволяет выделить три основных признака межправительственной организации: i) учреждение в соответствии с международным договором, и) членство государств и iii) целевой характер деятельности. К этому можно добавить iv) наличие у организации определенных структур (органов, должностных лиц), через которые осуществляется управление ею, и v) полномочий, необходимых для выполнения возложенных на организацию функций.Рассмотрим указанные признаки на предмет того, как они реализуются в ЕС.

Учреждение в соответствии с международным договором. Межправительственные организации создаются и действуют в соответствии с учре­дительным актом, имеющим статус международного договора. Это может быть соглашение, статут, устав или несколько документов сразу. Учреди­тельный акт — своего рода высший закон для международной организации. В нем определяются цели и принципы ее деятельности, ее полномочия, привилегии, структура управленческих органов, порядок принятия ими решений и тому подобные вопросы. Типичным примером учредительного акта межправительственной организации может служить Устав ООН, принятый в Сан-Франциско 26 июня 1945 г.

ЕС также был учрежден в соответствии с международным договором. Это Маастрихтский договор от 7 февраля 1992 г. Однако данный Договор кардинально отличается от учредительных актов большинства межправительственных организаций. Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, что он был заключен на основе и в развитие соглашений уже существующих организаций — Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Так, первоначально Договором от 18 апреля 1951 г. государства учредили ЕОУС, основная цель которого заключалась в создании общего европейского рынка в важнейших для того периода угольной и металлургических областях. Успехи ЕОУС открыли путь для объединения в других отраслях экономики, вследствие чего Дого­ворами от 25 марта 1957 г. дополнительно к ЕОУС были образованы ЕЭС и Евратом. ЕЭС, главным образом, ставил своей целью создание условий для свободного движения товаров, лиц, капиталов и услуг на территории стран сообщества, а Евратом — объединение усилий государств в сфере ядерной энергетики. В 1967 г. произошло слияние высших органов трех сообществ. Последовавшие затем явные достижения в социально-экономической области побудили государства перейти к еще более тесным формам интеграции. Для этого было решено создать на базе сообществ (в первую очередь ЕЭС) новую структуру — Европейский Союз. Основные контуры Союза были определены в так называемом Едином европейском акте (1986 г.), а окончательное его оформление произошло в 1992 г., когда в г. Маастрихте главы государств подписали Договор о Европейском Союзе.

Маастрихтский договор представлял собой существенный шаг вперед в процессе интеграции стран Европы по сравнению с договорами сообществ. Созданный им Европейский Союз объединил в себе все, что было достигнуто при учреждении сообществ, добавив к этому дополнительную компетенцию (главным образом, в политической сфере),[8] органы, облеченные большей властью (обладающие, помимо прочего, правом участия в законодательном процессе и одобрения всех важнейших международных договоров), единое европейское гражданство (дополняющее национальное) и общую европейскую валюту. Однако Договор не заменил, а скорее дополнил акты сообществ. С его принятием сообщества превратились в своего рода структуры ЕС. А потому акты об их учреждении следует считать такой же неотъемлемой частью учредительной базы ЕС, как и сам Маастрихтский договор.

После подписания Маастрихтского договора в него неоднократно вносились изменения, что также следует отметить. При этом в каждом из такого рода случаев происходило все большее расширение компетенции Союза и укрепление его наднационального статуса. Так, 2 октября 1997 г. в Амстердаме был подписан и вступил в силу с 1 мая 1999 г. документ под названием «Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты». Этим Договором ЕС был наделен полномочиями в вопросах убежища, в области визовой, иммиграционной политики, поли­тики занятости, правом издавать нормативные акты по вопросам уголовного права и уголовного процесса. 26 февраля 2001 г. стороны подписали Ниццкий договор,[9] вступивший в силу 1 февраля 2003 г. Внесенные им поправки касались главным образом вопросов расширения возможностей ЕС по контролю за соблюдением государствами демократических принципов, усилению его влияния на формирование общей внешней политики и политики в области безопасности, предоставлению дополнительных рычагов воздействия на государства в уголовно-правовой сфере и т. д.

Сказанное позволяет выделить ряд специфических особенностей правовой основы деятельности ЕС. Прежде всего, преемственность и множест­венность составляющих ее актов. Учредительная база ЕС сформировалась в результате не одного и даже не двух, как это имеет место у большинства межправительственных организаций, а целого комплекса соглашений, благодаря последовательному принятию которых стало возможным возникновение и развитие данного образования до его текущего положения. Другая отличительная черта — динамичность и ярко выраженная направленность на дальнейшее укрепление Союза. Это означает, что правовая основа ЕС имеет тенденцию к дополнению новыми актами, с каждым из которых происходит расширение компетенции Союза, усиление его самостоятельности и независимости от государств-членов. ЕС как бы находится в переходном состоянии на пути к более прочному образованию.В литературе отмечается, что подобное состояние — характерный признак именно конфедеративных формирований. Рассмотрим следующий признак межправительственных организаций — членство государств. Членами межправительственных организаций могут быть только государства. Очевидно, что таких государств должно быть как минимум два. Иные субъекты могут привлекаться к работе органов межправительственной организации, но членами самой организации они не становятся.

По данному признаку ЕС, казалось бы, ничем не отличается от обыкновенных межправительственных организаций. Его участниками также могут быть исключительно государства. Между тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что членами ЕС, как следует из содержания Маастрихтского договора, являются не просто государства, а государства, осознающие «историческое значение прекращения разделенности европейского континента», «общность исторических судеб населяющих их народов», необхо­димость «развития европейской интеграции», следовательно, стремящиеся в перспективе к объединению в некую единую структуру. Именно такой вывод следует из буквального толкования учредительного акта ЕС. Безусловно, существуют и другие (более определенные) критерии членства в дан­ном объединении. В основном они экономического или политического характера: уровень инфляции, дефицит государственного бюджета, размер общего государственного долга и т. д. Представляется, однако, что данные критерии носят второстепенный характер по отношению к необходимости наличия у государств территориальной и исторической общности. Наиболее наглядно это демонстрируют отношения ЕС с Турцией, которая вот уже много лет безуспешно пытается войти в европейское объединение. Официально причины, препятствующие ее вступлению в ЕС, носят сугубо эконо­мико-политический характер — проблемы с демократией, правами человека, свободой рынка и т. п. Но помимо Турции в единую Европу стремятся и другие страны, в частности Болгария и Румыния. У них проблем не меньше — высокий уровень коррупции, необходимость реформирования судеб­ной системы и т. д., тем не менее процесс их вхождения в ЕС проходит легче. Так, уже заключен договор, согласно которому Болгария и Румыния станут полноправными членами Союза с 1 января 2007 г.[13] Сроки же вхождения в ЕС Турции, напротив, неоднократно пересматривались. Чем это можно объяснить? Очевидно, что различиями в культурной сфере между европейскими странами и восточной, хотя и европеизирующейся Турцией. Европейские страны с трудом видят Турцию частью своего мира. Бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстэн так прокомментировал перс­пективы ее вхождения в Евросоюз: Турция — «не европейская страна», 95 % турок живут за пределами этой части света, «вступление Турции в ЕС будет означать конец для Европы».[14] Несмотря на возможную политическую подоплеку данного заявления, сам факт постановки одним из создателей будущей Конституции ЕС вопроса о том, является ли страна «европейской» или нет, наглядно показывает, что не экономическая и даже не политическая, а территориальная и историко-культурная общность стран выступает важнейшим критерием членства в Европейском Союзе.

Целевой характер деятельности организации. Межправительственная организация, как и любая другая международная организация, создается для достижения определенных целей, которые фиксируются в акте об ее учреждении. Так, целями деятельности ООН согласно ст. 1 ее Устава являются поддержание международного мира и безопасности, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к на­рушению мира, развитие дружественных отношений между нациями и т. д.

Очевидно, что ЕС также преследует определенные цели. Однако эти цели, закрепленные в Маастрихтском договоре, существенно отличаются от целей любой межправительственной организации. Это содействие «устойчивому

и гармоничному экономическому и социальному прогрессу, особенно путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального сплочения», «введение единой валюты», способствование «утверждению его [ЕС] индивидуальности на международной арене, особенно путем осуществления общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» и т. д. Иными словами, это цели объединения. Пока что такое объединение касается лишь определенных областей. Однако, учитывая положения ст. А Договора («Договор знаменует собой новый (т. е. лишь очередной. — А. А.) этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы»), за объединением в этих областях следует ждать объединения и в других. Подобные интеграционные устремления мы не встретим ни в одной межправительственной организации.

Наличие организационных структур. Наличие у межправительственной организации определенных органов («специфических организационных институций», как их называют исследователи[15]), обладающих правом принятия решений по вопросам своей компетенции, является необходимым условием ее нормального функционирования. Деятельность данных структур существенно отличается от деятельности внутригосударственных органов. Прежде всего, их решения адресуются, как правило, соответствующим государствам, а не конкретным государственным органам или лицам. Во-вторых, в силу принципа суверенитета государств указанные решения в основном носят для государств — членов организации рекомендательный, а не обязательный характер. Правда, из этого правила есть и исключения. Они связаны с деятельностью Международного суда и Совета Безопасности ООН по вопросам международной безопасности, чьи решения и предписания носят обязательный характер. В целом, однако, подобного рода императивность не свойственна решениям органов межправительственных организаций.

Иным образом обстоят дела с Европейским Союзом. В российской и зарубежной литературе обращается внимание на то, что в отличие от обык­новенных межправительственных организаций органы ЕС (Европейский парламент, Совет, Комиссия и др.) уполномочены в пределах своей компе­тенции издавать различного рода акты, носящие не рекомендательный, а обязательный характер. Государство, уклоняющееся от исполнения этих актов, может быть принуждено к таковому через Суд. Кроме того, акты органов ЕС адресованы не только государствам-членам, но и предприятиям, учреждениям, организациям и физическим лицам, находящимся на их территории. Это означает, что в пределах своей компетенции данные органы обладают статусом «наднациональных» по отношению к национальным органам государств — членов Союза. Очевидно, что такого рода положения, направленные на прямое и, главное, добровольное умаление государствами своего суверенитета в пользу объединения, не характерны для меж­дународных организаций, одним из основных принципов деятельности которых является принцип «уважения суверенитета государств-членов». По существу, признав полномочия органов ЕС издавать имеющие обязательную силу властные предписания (равно как и право Союза заключать международные договоры, представлять государства-члены во взаимоотношениях с третьими странами), государства передали ему часть своего суверенитета. В межправительственных организациях это было бы просто недопустимым.

Наделение организации полномочиями, необходимыми для осуществления ею своих функций. В зависимости от целей создания каждая меж­дународная организация наделяется определенным набором полномочий (компетенцией). Компетенция организации закрепляется в ее учредитель­ном документе и жестко привязана к целям ее деятельности, т. е. носит сугубо функциональный характер,[20] что опять же объясняется необходимо­стью соблюдения принципа уважения суверенитета государств — членов организации. Особенность ЕС состоит в том, что в отличие от большинства межправительственных организаций по мере развития его учредительной базы происходит постепенное расширение круга вопросов, входящих в сферу самостоятельной компетенции данного образования.

Итак, в свете вышесказанного становится очевидным, что внешне ЕС обладает всеми признаками, характерными для межправительственных организаций. Это (i) учреждение в соответствии с международным договором, (ii) членство государств, (iii) целевой характер деятельности, (iv) наличие организационных структур и (v) собственной компетенции. Вместе с тем эти признаки проявляются качественно иным образом, нежели в обыкновенных международных организациях. Так, (i) учредительная база ЕС сформирована на основе учредительных актов предшествующих ему организаций, динамична и имеет тенденцию к дальнейшему развитию в сторону усиления статуса объединения; (ii) членство государств в ЕС основано не на общности интересов в определенных сферах (экономической, военной, политической и т. д.), а скорее на осознании государствами исторического и культурного единства своих народов и необходимости их дальнейшей интеграции; соответственно этому (iii) цели ЕС заключаются в укреплении этого единства и его поэтапном перенесении из сферы духовной в сферу практическую (государственно-правовую и экономическую) путем создания единого экономического пространства, общей внешней и внутренней политики, территории без границ и т. п.; (iv) для достижения этих целей органы Союза наделены невиданным для межправительственных организаций объемом властных полномочий и в пределах своей компетенции обладают свойством «наднациональности» по отношению к национальным органам государств, причем (v) эта компетенция имеет тенденцию к дальнейшему расширению. Все перечисленные черты (как и некоторые другие, например единое гражданство, которое представляет собой «один из важнейших атрибутов государственности, выражающийся во взаимных правах и обязанностях человека и государства»,[21] единая валюта, собственная правовая система Союза, о которой немало сказано в юридической литературе, территория без внутренних границ или с номинальными границами и т. д.) характеризуют Европейский Союз скорее как государство, чем как межправительственную организацию.

Однако государством в строгом смысле данное образование все же не является. Многие из характерных для государства признаков (государ­ственная территория и публичная власть, распространяющая свою юрисдикцию на эту территорию, суверенитет, налоговая система и проч.) в ЕС еще только развиваются. По существу, Союз находится как бы в промежуточном положении — это еще не государство, но уже и не международная организация. Представляется, что обозначить это положение можно лишь одним словом — «конфедерация». Именно конфедерации присуща такая двойственная природа: меньше чем государство, но больше чем международная организация. С международными организациями конфедерацию роднит то, что она создается на основе международного договора, причем в договоре специально оговаривается, что государства сохраняют свой независимый статус и суверенитет, подкрепляемые правом сецессии, т. е. свободного выхода из объединения.[22] Международно-правовой статус конфедерации проявляется и в том, что значительная часть решений конфедеративных органов (или все они) проводится в жизнь решениями и действиями органов государств, входящих в объединение. Наконец, у конфедерации нет собственной территории, а есть территории составляющих ее государств. С другой стороны, общее у конфедерации с государством просматривается в создании единых руководящих органов, решения которых действуют на всем пространстве объединения, образовании общих таможенных и пограничных структур (а также войсковых формирований), значительном упрощении режима перемещения граждан одного государства-члена на территорию другого по сравнению с третьими странами (без виз и других формальностей),[23] наконец, в собственном конфедеративном бюджете. Все перечисленные признаки, в той или иной мере характерные для классических конфедераций прошлого (Швейцарской Конфедерации, Конфедеративных Штатов Америки, Республики Соединенных провинций в Нидерландах, Германского союза и т. д.), присутствуют и у Европейского Союза, что и позволяет также назвать его конфедерацией.

Безусловно, ЕС обладает и специфическими чертами (в частности, единым гражданством, валютой, органами со значительными законодательными полномочиями, собственной правовой системой и т. д.), однако представляется, что это не препятствует признанию за ним конфедеративного статуса. Конфедерация не настолько стабильная форма государственного устройства, как, скажем, унитарное государство, империя или федерация, чтобы по одному или нескольким признакам можно было отказать ей в существовании. Отмечено, что одна из особенностей конфедеративных образований состоит в том, что они являются переходными формами[24] и в итоге либо распадаются (как, например, союз Сенегала и Гамбии в 1989 г. из-за разногласий вокруг таможенного союза), либо преобразуются в федерации. Следовательно, рассматривать их нужно не в статике, а в динамике, памятуя о том, что сегодняшнее объединение государств завтра, возможно, единое федеративное государство, процесс перехода в которое неизбежно будет сопровождаться постепенным приобретением конфедерацией черт государственности.

Именно это мы и наблюдаем ныне в отношении ЕС: в прошлом — образование, в возможность существования которого верили далеко не все, а сегодня — объединение полугосударственного типа, с каждым днем приобретающее все новые признаки федеративного устройства. Этому процессу способствует динамичная учредительная база, о которой уже было сказано выше. В ней заложен вектор дальнейшего развития ЕС и, как представляется, этот вектор направлен в сторону его перехода в государственное образование. Поэтому Европейский Союз не межправительственная организация, поскольку данный этап давно пройден, и не государство, хотя многие из его черт уже приобретены, — это конфедерация, движущаяся «в направлении ключевых сфер государственного суверенитета», [25]и на этом пути уже значительно преуспевшая.

"ЕС — международное образование, сочетающее признаки международной организации и государства, однако формально он не является ни тем, ни другим."

Все признаки налицо: флаг, гимн, территория, армия, валюта, самодостаточная экономика (кстати, самая сильная в мире), суверенитет, внутренняя и внешняя политика, список можно продолжать.