12. Стратегические цели социальной политики государства

Стратегическое планирование возможно только в условиях стратегического управления. Существуют три основных типа управления - административное руководство, стратегическое или целевое управление и организационная деятельность.

Организационная деятельность охватывает организацию структуры или структурную реорганизацию. Эта деятельность непосредственно связана с производством новой структуры или реорганизацией существующей относительно измененного объекта или измененной системы целей.

Административное руководство связано с управлением некоторым объектом через систему команд внутри некоторой единой цели, известной в центре управления, по строгой иерархии прохождения решений сверху вниз в рамках регламента, процедур, норм. Контроль через обратную связь при административном управлении осуществляется из центра и является строго иерархичным. Цель зачастую известна лишь в управляющем центре такой системе, а система запретов и секретности не позволяет осуществить планирование на элементарном уровне. Главным для такого типа управления являются процедуры и нормы выполнения указаний сверху - система управления является системой субординации.

Целевое или стратегического управление связано с продвижением в процессе управления по дереву целей (краткосрочное планирование, среднесрочное, долгосрочное; приоритеты, увязывание разносрочных задач и т.д.) Цель доводится до каждого участника системы управления в виде стратегии - стратегия является публичной, и всякое текущее действие краткосрочной перспективы приводится в соответствие с долгосрочной перспективой стратегической цели. Функцию обратной связи и контроля при таком управлении можно осуществлять на любом месте, а не только в центре, а сама обратная связь не организована иерархически, поскольку на каждом уровне системы при стратегическом управлении добиваются понимания общей цели и увязывания с ней текущих задач в каждый момент времени.

Стратегия формулируется и разрабатывается высшим руководством. Однако реализация стратегии при стратегическом управлении возможна лишь при участии всех уровней управления: стратегия должна быть известна на всех уровнях системы управления, и любой менеджер должен соотносить любой свой шаг с конечной стратегической целью в каждый момент времени, а не ожидать и подчиняться административным командам из центра (верха), как это происходит при административном управлении. При этом нужно четко разграничивать общий стратегический план и организационную стратегию высшего руководства. Организационная стратегия высшего руководства предполагает соотнесение конкретных задач со стратегическими целями. При этом текущее управление включает распределение задач среди менеджеров среднего звена, увязывание интересов и мотивов персонала с достижением поставленных задач, расчет сил и средств во времени при управлении ресурсами в рамках выполнения поставленных задач, контроль за выполнением, обратную связь и т.д.

Стратегическое планирование ставит задачу добиваться наперед известных и публично объявленных целей. Сегодня мы все еще не можем сказать, какие цели руководство нашего государства ставило, и насколько нам удалось их достичь. Цели должны объявляться, по каждому этапу продвижения к цели должен существовать общественный контроль, по прошествию некоторого периода должно происходить подведение итогов с ответом на вопрос, насколько нам удалось достичь поставленных целей, с анализом дефектов, установления их причины вплоть до изменения стратегии.

Стратегическое планирование и управление не может быть осуществлено демократическим решением большинства - переход от текущего планирования и административного управления к стратегическому связан с политической волей элиты, с принятием обоснованного и опирающегося на управленческие знания решением руководства. Переход от текущего планирования к стратегическому связан с изменением поведения высшего руководства в государстве: от реагирования на изменения в текущей ситуации к проектированию ситуации и управлению ситуацией. Такое поведение, когда высшее руководство государства начинает руководствоваться стратегией в повседневной деятельности, когда в любых политических конфликтах преследуют прежде всего долгосрочные, главные, государственные цели, а не узкоклановые, узкокорпоративные или вообще личные цели отдельных лидеров, называется стратегическим поведением. Стратегическое поведение вынуждает как сторонников, так и противников той или иной политики отвечать на уровне стратегии.

Организационная стратегия и реформа государственного управления

Четвертым отличием государственного стратегического планирования от корпоративного является четкое размежевания общей стратегии и организационной стратегии. Для корпорации организационное стратегическое предвидение является формой анализа и организации стратегического планирования. Для государства в целом вопрос организационной стратегии является отдельной областью принятия решений, которая может обеспечивать или не позволять проводить стратегическое управление в государстве. Организационной стратегией на современном этапе состояния государственного управления является радикальная реформа государственного управления.

Выбор термина "административная реформа" выражает ограниченное представление о государственном управлении как только административном управлении, как будто реформа должна происходить внутри этого административного типа. Поэтому правильнее говорить о реформе системы государственного управления, о реформе госуправления, о государственной реформе управления, но не об административной реформе. Суть этой реформы - переход от административного управления к целевому или стратегическому государственному управлению. Отличительной чертой новой системы государственного управления в Украине должно стать наличие в ней функции и способности стратегического планирования или краткосрочного и долгосрочного планирования, со всеми вытекающими из этого вспомогательными и сопутствующими функциями и способностями.

Традиционно в таком случае используют в теории проектирования различение модернизации и модификации. Причем, если на Западе в ходу термин модернизация, то это потому, что в отлаженной системе необходима именно постоянная модернизация. Мы же имеем дело с неотлаженной и неэффективно работающей системой управления, которая поэтому нуждается не в модернизации, а в модификации - системном преобразовании. Модернизация означает изменение содержания элементов системы, замену элементов или даже целых их блоков внутри системы, но при этом не меняется характер самой структуры - принцип ее организации. В Украине все предыдущие и настоящие изменения в системе государственного управления (приведение различных элементов и устройств системы к потребностям практики) выполнялись и выполняются за счет модернизации.

Модернизация системы государственного управления в Украине являлась реакцией на изменение среды и изменения в объекте управления. Сама модернизация осуществлялась исключительно за счет наличной квалификации, компетенции и интуиции чиновников и экспертов, вовлеченных в этот процесс. А материалом, на котором строилась их политическая и профессиональная позиция, был их предыдущий опыт. Реальный процесс модернизации системы государственного управления отчужден от существующих процессов описания административной реформы и коммуникации по ее поводу. Мы имеем все основания для утверждения, что административная реформа фактически является элементом не управляющей, а управляемой системы. Не она управляет системой государственного управления, а система государственного управления всегда управляет административной реформой и приспосабливается ее к себе.

Провести реформу государственного управления в Украине можно лишь путем модификации системы управления. При модификации начинают проектироваться не только последующие изменения в системе управления, но и изменения самой проектной деятельности планируются на ее предыдущих фазах. Модификация связана с изменением принципа связи элементов системы, который затрагивает само основание структуры, а вновь вписываемые элементы в структуру новой системы могут быть как новыми, так и теми же самыми элементами. Однако при модификации даже старые элементы системы начинают функционировать по иному принципу.

Для сравнения существующего способа государственного управления - административного руководства - и планируемого стратегического целевого управления - мы приведем ряд различий по их характеристикам.

Характеристики Административного руководства Стратегического (целевого) управления

Тип управления Руководство Целевое управление

Объект управления Экономика на уровне текущих задач Макроэкономические отношения, экономическая структура и социальные проекты

Средство управления Команды сверху вниз Стратегия (дерево целей — кратко- средне- и долгосрочных)

Цель управления Выполнение команд сверху Сформулированная в стратегии цель и подчиненные ей задачи,

Способ контроля Из центра (сверху иерархии), распределение компетенции и ответственности по иерархии Достижение стратегической цели, равная ответственность всех уровней управления

Тип отношений менеджеров с вышестоящим руководством Субординация - (цель известна наверху, вниз спускаются лишь задачи) Совместное планирование в рамках стратегии, совместная координация управления ресурсами в рамках задач

Доминирующий тип коммуникации в системе управления (обратная связь) Строго иерархический, основанный на должностной компетенции Иерархия не влияет на способ коммуникации – обратная связь осуществляется на всех уровнях за счет наличия специальной области публичной политики и функции PR

Только внутри этой новой системы государственного управления мы можем говорить о стратегическом планировании как таком процессе, который непосредственно связан и опирается на стратегическое управление.

Что такое стратегический доклад?

Зачем вообще существуют стратегические доклады и какова их задача, во всяком ли обществе стратегический доклад является эффективным, и что необходимо для того, чтобы возникли условия такой эффективности? Какова структура стратегического доклада и насколько стратегическими являются выступления официальных лиц в нашем государстве? Вот примерный круг тех вопросов, которые требуют наших безотлагательных ответов.

Стратегический доклад является инструментом стратегического планирования и элементом открытой коммуникации в системе стратегического управления. Стратегический доклад выполняет все вышеперечисленные нами функции стратегии, и является по существу способом открытой разработки, объявления, продвижения и критики стратегии в государстве. Существуют корпоративные стратегические доклады и доклады о государственной стратегии, кроме того бывают также и тематические стратегические доклады, которые показывают перспективы и необходимые шаги в какой-либо сфере или каком-либо приоритетном направлении политики компании или государства. Это разделение весьма условно и касается скорее объекта отнесения, той организации или целого общества, кому стратегический доклад адресован и кого он по своему содержанию непосредственно касается.

Главной задачей стратегического доклада является анализ происходящего с точки зрения перспективы, выделения в нем узловых точек и приоритетных направлений, активно развивая которые мы можем достичь прогнозируемой перспективы. Стратег неизменно задается вопросом: в чем смысл происходящего, какова имеется перспектива в целом, и насколько перспективны те или иные направления, на чем следует сосредоточить внимание, усилия и ресурсы, чтобы текущая ситуация поддавалась контролю и управлению в долгосрочной перспективе. Основным в описании стратегии является целостный характер проектирования ситуации будущего путем выделение для анализа немногих узловых точек текущей ситуации и формирования нескольких приоритетов, которые позволят изменить наличную ситуацию к лучшему в целом.

Стратегический доклад не имеет ничего общего с докладом за отчетный период (отчетным докладом), и имеет мало общего с аналитическим докладом (с анализом социально-экономической ситуации). Что касается анализа текущей ситуации (у нас, как правило, употребляют "анализ социально-экономической ситуации"), то главный недостаток такого рода доклада при планировании это наложение имеющихся краткосрочных характеристик текущей ситуации на проектируемую ситуацию. При таком анализе рассматривая всякое действие руководства в имеющейся ситуации, приходят к выводу о его недостаточности, требуют большего финансирования и призывают "углубить", "усилить", "поддержать" и т.д. вместо того, чтобы проанализировать, а насколько вообще действия были адекватны ситуации с точки зрения поставленной цели. Аналитические доклады о социально-экономической ситуации годятся только для краткосрочного планирования, в то время, как краткосрочное планирование должно осуществляться после и на основе долгосрочного стратегического планирования.

Стратегический доклад строится на результатах предварительного анализа текущей ситуации. Целью предварительного анализа имеющейся ситуации является сформировать видение текущей ситуации с точки зрения прогнозируемой перспективы. Затем на полученных выводах из такого анализа строится повторное изложение имеющейся ситуации, которое охватывает уже не все, но лишь некоторые аспекты текущей ситуации, которые в результате предварительного анализа были оценены как имеющие перспективу. Затем происходит проектное планирование уже целостной ситуации, где названные приоритеты используются как узловые звенья для управления всей ситуацией. Именно такая технология дает нам возможность сказать, что не всегда стратегическое значение имеет экономическая ситуация в целом, или что не всегда для достижения стратегических целей экономические инструменты являются самыми важными.

Таким образом, повторим основные шаги стратегического планирования:

- предварительный анализ ситуации и выделение узловых точек и приоритетов;

- повторное описание ситуации через характеристику узловых точек и приоритетов, уделяя внимание их связи с остальными неприоритетными аспектами;

- перспективное планирование целостной ситуации через работу в приоритетных направления и узловых областях и сферах.

- управление ресурсами (ресурсный анализ, распределение ресурсов и планирование производства недостающих ресурсов).

Таковы вкратце основные подходы к государственной стратегии.