Глава 2. Основы законотворческого процесса и механизм обеспечения реализации нормативно-правовых актов в российской федерации

2.1. Правотворчество: понятие, стадии, принципы

Как вытекает из самого термина, правотворчество — со­вокупность актов, действий, направленных на создание права. Однако подход к пониманию правотворчества может быть разным в зависимости от самого понимания права. Если встать на точку зрения естественного права, то правотворче­ский орган, например парламент, не творит, а только откры­вает, обнаруживает право, облекая его в законы. Другая точка зрения, крайнего волюнтаризма, представлена юридическим позитивизмом. Здесь воля государства — единственный фак­тор, порождающий право.

Очевидно, что реальное положение дел находится посередине между этими крайними взглядами, выражается в прагматическом подходе к вопросу о соотношении права и госу­дарства. Право — результат правотворческой деятельности го­сударства. В праве выражается его воля. Но эта воля — не голый приказ, не чисто волюнтаристский произвол, а воля детерминированная, обусловленная многочисленными фак­торами общественной жизни (структурой экономических от­ношений, уровнем развития экономики, системой социаль­ных отношений, соотношением социальных и политических сил, их конфронтацией или согласием, состоянием правосоз­нания, правовой культуры, определенными ожиданиями об­щества относительно целей и правовых средств решения той или иной социальной проблемы, состоянием преступности и законности в обществе и т. д.). [10, с. 12]

Правотворчество — это деятельность рациональная, на­правленная на решение определенных социальных проблем, на достижение определенных целей экономического, поли­тического, социального, экологического характера и т. п.

Субъектами правотворчества являются государственные органы, наделенные соответствующей компетенцией (правом на издание нормативных актов), органы местного самоуправ­ления, а также народ при принятии законов путем референ­дума.

Правотворческая деятельность осуществляется в соответ­ствии с процедурой, установленной нормативными актами (Конституцией, регламентом, уставом и т. д.). Задачей право­творчества является совершенствование законодательства для достижения целей, которые ставит перед собой законодатель.

Правотворчество заключается в издании новых норматив­ных актов, отмене или совершенствовании старых путем вне­сения изменений и дополнений. [10, с. 12]

Законодатель должен получить следующие виды информа­ции: о состоянии действующего наличного законодательства в соответствующей сфере общественной жизни; о практике реализации и применения указанного законодательства; о ре­альных результатах (положительных и отрицательных) дейст­вия указанного законодательства и его применения; о состоя­нии соответствующей сферы общественных отношений, под­лежащих регулированию; о тенденциях их развития и т. д.; о правосознании общества, его оценках действующего законо­дательства и ожиданиях, желаниях общества относительно нового законодательства и, наконец, научную информацию — оценку наукой действующего законодательства и ее предло­жения относительно его совершенствования.

Таким образом, в информационной модели правотворче­ства можно выделить следующие стадии: сбор необходимой информации, оценка указанной информации и определение целей регулирования, выработка альтернативных вариантов законодательного решения, выбор одного из альтернативных вариантов и его оформление в виде нормативного акта.

Процесс правотворчества протекает в рамках процедуры, установленной соответствующими законами, и проходит ряд стадий. Процедурная, процессуальная модель правотворчества предполагает следующие стадии: законодательной иници­ативы и подготовки нормативного акта, обсуждения, приня­тия и опубликования.

Круг субъектов, обладающих правом официальной зако­нодательной инициативы, определен Конституцией РФ: Пре­зидент РФ, палаты Федерального Собрания, отдельные депу­таты, Правительство РФ, верховные судебные инстанции, представительные органы и правительства субъектов федера­ции. Субъекты официальной законодательной инициативы в республиках, краях и областях определяются их конституция­ми и уставами.

Следует особо выделить народную официальную законо­дательную инициативу. Так, по Уставу Свердловской области (ст. 66) право такой инициативы предоставлено гражданам об­ласти в количестве не менее десяти тысяч. [10, с. 13]

Субъект, вступающий с предложением о принятии зако­на, обычно предлагает готовый законопроект. Если же ини­циатива не подкреплена законопроектом, то законодательный орган принимает меры к ее разработке.

Стадия обсуждения законопроекта наиболее ответствен­ная, во многом определяющая содержание будущего закона. Она проходит несколько чтений (обсуждений). На первом чтении заслушиваются доклад лица, внесшего законопроект, содоклад соответствующего комитета представительного ор­гана, вносятся поправки, дополнения. Законопроект или от­вергается или одобряется в целом и направляется на доработ­ку в комитеты представительного органа. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта, принима­ется решение поставить его на голосование или направить на третье чтение.

Закон принимается путем голосования депутатов соответствующего законодательного органа. Феде­ральные законы принимаются простым большинством голо­сов, а конституционные законы — не менее чем 2/з от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем в течение пяти дней законы передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается принятым, если он одобрен простым боль­шинством, а конституционный закон — для членов Совета Фе­дерации. При отклонении закона Советом Федерации созда­ется согласительная комиссия или Государственная Дума принимает закон при повторном голосовании не менее чем 2/3 голосов.

Принятый закон в пятидневный срок направляется Пре­зиденту РФ, который в течение 14 дней подписывает закон и обнародует его или отклоняет. В последнем случае Федераль­ное Собрание квалифицированным большинством голосов в 2/3 может преодолеть вето Президента, и тогда Президент РФ обязан его подписать. Днем принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой. Днем принятия федерального конституционного закона РФ счита­ется день одобрения его Советом Федерации. Порядок при­нятия законов субъектов федерации определяется их консти­туциями или уставами и регламентами.

Опубликование законов и иных нормативных актов. Публи­кация (обнародование) нормативных актов — необходимое условие эффективного функционирования права, ибо без до­ведения информации о нормах права до их адресатов невоз­можно правовое регулирование. [10, с. 15]

Официальная публикация является и формальным усло­вием для определения начала действия нормативных актов, и подтверждением аутентичности, официальности их текстов. Согласно Конституции РФ (ст. 15) неопубликованные законы не применяются. Как отмечено выше, публикация является необходимым формальным условием действия вообще всех нормативных актов, затрагивающих права и обязанности граждан. За­коны, постановления палат Федерального Собрания, акты Президента, Правительства, Конституционного Суда РФ пуб­ликуются в Собрании законодательства Российской Федера­ции, которое периодически выпускается отдельными книга­ми, а также в газете «Российские вести».

Каждый акт, помещенный в Собрание законодательства, занимает свою позицию в этом собрании и обозначается но­мером статьи.