9. Концептуальные основы миротворчества в снг

Миротворчество в СНГ: достижения и проблемы

Миротворческая деятельность Содружества

Москва, 16 сентября. /РИА «Новости»/.

Иван Бабичев, генерал-лейтенант, первый зам. начальника Штаба по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ:

Содружество Независимых Государств вынуждено было фактически с момента своего образования при ведущей роли России заниматься предотвращением и урегулированием конфликтов на территории государств-участников и вблизи их границ, обеспечивая тем самым военно-политическую стабильность в своём собственном доме, а, вовсе не «утверждая имперские амбиции России».

Миротворческая деятельность Содружества Независимых Государств стала ответом на вызовы времени, на угрозы коллективной безопасности Содружества, безопасности каждого из входящих в него государств.

Угрозы эти хорошо известны – в первую очередь это «горячие точки», доставшиеся СНГ от Советского Союза, и непростые процессы становления национальной государственности в бывших союзных республиках, в которых в значительной мере проявлялись агрессивный экстремизм, национальная и религиозная нетерпимость.

Их адреса – Республика Таджикистан; Абхазия, Грузия  и Южная Осетия, Грузия; Приднестровье, Республика Молдова; Нагорный Карабах, Азербайджанская Республика; российский Северный Кавказ. До сих пор они – общая беда и общая боль народов Содружества.

Эти угрозы поставили Содружество перед необходимостью экстренно создавать нормативно-правовую базу миротворчества и практически параллельно развёртывать операции по поддержанию мира, овладевать одновременно теорией и практикой всех аспектов деятельности по предотвращению и урегулированию конфликтов, адаптируя при этом имеющийся у мирового сообщества опыт к нашим конкретным условиям.

Масштабы миротворческой деятельности Содружества в целом и входящих в него государств за прошедшие двенадцать лет не столь велики, как у ООН, но результаты её уже и сейчас весьма значительны и ощутимы. Довольно многогранна она по своим направлениям и формам, охватывает не только территорию СНГ, но и другие регионы мира.

Рассматривая военные аспекты миротворческой деятельности государств СНГ, можно выделить следующие её направления:

Первое – совместные действия участников Содружества по урегулированию конфликтов, основанные на решениях Совета глав государств СНГ и проводимые под оперативным руководством Совета министров обороны и Штаба по координации военного сотрудничества. Это – продолжающаяся уже более восьми лет операция по поддержанию мира в Абхазии, Грузия и завершённая в сентябре 2000 г. операция в Республике Таджикистан;

Второе направление – операции по поддержанию мира, проводимые на территории Содружества его участниками на основе дву-, трёх- или многосторонних межгосударственных договорённостей;

Третье направление – участие воинских контингентов и военных наблюдателей государств Содружества в операциях, проводимых ООН и ОБСЕ, а также другими международными организациями или под их эгидой (в бывшей Югославии, Сьерра-Леоне, Ливане, Боснии и Герцеговине, Косово). Военные наблюдатели государств Содружества находятся в миссиях ООН и ОБСЕ во многих регионах мира;

как отдельное направление миротворческой деятельности можно выделить совместные мероприятия оперативной и боевой подготовки миротворческой направленности, проводимые с участием государств Содружества по планам Совета министров обороны и Штаба по координации военного сотрудничества СНГ в целях повышения готовности органов управления, войск и сил к выполнению миротворческих задач.

Для осуществления миротворческой деятельности в СНГ исходным является положение Устава ООН о возможности использования региональных организаций, их органов и соглашений для поддержания мира в регионе.

С предоставлением ООН в марте 1994 года Содружеству Независимых Государств статуса региона, государства-участники получили право проводить региональные миротворческие операции, несмотря на оговорки со стороны ряда скандинавских и западноевропейских стран, его отрицающих.

Более того, статус СНГ в международном сообществе позволяет добиваться полного признания данного региона в качестве подпадающего под положение главы VIII Устава ООН (региональные соглашения) со всеми вытекающими последствиями, в том числе относительно права использования миротворческих сил для урегулирования конфликтов.

Сегодня легитимность и политико-правовые основы миротворческих операций, механизм и детали их проведения определяются сформированным и принятым в СНГ пакетом правовых документов. Его можно условно разделить на три группы.

К первой группе относятся основные документы, определяющие стратегию миротворческой деятельности в СНГ. Это принятые в январе 1993 года Устав СНГ и Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников Содружества 1996 года.

Устав СНГ (статьи 12, 16, 17) определяет механизм взаимных консультаций между государствами в случае возникновения конфликтов и порядок выработки мер по урегулированию, а статья 23 позволяет  принимать решения, направленные на их реализацию, с участием только заинтересованных государств.

В Концепции закреплены общие подходы государств Содружества к вопросам поддержания мира, урегулирования конфликтов и совместных действий по разрешению возможных споров и разногласий. Одно из главных ее положений подчеркивает, что «поддержание мира и стабильности является неотъемлемым условием существования Содружества, обеспечивающим экономическое, социально-политическое развитие, как каждого из государств-участников,  так и Содружества в целом».

В качестве основных направлений такой деятельности Содружества Концепция определяет: предотвращение конфликтов; их урегулирование; постконфликтное построение мира (миростроительство).   

Вторая группа документов регламентирует собственно военные аспекты миротворчества, конкретные вопросы формирования, подготовки и использования Коллективных сил по поддержанию мира и групп военных наблюдателей, руководства их деятельностью.

Основной документ этой группы – Положение о Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ (1996 г.). Его дополняет и развивает значительное количество соглашений, протоколов, положений, наставлений, руководств, программ и методик.

И, наконец, третья группа включает документы, относящиеся к конкретным операциям по поддержанию мира (ОПМ) на территории государств Содружества. Это решения Совета глав государств об учреждении операций, продлении сроков их проведения, назначении командующих, утверждении и уточнении Мандатов Коллективных сил по поддержанию мира (КСПМ), а также принятые в их развитие другие документы.

Четыре операции по поддержанию мира с использованием воинских контингентов государств Содружества были развёрнуты по постсоветском пространстве.

По нашему мнению, несмотря на достаточно полярные оценки экспертов, политиков и аналитиков, операции Содружества (Республика Таджикистан и Абхазия, Грузия) и операции государств-участников СНГ (Южная Осетия, Грузия и Приднестровье, Республика Молдова) являются примерами неформального и нешаблонного использования мирового опыта миротворчества в практике урегулирования конкретных конфликтов и имеющихся собственных возможностей.

Все операции на территории Содружества по-своему уникальны. Говоря об особенностях, отличающих их от классических ооновских операций по поддержанию мира, следует отметить, что эти особенности во многом предопределялись специфическими условиями внутригосударственных вооруженных конфликтов и вполне соответствуют основным тенденциям эволюции современного миротворчества.

Так, в Таджикистане операция развёртывалась по обращению только одной из конфликтующих сторон – Правительства республики, при отсутствии соглашения о прекращении огня, что является характерным для немежгосударственных конфликтов. В этой операции не определялись линия разъединения конфликтующих сторон, зоны безопасности, ограничения вооружений и контроля, так как конфликтом была охвачена практически вся территория страны.

Включение в Южной Осетии и Приднестровье в состав миротворческих сил контингентов, представляющих конфликтующие стороны, формально нарушает принципы миротворчества. Однако такая структура в конкретных условиях оказалась не только приемлемой, но и функциональной.

При этом ни одна из операций не была проведена за пределами Содружества и не носила принудительного характера, в них не был превышен предел необходимого применения силы. Их отличительной чертой являются тесное сотрудничество со структурами ООН и ОБСЕ, развёртывавшими в каждом из конфликтных регионов параллельно с операцией Содружества или его участников взаимодействующие с ними наблюдательные операции ООН или миссии ОБСЕ.

Для того чтобы нагляднее показать, какие катастрофы были остановлены совместными действиями государств Содружества, достаточно напомнить, что, по оценке ООН, только в результате межтаджикского противостояния погибло более 50 тысяч человек, а около миллиона стали беженцами и перемещёнными лицами.

Миротворческие силы во всех четырёх операциях выполнили свои главные задачи – разъединили противоборствующие стороны, не допустили возобновления массового кровопролития и обеспечили условия для политического разрешения конфликтов и постконфликтного миростроительства.

Эти итоги вряд ли кто может оспорить.

Положительные в основном итоги вовсе не означают, что в сфере миротворчества у Содружества не осталось нерешённых проблем, снижающих его эффективность. Они, безусловно, есть и носят разноплановый характер – международно-правовой, военно-политический, финансово-экономический, различны по важности, сложности и перспективам решения.

Основные проблемы, затрудняющие выполнение военных аспектов миротворчества, видятся нам в следующем:

миротворческая деятельность Содружества не стала подлинно коллективной, отсутствует единый, согласованный подход государств СНГ к участию в ОПМ, а также к задачам и направлениям развития миротворчества в Содружестве. Не достигнуто согласие о долевом финансировании проводимых операций по поддержанию мира. В результате основная военная, материально-техническая и финансовая нагрузка ложится на Российскую Федерацию;

страны-участницы СНГ хронически не выполняют принятые Советом Глав Государств решения в области миротворчества. Результативность проводимых Содружеством ОПМ могла бы быть намного выше, если бы действия КСПМ, выполняющих в основном те задачи, которые можно решить применением воинских контингентов, своевременно дополнялись эффективными мерами политического, экономического, гуманитарного и иного характера;

в сформированном и принятом в СНГ на сегодняшней день пакете правовых документов по миротворчеству отсутствуют весьма важные нормы, регламентирующие прежде всего политический контроль и повседневное управление, а также финансово-экономическое обеспечение и социально-правовые гарантии миротворцев. Отсутствует в документах и ясность по вопросу о том, кто в СНГ осуществляет повседневное комплексное (политическое, экономическое, гуманитарное, военное и т.д.) управление процессом урегулирования конфликта, где осуществляется миротворческая акция. Ни один из институтов СНГ, функционирующих на постоянно основе, такими полномочиями не наделен;

в государствах Содружества отсутствуют органы и структуры, занимающиеся реальным прогнозированием условий возникновения конфликтных ситуаций. 

Содружество Независимых Государств в своей миротворческой деятельности не проявляет стремления к самоизоляции, оно выступает за весомое участие ООН, ОБСЕ, других международных организаций в урегулировании конфликтов на территории СНГ исходя из того, что эти конфликты угрожают не только региональной, но и глобальной безопасности.

Мы считаем, что конструктивное сотрудничество в области миротворчества в формате Россия – НАТО и в рамках программы «Партнёрство ради мира» может быть дополнено взаимодействием военных структур СНГ и НАТО в интересах обмена опытом участия в урегулировании конфликтов, формирования и подготовки многонациональных миротворческих контингентов, проведения мероприятий оперативной и боевой подготовки.

Таким образом, за двенадцать лет существования СНГ на его пространстве сложилась сложная и многовекторная система отношений входящих в него стран. Значительное место в ней занимает миротворческая деятельность Содружества Независимых Государств.