Вопрос 2. Полицейская реформа второй половины XIX столетия.

Кризис и разложение феодально-крепостнической системы требовали от Императора и правительства торопиться с проведением буржуазных реформ, в ряду которых была и реформа полиции.

Однако это не значит, что до известных реформ 60-х - 80-х годов не принимались усилия для совершенствования полицейского аппарата. Так в 1837 году была осуществлена реформа уездной полиции. Уезды были поделены на более мелкие административно-территориальные единицы - станы. В каждый стан назначалось полицейское должностное лицо - становой пристав. С помощью вотчиной полиции помещиков, а также сотских и десятских из числа государственных крестьян пристав осуществлял следственные, судебно - полицейские, хозяйственно – распорядительные и другие функции. Кроме того, в системе органов полиции в крупных городах создавались градоначальства. Градоначальники приравнивались к губернаторам и подчинялись непосредственно министру внутренних дел.

Реформы полиции в 60-80-е годы XIX в. осуществлялись с целью превращения полиции в более эффективную государственную структуру. Для достижения этой цели планировалась окончательная централизация органов управления полицией и сужение круга ее функций. Так, в связи с принятием судебных уставов, 20 ноября 1864 г. из компетенции полиции были изъяты судебные функции, а в связи с земской и городской реформами - многие хозяйственные вопросы.

Основная работа по подготовке полицейской реформы проводилась и координировалась Министерством внутренних дел при участии Министерства юстиции. Была создана комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных полицейских учреждений.

К 1859 г. на основе обобщения большого числа проектов и предложений были подготовлены предложения для реформы. Среди прочих, высказывалось мнение о том, чтобы при комплектовании полиции перейти к вольному найму, увеличить жалование чинам полиции с целью привлечения к работе способных людей. Остро ставился вопрос об освобождении полиции от судебных и следственных функций, а также о более четком определении компетенции полиции.

На основе изучения предложений правительственной комиссией в 1860 г. был разработан проект общего учреждения уездной полиции. Полицейская реформа готовилась и была проведена на основе утвержденных Александром II «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах» от 25 декабря 1862 г., которые затем дополнялись другими нормативно-правовыми актами. «Временные правила» фактически превратились в законодательский акт, который длительное время регулировал устройство и деятельность полиции.

В результате реформы 1862 г. вместо городской и земской полиции в каждом уезде учреждался единый полицейский орган - уездное полицейское управление.

Это был коллегиальный орган, во главе которого стоял уездный исправник. Он руководил общим присутствием, состоявшим из помощника и членов уездного полицейского управления. В случае, необходимости в уездном полицейском управлении могли быть образованы временные отделения. При каждом уездном полицейском управлении учреждалась канцелярия, возглавляемая секретарем. Уездный исправник не избирался дворянами, как это было прежде, а назначался на эту должность губернатором. Отбор кандидатов производился из числа дворян. Однако далеко не все желающие могли ее занять. В императорском указе прямо говорилось: «Из выборных дворянством нынешних исправников оставить в новой должности только тех, которые по усмотрению начальников губерний могут действительно с пользой исполнять обязанности на них вновь возлагаемые, прочих же затем уволить, заместив их другими лицами, также по непосредственному усмотрению губернаторов». Прежний принцип выборности допускал возможность замещения этой важной должности без учета способностей, поэтому рациональнее был принцип назначения.

Городское полицейское управление и его структуры практически повторяли структуру уездного. В состав городского полицейского управления входили: полицмейстер, его помощник и общее присутствие городского полицейского управления. В состав общего присутствия входил и полицмейстер, в качестве председателя, его помощник и два представителя от городских сословий. Полицмейстер и его помощник также назначались на должность губернатором. Отбор кандидатов на эти места был особенно тщательным, и очень не многие могли быть назначены на должность.

Город делился на части, во главе которых стояли городские приставы, назначались на должность губернатором. В помощь приставам определялись помощники и полицейские надзиратели. В крупных городах обычно назначалось несколько помощников городского пристава.

Несколько отличалась организация полиции в городах, которые были изъяты из общего управления. Здесь полиция состояла из полицмейстера, городского пристава. Следует отметить, что такие города, как правило, не делились на части. Подобная структура полиции, обычно были в небольших и неспокойных городах, в частности, в белорусских губерниях и Царстве Польском, где в то время довольно часты были волнения. Полицейская реформа 60-х годов XIX века на местах осуществлялась постепенно.

Структура полиции постепенно изменялись в сторону усложнения и увеличения штатов. 31 декабря 1866 г. в Санкт-Петербурге впервые в России была учреждена сыскная полиция.

Правительство вынуждено было увеличить штаты полиции, так как в результате проведения крестьянской реформы вотчинная полиция помещиков перестала существовать, и, как следствие, государственная полиция лишалась важного резерва. 9 июня 1878 г. в штаты уездных полицейских управлений была введена должность полицейского урядника. Урядники занимались главным образом предупреждением преступлений, а также производством дознаний по уголовным делам. Корпус урядников значительно увеличивал численность полицейских сил в стране и повышал их дееспособность. Следует отметить и тот факт, что в 60-80-е годы был создан корпус сельской стражи, основной задачей которого была охрана помещичьих владений от пожаров и порубок леса. Сельские стражники получали полицейскую форму и подчинялись уездному полицейскому управлению.

В результате реформы роль полиции в системе государственного аппарата повысилась. Была увеличена численность сотрудников, ее система и структура серьёзно усложнились, а компетенция в немалой степени сузилась.

Проводя великодержавную национальную политику, царизм старался комплектовать аппарат управления на местах, и особенно полицию, из русских чиновников, допуская представителей местного населения лишь на второстепенные должности. В целях привлечения русских чиновников для службы в «отдаленных» губерниях правительство увеличивало им денежное содержание, выдавало пособия, выплачивало подъемные и прогонные деньги. Например, генерал-губернатору Северо-Западного края (Виленская, Ковеньская, Гродненская, Витебская, Могилёвская и Минская губернии) 5 марта 1864г. было разрешено «по своему усмотрению назначить во вверенном ему крае должностные пособия русским полицейским благонадежным чиновникам в размере 50% получаемого ими штатного содержания».

В последней четверти XIX столетия продолжается процесс расширения полномочий Министерства внутренних дел. В 1879 г. проводится реформа тюремного управления. Главное тюремное управление было образовано в составе МВД, в ведение его поступили все места лишения свободы.

В августе 1880 г., когда, как мы помним, III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии было упразднено. В составе МВД был образован Департамент полиции, которому и были переданы дела III отделения, что означало завершение централизации всего полицейского аппарата России.

Таким образом, реформа органов полиции Российской Империи в 60-е - 80-е годы носила буржуазный характер. Это проявлялось в сужении компетенции полиции и разграничения функций между ее отдельными структурными звеньями. Изменился принцип комплектования органов полиции, методы, приемы и формы ее деятельности.

Хотя реформа внесла в деятельность полиции ясность и некоторую определенность, они все же не устранили полностью путаницы и противоречий, которые были характерны для ее дореформенной деятельности.

Это свидетельствовало о том, что полицейская реформа 60-х - 80-х годов, как и другие буржуазные реформы, носила половинчатый, незавершенный характер. В полиции, а точнее в ее практической деятельности, по-прежнему процветала бесплодная переписка, произвол и беззаконие.

Отделениепо охранениюобщественнойбезопасности(охранноеотделение)После покушения Д. Каракозова на Александра II в 1866г., был образован специализированный розыскной орган - Отделение по охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Он был создан первоначально при петербургском градоначальнике, затем аналогичная структура возникла в Москве, а в 1900 г. отделение появляется в Варшаве. Отделения, именовавшиеся в обиходе «охранными» (или «Охранкой»), имели своей задачей борьбу при помощи секретной агентуры с революционными подпольными организациями. «Летучий отряд филеров», созданный при Московском охранном отделении, преследовал революционеров на большей части территории Империи. Характерно, что отряды филеров как при петербургском, варшавском, так и при московском охранных отделениях состояли не из жандармов, а из вольнонаемных сотрудников.

После ликвидации III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии в составе МВД был образован Департамент государственной полиции, которому и были переданы функции политической полиции. В состав этой структуры вошли три делопроизводства: 1-е и 2-е, занимающиеся расследованием общеуголовных преступлений, функцией 3-го являлось выявление и пресечение политических преступлений.

Третье делопроизводство занималось организацией и осуществлением розыскной деятельности, предупреждением государственных преступлений, физической охраной царствующих особ и т.д.

В состав третьего делопроизводства входил Особый отдел, ставший с 1898 г. самостоятельным подразделением. Основной функцией отдела являлась организация и ведение агентурной работы, как в России, так и за ее пределами, выявление, предупреждение и пресечение государственных преступлений.

Особенностью работы Департамента государственной полиции являлось сочетание агентурной работы с обработкой и картотечным учетом информации.

С 1880 г. начинает формироваться сеть отделений по охранению порядка и общественной безопасности. Основными структурными подразделениями охранного отделения были общая канцелярия, отдел наружного наблюдения и агентурный отдел (отдел внутреннего наблюдения). Для усиления борьбы с революционным движением в 1905 г. создается политическая часть Департамента полиции. Политическая часть через своих агентов следила не только за революционными элементами, но и за министрами, великими князьями, не останавливаясь даже перед перехватом, вскрытием и копированием почты царствующих особ.

С декабря 1906 г. начинают создаваться районные охранные отделения. Их задачей являлась координация работы всех имеющихся в конкретном регионе органов политического розыска.

Из трех существовавших в Беларуси политических лагерей - помещичье-монархического представленного «Союзом русского народа» и «Союзом 17 октября», буржуазно-либерального (Конституционно - католическая партия Литвы и Беларуси, Союз достижения равноправия евреев в России и сионисты) и демократического (РСДРП, Белорусская социалистическая грамада, Бунд, Партия социалистов революционеров, Социал-демократия Королевства Польского и Литвы), наибольшему давлению со стороны «охранки» подвергался демократический лагерь. Достаточно вспомнить, что по инициативе начальников московской «охранки», С. Зубатова под контролем полиции стали возникать рабочие организации для защиты своих интересов. В политический лексикон в связи с этим вошел термин «полицейский социализм». В 1901 г. такая организация - Еврейская независимая рабочая партия - возникает в г. Минске. Однако стачечное движение в Беларуси росло. Накануне революции в 1905-1907 гг. стачки отмечались в Минске, Бобруйске, Шклове, Слониме, Могилеве, Гродно и целом ряде других городов. В ходе самой революции 18 октября 1905г. В Минске по согласованию с губернатором Курловым полицией и солдатами был расстрелян 20-ти тысячный митинг. Наступление реакции в Беларуси вылилось в разгул карательных экспедиций, обысков и арестов.

Правовую основу деятельности «охранки» закладывало положение об охранных отделениях, согласно которому на них возлагалось «негласное расследование по делам о государственных преступлениях».

Задачей службы являлся визуальный контроль за объектами заинтересованности полиции и розыск государственных преступников. На практике эти задачи реализовывали филеры, особым качеством которых была неприметная внешность, способность не выделяться из толпы, умение находить неординарные решения в сложных ситуациях. Очевидно, что стать филером мог не каждый человек.

Правилом, которым руководствовался сотрудник при отражении результатов своей работы, было: «Охранка должна знать правду и только правду». Филеры давали весьма ценные для тайной полиции сведения. Несмотря на то, что в обществе укоренилось мнение о многочисленности службы, в действительности профессиональных агентов во всей Империи насчитывалось не более тысячи.

Политический сыск работал не изолировано, не в одиночку. В частности, участковые полицейские надзиратели по поручению жандармских офицеров и чиновников охранного отделения наводили формальные справки в отношении лиц, представляющих агентурный интерес, поддерживали связь с филерами и помогали друг другу в наблюдении. Полицейские надзиратели обязаны были содействовать филерам, а также чиновникам охранного отделения в решении оперативных вопросов.

Обязанностью агентов наружного наблюдения (филеров) было исключительно внешнее наблюдение. Они представляли сведения о том, когда и куда ходил наблюдаемый, с кем встречался или беседовал, во что был одет, какие имел наружные приметы, что носил или возил с собою, где и как ушел из-под наблюдения и т. д. Инструкция запрещала филерам приближаться к наблюдаемым, подслушивать их разговоры, ходить рядом с ними.

Агенты часто не знали, за кем наблюдают - за своим (т. е. за секретным сотрудником) или чужим. Им действительно часто поручалось наблюдать именно за своими агентами в целях перепроверки их донесений. Министерство внутренних дел и Департамент полиции придавали важное значение наружному наблюдению. Чиновники министерства понимали, что умело поставленная служба наружной агентуры во многих случаях помогает достигнуть весомых результатов.

«Сердцевиной» охранного отделения был агентурный отдел (или как его называли, отдел внутреннего наблюдения) с секретным делопроизводством. Внутреннее наблюдение, в отличие от наружного, производилось посредством агентуры. Секретные сотрудники, осведомители состояли на службе охранного отделения и тайно от окружающих сообщали интересующие полицию сведения. За это они получали ежемесячное жалование или единовременное вознаграждение.

В целом секретные сотрудники делились на две категории: осведомители и провокаторы. Первые из них сами не принимали активного участия в деятельности революционных организаций, а просто доносили на них. Провокаторы же выступали «активными участниками», революционного движения, и одновременно доносили на «товарищей». После того, как секретные агенты получали кличку, которая фигурировала во всех секретных переписках по данному лицу, сотрудник работал с определенным жандармским офицером (одним или несколькими). Секретные сведения сообщались лишь офицеру, который знал настоящую фамилию агента.

Агенты внутреннего наблюдения составляли интеллектуальную элиту охранного отделения. Среди них было немало образованных людей, в том числе и разделяющих отдельные взгляды революционеров, но не одобряющих методов достижения поставленных целей.

В отличие от филеров, чья карьера во многом зависела от врожденных качеств личности, внутренней агентуре был просто необходим высокий уровень общей и специальной подготовки, широкий кругозор. Только в этом случае агент мог получить объективную, полезную и точную информацию. В директивах Департамента полиции специально отмечалось, что «секретного сотрудника, находящегося в революционной среде, никто и ничто заменить не может».

Кроме агентурных данных, достаточно весомым источником получения «охранкой» информации являлась перлюстрация, или тайное вскрытие почтовых отправлений. Устав уголовного судопроизводства допускал контроль корреспонденции уголовно преследуемых лиц с санкции окружного суда. Однако тайную полицию интересовала корреспонденция очень широкого круга лиц. Поэтому при необходимости неприкосновенность частной переписки нарушалась.

Определенное место в агентурном отделе занимала картотека, в которой имелись карточки на всех лиц, представлявших интерес для политического сыска. На лицевой стороне карточки значилась фамилия лица, его установочные данные, клички (революционные и наружного наблюдения) и время ареста. На другой стороне отмечались клички сотрудников, которые доносили о нем, а также краткое содержание каждого донесения и данных, полученных путем перлюстрации писем. Являясь правопреемником III отделения и получив его архивы, «охранка» к 1914 г. довела число картотечных материалов до одного миллиона. Это стало новшеством в обработке и анализе данных.

Чиновники МВД понимали, что желаемых результатов в области политического сыска можно добиться лишь при наличии высококвалифицированных агентов. Поэтому серьезной теоретической и практической подготовке агентов охранного отделения руководители уделяли большое внимание.

Органы политического сыска имели широкую сеть агентов не только в революционных, но и в буржуазно-оппозиционных кругах.

«Охранка», призванная укрепить устои самодержавия, старалась не только пресекать революционную деятельность, но и проводить работу по подготовке инспирированных политических компаний. Примером может служить работа по пресечению деятельности масонства в России.

Следует отдать должное «охранке» в том, что она, порой, опасаясь провалить агентов и лишиться источника ценной информации не делала акцент на арест, имея даже детальные сведения о работе той или иной политической организации. Более того, агентам-провокаторам предписывалось активно участвовать в политических акциях, и даже в подготовке и осуществлении террористических актов. Характерен пример с Азефом, который 16 лет состоял платным агентом охранки и был инициатором (а часто участником) террористических актов. То же можно сказать и о М. Богрове - убийце Столыпина.

Представляя собой систему органов общеуголовного и политического сыска, «охранка» занимало важное место в государственном аппарате царской России. Однако к 1917 г. не способная управлять страной государственная машина, а вместе с ней и полицейские службы развалились окончательно и были упразднены в результате февральской буржуазно-демократической революции.