1. Сша и арабо-израильский диалог.
В сентябре 1978 года в расположенной недалеко от Вашингтона загородной резиденции Кэмп-Дэвид лидеры Египта и Израиля при посредничестве президента США Джеймса Картера подписали соглашение «Рамки мира на Ближнем Востоке», открывшее путь к заключению первого мирного договора между арабским государством и Израилем. В преддверии двадцатипятилетней (2003 год) годовщины этого исторического саммита в Соединённых Штатах были обнародованы документы, позволяющие значительно расширить представления о том, как велась подготовка к переговорам, как вырабатывался и согласовывался текст соглашения.
Данная подборка документов содержит материалы из архива Белого дома и личного архива Дж. Картера, она датирована 1977 – 1979 годами и включает в себя официальную переписку, меморандумы, отчёты о встречах главы Белого дома с израильским премьер-министром, тексты выступлений, рабочие бумаги американского президента и отрывки из его личного дневника. Упомянутые документы* доступны на сайте мемориальной библиотеки Дж. Картера, являющейся частью Национального архива Соединённых Штатов.
В первую очередь, хотелось бы отметить письмо Дж. Картера президенту Египта Анвару Садату, написанное 21 октября 1977 года в момент тяжелейшего кризиса мирного процесса1. Оно подтверждает доверительный характер их отношений. Тогда американский президент обратился к своему коллеге не просто как к главе государства, но как к другу и единомышленнику: «Когда мы встречались в Белом доме, на меня произвело глубокое впечатление… Ваше обещание, что в критический момент, если наши совместные поиски мира на Ближнем Востоке столкнуться с препятствиями, я могу рассчитывать на Вашу поддержку. Такой момент настал, и мне нужна Ваша помощь»2. Это послание возымело эффект, и через месяц президент Садат предпринял чрезвычайно смелый политический ход: первым из руководителей арабских государств отправился в Иерусалим, где выступил с новой мирной инициативой.
В этой подборке имеются документы, отражающие американское видение ближневосточного урегулирования. Представляет интерес меморандум, подготовленный для президента советником по национальной безопасности Збигневом Бжезинским накануне очередной встречи Картера с израильским премьер-министром Бегином 1 мая 1978 года. В документе кратко описывается предполагаемый ход ближневосточного процесса, варианты преодоления разногласий, наконец, в нём содержаться рекомендации для президента о том, как держаться в ходе предстоящей беседы и на каких вопросах заострить внимание. В меморандуме говориться, что «приверженность США обеспечению безопасности Израиля остаётся неизменной», но при этом указывается на необходимость добиваться от Израиля серьёзных уступок, таких как «готовность к освобождению оккупированных территорий в обмен на мир, признание и безопасность» в соответствии с принципами резолюции Совета Безопасности ООН № 2423, предоставление палестинцам самоуправления и проведение переговоров для выработки окончательного соглашения по Западному Берегу и Газе4.
Этот меморандум показывает, насколько широкий круг вопросов требовал согласования, а американской администрации и лично президенту предстояло приложить немало усилий для поиска мирного решения. Дж. Картеру пришлось выступить в качестве посредника между Садатом и Бегином ещё задолго до их встречи в Кэмп-Дэвиде.
Настойчивость США в отношении уступок со стороны Израиля свидетельствует о большей сбалансированности американского подхода к решению ближневосточного конфликта по сравнению с первой половиной 1970-х годов. В этом проявилось стремление администрации Картера развивать отношения не только с Израилем, но и с арабами, добиваясь урегулирования, которое учитывало бы интересы обеих сторон. В своих рекомендациях президенту Бжезинский говорит, что «... не следует ожидать от Бегина ответов на эти вопросы**, но для него и его коллег будет важно знать, что мы считаем необходимым прояснить позиции по данным направлениям. Вам следует достичь баланса между Вашими замечаниями в пользу обеспечения безопасности Израиля и необходимостью принятия тяжелых решений в отношении Западного берега, чтобы добиться прогресса на переговорах с Египтом»5.
Значительное влияние на политику администрации США в отношении урегулирования арабо-израильского конфликта оказывал и американский Конгресс, внося свои корректировки в действия исполнительной власти. Примером такого вмешательства может служить послание, направленное президенту Картеру девятью влиятельными членами Сената 28 июня 1977 года.
В нем подробно излагается позиция американских законодателей в отношении ближневосточного урегулирования, и в четырех пунктах перечислены принципы, которым, по мнению законодателей, должен следовать президент в своих попытках примирить враждующие стороны: «Мы считаем, что ключевыми элементами Вашего подхода, который, как мы полагаем, соответствует резолюции Совета Безопасности ООН № 242, поддержанной всеми заинтересованными государствами, являются следующие:
1) Никаких изменений нашей исторической приверженности обеспечению безопасности Израиля, а также отказ от использования нашей военной помощи в качестве средства давления на Израиль. 2) Стремление к всеобъемлющему и подлинному миру, включая конкретные меры по нормализации отношений между государствами региона.
3) Установление взаимоприемлемых и безопасных границ, признаваемых всеми.
4) Справедливое и окончательное решение палестинской проблемы, которое бы способствовало прочному миру»6.
Условия, изложенные в данном послании, ограничивают возможности президента Картера по использованию особых связей США с Израилем для оказания давления на последнего. Позиция Конгресса серьезно осложняла поиск компромисса, поскольку позволяла израильскому руководству проявлять несговорчивость, добиваясь дополнительных уступок от США и арабских оппонентов. Что касается интересов арабской стороны, то и они были учтены, о чем свидетельствует наличие в послании пунктов о принятии мер для нормализации отношений между странами региона и необходимости поиска путей справедливого решения палестинского вопроса. Значение данного документа заключается не только в том, что он демонстрирует стремление законодательной власти ускорить урегулирование арабо-израильского конфликта, но и в том, чтобы выработать сбалансированную позицию для переговоров между Израилем и арабскими государствами.
Отдельного упоминания заслуживают рассекреченные послания президента Картера, написанные от руки и направленные 3 августа 1978 года израильскому премьер-министру Менахему Бегину и главе АРЕ Анвару Садату. Когда мирный процесс зашел в тупик, американский президент пошел на достаточно смелый в политическом смысле шаг, обратившись к главам двух противоборствующих государств с предложением прибыть в Кэмп-Дэвид с целью выработки условий урегулирования. Картер приводит следующие аргументы в послании израильскому премьер-министру: «...дискуссии, происходившие в последнее время, дали минимальные результаты, все же имеет место и согласие по широкому кругу вопросов. Если мы не воспользуемся этой возможностью сейчас, те из нас, кто в настоящее время являются лидерами своих наций, могут более не получить подобного шанса продвинуть дело мира на Ближнем Востоке»7. Далее американский президент развивает свою мысль: «После подробных многочасовых дискуссий с Вами и президентом Садатом, приватно или же в ходе групповых заседаний, я убедился в вашем обоюдном стремлении к миру. Это стремление со всей очевидностью разделяют народы обеих стран»8.
В своем письме президенту Египта Картер ободряет Садата: «У Вас есть твердый контроль над правительством, лояльность Ваших сподвижников, заслуженное доверие народа и восхищение всего мира. Не вызывает сомнений, что необходимо приложить все усилия для реализации этой беспрецедентной возможности заключить мирный договор между Египтом и Израилем и заложить основы для всеобъемлющего и прочного мирного соглашения для всего региона. Последствия срыва этого процесса могут быть очень серьезными»9. Джимми Картер не скрывал своей озабоченности трудностями, с которыми столкнулся мирный процесс, и подчеркивал, что только сплоченные усилия первых лиц государств, их решимость и политическая воля позволят выйти из тупика: «Если сейчас мы не будем действовать смело и конструктивно, то у нас может уже не быть такого шанса принести мир народам вашего региона.... Настало время предпринять новые усилия на самом высоком уровне и с максимальной решительностью.... Я бы хотел лично встретиться с Вами и премьер-министром Бегином для поиска дополнительных путей к миру...»10.
Весьма вероятно, что негативная реакция общественного мнения в Египте и Израиле на сообщения о начале прямых переговоров могла сделать лидеров этих стран менее сговорчивыми и помешать поиску компромисса. Это было связано с тем, что в Израиле на тот момент большинство в парламенте принадлежало правым, ратовавшим за жесткий курс в отношении арабских стран, а в Египте общественное мнение оставалось настроенным крайне враждебно к еврейскому государству. Поэтому американский президент делал существенный акцент на необходимости сохранения информации о планируемом саммите в тайне. В своем послании Садату Картер сделал следующую оговорку: «Важно держать данное предложение в полном секрете, чтобы не породить в обществе чрезмерных ожиданий и чтобы подготовка, проведенная незаметно и в обстановке взаимного сотрудничества, заложила основу для успешной встречи»11.
Усилия американского президента возымели эффект, и руководители Египта и Израиля согласились при посредничестве США сесть за стол переговоров.
В ходе переговоров в Кэмп-Дэвиде возникли серьезные сложности, вызванные нежеланием ни одной из сторон идти на уступки. Поэтому Картер лично составил и внес на рассмотрение 12 сентября 1978 года свой проект мирного соглашения, который позволил избежать срыва переговоров. Именно этот проект лег затем в основу итогового документа, подписанного участниками переговоров. Американский лидер выступил также с предложением отсрочить вступление соглашения в силу на два-три года. Это было вполне оправданно, поскольку и АРЕ, и Израилю требовалось провести значительную по объему предварительную работу, прежде чем приступить к реализации условий соглашения, в том числе подготовить общественное мнение.
В преамбуле к своему проекту президент указывает, что «все принципы резолюции № 242 будут применены при разрешении конфликта между Израилем и Египтом». В тексте также имеется одна ссылка на обе резолюции ООН. В частности, сказано, что «...будущие переговоры между Израилем и любым из его соседей, готовым договариваться о мире и безопасности с ним, должны преследовать своей целью выполнение всех положений и принципов резолюций № 33812 и № 242»13.
Таким образом, в этом вопросе американский подход к урегулированию ближневосточного конфликта совпадал с советским, который также основывался на вышеуказанных резолюциях.
Однако по многим другим аспектам подход СССР и его арабских союзников отличался от американского: непременным условием начала мирных переговоров был отвод израильских войск с оккупированных территорий. Данное условие было абсолютно неприемлемо для Израиля, руководство которого неоднократно заявляло о необходимости обезопасить собственные границы от внезапного вторжения. Отсутствие компромисса по данному вопросу делало на протяжении многих лет невозможными любые переговоры между ними.
По мнению американского президента, мирное соглашение должно было затрагивать следующий круг вопросов:
1) Восстановление полного суверенитета АРЕ над территориями, входившими в ее состав в рамках международно-признанных границ между Египтом и подмандатной Палестиной.
2) Сроки вывода израильских сил с Синайского полуострова.
3) Использование аэродромов в Эль-Арише, Рафахе, Расан-Нагбе и Шарм-эш-Шейхе исключительно в гражданских целях.
4) Право беспрепятственного прохода израильских судов, а также судов других стран через Тиранский пролив, Суэцкий залив и Суэцкий канал.
5) Строительство международной автомагистрали с Синайского полуострова в Иорданию, которая должна пройти невдалеке от израильского порта Эйлат.
6) Размещение вооруженных сил сторон на Синайском полуострове и в районе Суэцкого канала14.
Анализ данного списка показывает стремление американской администрации добиться заключения мирного соглашения на основе определенного баланса интересов Израиля и Египта. Необходимо отметить, что именно эти пункты, в том же порядке и практически без изменений, вошли в текст подписанного в 1978 году в Кэмп-Дэвиде соглашения «Рамки мира» между Египтом и Израилем.
В конце 1970-х годов суть разногласий между Египтом и Израилем состояла в следующем. Для АРЕ, несомненно, первостепенное значение имело освобождение части ее территории от израильской оккупации и строительство международной автомагистрали, которая обеспечила бы связь Египта с Иорданией по суше. С другой стороны, Израиль стремился путем заключения соглашения гарантировать собственную военную безопасность и соблюдение его интересов в части использования морских коммуникаций региона. Вопрос о размещении войск был важен для обеих сторон, однако его решение, по всей видимости, зависело от договоренностей, достигнутых по предыдущим пунктам.
В качестве цели мирного урегулирования в проекте указана нормализация отношений между Египтом и Израилем, включая полное взаимное признание, прекращение экономического бойкота, а также защиту граждан обоих государств.
В проекте говорится о восстановлении суверенитета АРЕ над территориями вплоть до международно-признанных границ между Египтом и подмандатной Палестиной. Данное положение является отражением американской трактовки текста резолюции Совета Безопасности ООН № 242: Израиль должен вывести свои войска с оккупированных территорий, но с каких именно, будет решено в процессе переговоров между сторонами конфликта. В подтверждение можно сослаться на комментарий, сделанный на пресс-конференции в июне 1977 года официальным представителем американского государственного департамента: «В соответствии с условиями резолюции № 242, в обмен на мир Израилю, вне всяких сомнений, следует уйти с оккупированных территорий. Мы полагаем, что эта резолюция требует вывода войск на всех трех фронтах - на Синае, Голанах, Западном берегу и в Газе. Точные границы и меры безопасности должны быть согласованы в ходе переговоров»15.
Дальнейшее знакомство с текстом проекта дает представление о том, какое значение придавали США безопасности своего стратегического союзника в регионе - Израиля. При рассмотрении вопроса размещения войск противоборствующих сторон в документе не ставится никаких условий для дислокации израильских вооруженных сил на границе с Египтом. Этот вопрос даже не затрагивается, за исключением промежуточного отвода израильских войск, о котором речь пойдет позднее. В предложенном проекте документа оговаривается лишь размещение частей египетской армии: «В пределах приблизительно 50 километров к востоку от залива Суэц и Суэцкого канала будет размещено не более одной египетской механизированной или пехотной дивизии». Если при этом вспомнить темпы израильского наступления на Синае в ходе военных кампаний 1967 и 1973 годов, то становится, очевидно, что подобная диспозиция фактически ставила Египет в крайне уязвимое положение.
Как единственную уступку Египту можно рассматривать пункт, оговаривающий условия промежуточного отвода израильских войск: «В течение трех-девяти месяцев после подписания мирного договора все израильские силы будут отведены к востоку от линии Эль-Ариш - Рас-Мухаммад, точное положение данной линии должно быть определено взаимным соглашением».
На этапе подготовки будущего мирного соглашения США не могли обойтись без опоры на международный авторитет ООН и без ее непосредственного содействия. Описывая будущее размещение египетских вооруженных сил и формирований, Картер делает оговорку: «Только силы ООН и гражданская полиция, оснащенная легким вооружением для выполнения обычных полицейских функций, будут размещены в данном районе...» Согласно тексту документа, также намечалось размещение сил ООН в районе Шарм-эш-Шейха для обеспечения свободы судоходства в Тиранском проливе. Причем, как указано в документе, вывод сил ООН мог быть осуществлен, только с одобрения Совета Безопасности.
В тексте соглашения «Рамки мира» поясняется роль ООН в будущем урегулировании на Ближнем Востоке. Пункт 6 статьи «С» гласит: «Совету Безопасности ООН будет предложено одобрить мирные договоры и гарантировать соблюдение их положений»16.
Всего за время переговоров между египетской и израильской сторонами, проводившихся при посредничестве президента США и его ближайших помощников, было рассмотрено 23 варианта будущего соглашения. Серьезные дискуссии потребовались, чтобы согласовать формулировки, которые бы устраивали обе стороны конфликта. Эта полемика нашла отражение в личных записках президента Картера, где тот описывает заключительный этап переговоров и сложности, возникшие при окончательном согласовании текста.
Следует пояснить, что для израильтян некоторые темы, в частности, проблема оккупации палестинских территорий и дальнейшей судьбы Иерусалима, были исключительно болезненными, и во избежание краха переговоров президент Картер предложил не включать их в основной текст соглашений, а представить в виде писем сторон друг другу, чтобы подготовить общественное мнение в Израиле. В итоге, 17 сентября 1978 года американская делегация выступила уже с окончательным проектом, устроившим и арабов, и израильтян.
После Кэмп-Дэвида американская администрация внимательно следила за претворением в жизнь подписанных соглашений. В обнародованных документах содержится меморандум, подготовленный Бжезинским для американского президента 21 ноября 1978 года, перед встречей с израильским премьер-министром. Советник по национальной безопасности настойчиво говорит о необходимости определить направления дальнейших посреднических усилий США и продолжать переговоры о судьбе оккупированных Израилем палестинских территорий на Западном берегу реки Иордан и секторе Газа17. Это свидетельствует о намерениях американского руководства не прекращать поиск путей всеобщего урегулирования на Ближнем Востоке.
Мнение о том, что президент Картер пытался подменить всеобъемлющее урегулирование сепаратным миром Израиля и Египта представляется в данной связи неверным. Архивные документы показывают, что американский лидер отдавал себе отчет в недостаточности предпринятых усилий и открыто признавал необходимость достижения дальнейшего прогресса. Направляясь 7 марта 1979 года с визитом в Египет и Израиль для участия в переговорах о судьбе мирного договора, Дж.Картер заявил: «Настоящий мир не наступит после подписания одного договора - даже такого важного, как грядущий. Но договор между Египтом и Израилем является совершенно необходимым шагом к более широкому и всеобъемлющему миру, к которому мы все стремимся»18. В пользу подобного предположения может свидетельствовать отрывок его речи по случаю подписания египетско-израильского мирного договора 26 марта 1979 года: «Есть еще остальной арабский мир, чья поддержка и участие в мирном процессе необходимы и искренне приветствуются. Я убежден, что арабы нуждаются в мире и хотят его, но некоторые лидеры пока еще не хотят отвечать этим потребностям и желаниям. Мы должны сейчас продемонстрировать преимущества мира и сделать его плоды достоянием всех тех, кто страдал на Ближнем Востоке»19.
Картер был твердо убежден, что прочный мир на Ближнем Востоке отвечает интересам Соединенных Штатов, и египетско-израильское мирное соглашение - это лишь шаг на пути к нему. Так, выступая 7 марта 1979 года, он подчеркнул: «Как друзья Египта и Израиля, мы сделаем все, что в наших силах, чтобы помочь им достичь мира, за который они уже неоднократно заплатили кровью. Поступая так - стремясь заложить основу стабильности и мира на Ближнем Востоке, - мы также послужим нашим важнейшим национальным интересам и интересам всего человечества»20.
Впоследствии соглашения, подписанные в Кэмп-Дэвиде, подвергались резкой критике, как противоречащие интересам арабов и тормозящие развитие мирного процесса. По сей день раздаются обвинения в адрес американской администрации и самого президента Картера, которого подозревают в лоббировании интересов Израиля и стремлении разрушить единство арабов. Однако изучение бумаг американского президента скорее указывает на то, что для него Кэмп-Дэвид был первым решительным шагом на пути к окончательному примирению Израиля с соседними государствами, прецедентом, которому рано или поздно должны были последовать другие арабские страны, хотя реальное развитие событий (включение Иерусалима в состав Израиля, создание израильских поселений на Западном берегу и Голанских высотах) практически остановило мирный процесс.