2.2 Обобщение опыта планирования социально-экономического развития в субъектах рф

Планы регионального развития в странах с многоукладной экономикой не могут быть директивными наподобие тех, которые строились в СССР. Они являются в основном индикативными (рекомендательными). Однако те части планов, которые адресуются государственному сектору, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры, условия охраны природной среды и т.п., имеют обязательный характер. В целом план представляет собой форму консенсуса, согласования интересов многих экономических и социальных субъектов. Построение и обсуждение планов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей, что способствует урегулированию конфликтов и расширению делового сотрудничества для достижения общих целей. Таким образом, планы и плановая деятельность -- это существенная часть институциональной структуры регулирования регионального развития2.

В результате радикальных рыночных реформ начала 1990-х годов в России была демонтирована система централизованного планирования, сложившаяся в советский период. Получила широкое распространение вера в безграничные возможности естественных рыночных регуляторов. Но неудачи первых лет либеральных реформ способствовали постепенному формированию более взвешенного отношения к роли государства в рыночной экономике и к планированию как системообразующей функции государственного управления.

Закономерным представляется принятие в 1995 г. закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", что дало мощный толчок становлению систем регионального планирования в субъектах Российской Федерации.

Проведен анализ практики планирования социально-экономического развития в 60 субъектах Российской Федерации по состоянию на 01.01.2001 г. на основе документов регионального законодательства, систематизированного по субъектам РФ в информационно-правовой базе "Консультант-плюс: 1992-2000 гг."

Проведенные исследования показали, что все рассмотренные регионы осуществляют определенную деятельность по плановому регулированию социально-экономического развития своей территории. В каждом регионе в рамках исполнительных органов власти выделены структурные подразделения, непосредственно отвечающие за разработку прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития. Результаты прогнозирования используются органами государственной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики региона. Вместе с тем интенсивность плановой деятельности в регионах неодинакова.

Как свидетельствует анализ нормативно-правовой базы в субъектах РФ, многие регионы до сих пор не определили правовые основы, цели и содержание системы прогнозирования, программ социально-экономического развития, а также общий порядок их разработки. Следовательно, не сформулированы требования к перечню, структуре и содержанию документов, в соответствии с которыми осуществляется плановое регулирование регионального социально-экономического развития. Так, только в 18 субъектах приняты собственные законы о прогнозировании и программах социально-экономического развития. Лишь в половине субъектов имеются законы или нормативно-правовые акты, регламентирующие разработку региональных целевых программ. Таким образом, нормативно-правовая база регионального планирования находится пока на этапе формирования.

В результате проведенного анализа были выделены пять различных типов регионов. В качестве критериев отнесения региона к тому или иному типу использованы виды и содержание разрабатываемых документов, а также методы, применяемые при их подготовке.

В регионах I типа практика планирования состоит в разработке ежегодных документов, определяющих основные направления развития экономики. В них дается оценка результатов работы в предшествующем периоде и формулируются конкретные задачи и поручения структурным подразделениям администрации по обеспечению производства важнейших видов продукции и поступлению налогов.

К II типу отнесли регионы, плановая практика в которых ограничивается разработкой краткосрочных и среднесрочных прогнозов, региональных целевых программ (РЦП), а также участием в федеральных программах социально-экономического развития, реализуемых на их территории.

К III типу принадлежат регионы, разрабатывающие прогнозы и программы социально-экономического развития на кратко- и среднесрочную перспективу и использующие преимущественно методы централизованного планирования, суть которых состоит в установлении конкретных значений целевых показателей, сгруппированных по отраслям и секторам экономики. Подобная практика ранее использовалась при разработке комплексных планов социально-экономического развития регионов. В таких регионах готовятся различные региональные целевые программы, направленные на решение приоритетных проблем регионального развития и содержащие комплекс мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам.

К IV типу отнесли регионы, разрабатывающие плановые документы на долгосрочную перспективу и использующие элементы стратегического планирования. Из рассмотренных 60 субъектов РФ стратегические планы имеются в шести, в половине регионов подготовлены концепции социально-экономического развития.

К V типу отнесли регионы, сформировавшие специфическую систему планового регулирования социально-экономического развития.

В середине 1990-х годов в регионах РФ разрабатывалось множество различных плановых документов. Наиболее распространенными были основные направления социально-экономического развития, антикризисные программы и программы стабилизации экономики и финансов регионов. В последние годы все больше регионов начинают разрабатывать документы перспективного развития с использованием методологии стратегического планирования.

При анализе содержания и структуры программ необходимо принимать во внимание сложившуюся ситуацию в регионах. В силу неодинаковой степени завершенности структурных и институциональных преобразований в регионах имеет место дефицит экономических инструментов для регулирования региональной экономики с целью обеспечения роста ее эффективности и повышения уровня жизни населения. Также ощущается недостаток механизмов решения региональных проблем совместными усилиями населения территории, общественных организаций и органов управления. В связи с этим в региональных программах все больше внимания уделяется системным преобразованиям, позволяющим улучшить управляемость экономики и достичь долговременных положительных результатов. Например, некоторые региональные программы, инициированные как антикризисные, в процессе разработки "переросли" в комплексные программы реформирования экономики и социальной сферы региона.

В последние годы увеличивается число программ, в которых экономические преобразования рассматриваются как средства достижения долгосрочных целей социально-экономического развития регионов в отличие от документов, разрабатывавшихся раньше, где структурные преобразования служили самоцелью. Такие документы определяются как долгосрочные по горизонту прогнозирования и ожидаемым результатам, но выступают среднесрочными по характеру мер, предусмотренных к реализации. Обычно в первых разделах документа анализируются ключевые проблемы социально-экономического развития, имеющиеся основные ресурсы и определяются наиболее значимые стратегические цели. Стратегия развития и механизмы реализации, как правило, детально не разрабатываются. Это предполагается осуществлять после реализации мероприятий, связанных со структурными и институциональными преобразованиями.

Следующая выявленная тенденция - взаимодействие между стратегическим и оперативным планированием. В целом документы перспективного развития еще редко используются в качестве основы текущего регионального планирования. Часто их рассматривают либо как политические декларации, либо как инструменты лоббирования заинтересованными группами отдельных стратегических направлений развития.

Еще одной тенденцией, обнаруженной в ходе исследования, является формирование единой методологии разработки региональных документов стратегического развития. Субъекты Федерации существенно различаются по уровню социально-экономического развития, структуре экономики, финансовому состоянию, наличию ресурсов и другим параметрам. В то же время анализ показал, что в регионах начинает складываться определенная последовательность этапов процесса планирования.

1 этап - разработка концепции развития, состоящей из следующих разделов: анализа социально-экономического положения, оценки его преимуществ и недостатков, имеющихся ресурсов, внешних и внутренних факторов; разработки целей и задач развития; определения стратегических приоритетов и основных направлений социально-экономического развития; формирования требуемых для их реализации механизмов.

2 этап - разработка комплексной программы социально-экономического развития, целевых программ, бизнес-планов и оценка их эффективности. Все программы социально-экономического развития, подготовленные в регионах за последние 5 лет, можно разделить на три вида: а) традиционные программы, определяющие сферы развития и соответствующие мероприятия в рамках бюджетного финансирования и лишь косвенно связанные со стратегической концепцией; б) программы, логически связанные с концепцией, однако не имеющие детально разработанных механизмов реализации и нуждающиеся в дальнейшей детализации путем разработки специальных планов действий; в) программы, содержащие конкретные мероприятия и механизмы реализации в рамках стратегической концепции.

3 этап - мониторинг реализации и использование механизмов обратной связи, когда вносятся корректировки в действующие концепции, программы и планы. Выявлено лишь два случая функционирования механизма мониторинга - в Санкт-Петербурге и Республике Карелия, хотя механизмы корректировки заложены также в концепциях Московской и Ленинградской областей, Красноярского края. Многие регионы осознали необходимость мониторинга и активно работают в этом направлении.

Следующая выявленная тенденция - наметившийся переход к разработке документов социально-экономического развития, представляющих собой некие общественные соглашения. При организации процесса разработки и реализации стратегических документов одна из наиболее сложных задач - обеспечение поддержки и участия общественности. Анализ показывает, что в середине 1990-х годов подавляющая часть плановых документов разрабатывалась администрациями регионов кулуарно без привлечения представителей общественности, науки, бизнеса. Из рассмотренных 30 концепций только восемь обсуждались публично или же были опубликованы в средствах массовой информации и лишь девять официально одобрены законодательными органами власти регионов.

В последние годы увеличивается число регионов, разрабатывающих стратегические документы с привлечением широкой общественности. Примерами являются Стратегический план С.-Петербурга и концепция "Возрождение Карелии", при подготовке которых проводились публичные слушания, конференции, рекламные кампании, размещались публикации в СМИ и Интернете. В ряде регионов были созданы специальные структуры (советы, комиссии, ассоциации, временные творческие коллективы и т.д.) с привлечением ведущих специалистов в разных областях знаний, представителей науки, образования, бизнеса и общественности.

Последняя выявленная тенденция - выбор разработчиков региональных плановых документов.

Выделены следующие основные варианты: разработка документов силами самой администрации региона; привлечение к разработке внешних организаций; создание в этих целях специальной структуры. Традиционно в регионах за разработку плановых документов отвечают структурные подразделения администраций. Однако их деятельность не всегда достаточно эффективна.

Повышение роли планирования связано с дополнительными затратами ресурсов. Анализ корреляционных зависимостей между интенсивностью плановой деятельности и такими обобщающими социально-экономическими показателями, как изменение инвестиционного потенциала и риска, показал отсутствие между ними статистически значимой зависимости, что обусловлено множеством причин как объективного, так и субъективного характера.

В течение последних трех лет число программ, при разработке которых использовались элементы стратегического планирования, значительно возросло. Как известно, среди инициаторов стратегического территориального планирования в России были преимущественно крупные города, обладающие необходимыми материальными и интеллектуальными ресурсами. Теперь в этом процессе активно участвуют и муниципальные образования.

Таким образом, анализ текущей практики регионального планирования свидетельствует о положительных тенденциях в его использовании для решения социально-экономических проблем территорий. Вместе с тем отсутствие государственной системы территориального планирования, а также его недостаточное научно-методическое обеспечение не позволяют в полной мере задействовать возможности данного инструмента1.

Заключение

Региональная политика - очень важная составляющая практически любой политики, как на федеральном, так и на местном уровнях. Хотя говорить о региональной политике только как о части какой-либо другой политики неверно. Региональная политика - самостоятельная и необходимая часть политической и правовой основы общества и всего государства.

Будущее России во многом определяется именно проводимой сейчас в нашей стране региональной политикой. Только при разумной, целостной и учитывающей интересы государства, регионов и населения региональной политике можно вообще говорить об этом будущем России как единой и процветающей страны. К сожалению, современная региональная политика Российской Федерации редко отвечает хотя бы одному из этих критериев.

Поэтому назрела необходимость проведения не только различных экономических и социально-экономических реформ в нашей стране, но также и единой и комплексной ''региональной'' реформы. В перспективе эта реформа должна быть направлена на сохранение единого как в социальном, экономическом так и политическом аспектах государства, выравнивание уровней развития регионов, повышение уровня жизни населения, дальнейшее развитие региональных и общегосударственной экономик, превращение России в развитое правовое демократическое федеративное государство.

В отдельных странах существуют разные принципы разделения центральными и региональными властями функций в сфере региональной политики, специфические схемы сочетания макро- и микроинструмента. Под макроинструментом мы понимает рычаги монетарной, фискальной и торговой политик, под микроинструментом - рычаги непосредственного воздействия на рабочих (труд) и на предпринимателей (капитал).

Ни в одной стране нет монополии какого-либо одного центрального государственного органа, ответственного за регулирование регионального развития. Так или иначе, эта функция государства разделяется между несколькими или многими центральными ведомствами. Как правило, выделяется один-два ведущих или координирующих органа.

Кроме административных и законодательных органов государственной власти важную роль в регулировании регионального развития играют разного рода консультативные, проектные, экспертные исследовательские организации.

В территориальной системе России в зависимости от критерия классификации регионов можно выделить несколько однородных региональных структур: региональная структура, отвечающая критерию национально-государственного устройства и определяющая в соответствии с Конституцией страны совокупность равноправных субъектов Российской Федерации; региональная структура, отражающая территориально-административное устройство каждого субъекта Федерации; структура, образуемая в соответствии с экономическим районированием на основе территориального разделения труда; районы реализации региональных комплексных программ.

Выделение каждой из четырех перечисленных региональных структур происходит не только в соответствии с определенным критерием, но и с учетом многих факторов - природных, экономических, социальных. Но в каждом случае преимущество отдается тому или иному фактору или их сочетанию.

Регионы же не должны ограничиваться только своими сугубо региональными проблемами, но должны играть активную роль в политической и экономической жизни всего государства. Для осуществления задач научного прогнозирования и индикативного планирования необходима подготовка комплексного прогноза развития и размещения производительных сил Российской Федерации, который должен включать научные обоснования рациональной специализации всех регионов России.

Комплексный прогноз должен отражать структурную перестройку в регионах, процессы демонополизации и приватизации, меры по стабилизации социально-экономического развития, преодолению отставаний в уровнях развития отдельных регионов, развитие межрегиональных и внешнеэкономических связей с учетом конъюнктуры внутреннего и мирового рынка.

Россия - особое государство. Нахождение ее на стыке Востока и Запада, а также огромная территория не позволяют применить в полной мере опыт других стран. Поэтому нужно искать не универсальную ''формулу'' выхода из кризиса, а ''формулу'', учитывающую специфику России. Региональная политика должна во многом способствовать этому.

Успех экономической реформы в России предполагает сочетание разнообразия конкретных подходов к решению проблем в отдельных регионах и в то же время единства общих принципов функционирования рынка на всей территории страны.