1.3. Правовий статус міського голови у системі суб’єктів публічної влади: порівняльно-правова характеристика

Стаття 5 Закону України від 21 травня 1997 р. закріплює систему місцевого самоврядування, яка складається з відповідних суб’єктів, що знаходяться у взаємозв’язках один з одним, з єдиними завданнями і цілями, спрямованими, перш за все, з одного боку, на більш повне задоволення інтересів територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення, а, з іншого – на реалізацію ефективної публічної влади та управління на місцях.

У вказаному аспекті методологічно і прагматично обґрунтованою уявляється необхідність проведення порівняльного аналізу правового статусу міського голови з правовим статусом інших суб’єктів системи місцевого самоврядування в Україні.

Слід зазначити, що ця проблематика посідає істотне місце у функціонуванні такого соціально-правового феномена як місцеве самоврядування. Це пов’язано, перш за все, з тим, що в чинному законодавстві та доктрині дотепер остаточно „не встоялася” система місцевого самоврядування, більше того, остаточно не визначено субординаційно-координаційні та субординаційно-реординаційні зв’язки і взаємозв’язки між суб’єктами в системі місцевого самоврядування. Згідно з домінуючою думкою фахівців в галузі конституційного права [53, 58, 185] основне і пріоритетне місце в системі місцевого самоврядування посідає територіальна громада. Незважаючи на те, що ч. 3 ст. 140 Конституції України говорить про те, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, територіальна громада все одно залишається первинним інституалізірующим суб’єктом місцевого самоврядування, оскільки вона фактично створює ці органи. Про це свідчать і положення ст. 141 Конституції України та ст. 6 Закону України від 21 травня 1997 р. Разом із тим, правовий статус територіальної громади остаточно не визначений. Уявляється, що ближче за все до вирішення цієї проблеми підійшов О.В. Батанов, який у своїй роботі „Територіальна громада – основа місцевого самоврядування в Україні” [59] вельми вдало охарактеризував перспективний потенціал правового статусу територіальної громади, незважаючи на достатньо суперечливі, різнопланові та різнорівневі характеристики його статутарного регулювання.

З вищенаведеного, а також із того, що міський голова є головною посадовою особою міської територіальної громади, слід зробити спробу проаналізувати нормативне регулювання співвідношення і взаємодії міського голови з органами місцевого самоврядування.

У концептуальному аспекті система органів місцевого самоврядування визначається наявністю певних суб’єктів-об’єктів управління і, звичайно ж, відносинами підпорядкування та координації між ними. На основі системно-функціонального підходу в системі місцевого самоврядування можна виокремити три основні суб’єкти (органи) у системі місцевого самоврядування: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) представницький орган місцевого самоврядування; 3) виконавчий орган представницького органу місцевого самоврядування.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Слід зазначити, що в політико-юридичній літературі є відсутнім однакове розуміння влади. Це витікає не тільки з багатозначності, різноплановості та різнорівневості самого терміну „влада”, але й обумовлено різними філософсько-методологічними підходами до розуміння цього соціального феномена. Разом із тим, більшість вчених єдині в тому, що влада є складним, багатобічним явищем, яке виявляється в різних організаційних формах, методах та способах її здійснення, знаходить свій прояв у системі відносин, визначеннях, цілях і т. д. Складність, різносторонність цього явища знаходить своє відображення і в різних характеристиках, що приписуються владі, у відповідних словосполученнях: влада публічна, влада парламенту, влада президентська, державна, одноосібна, колегіальна, муніципальна і т. д.

У сучасній науковій літературі доктринальні підходи також відрізняються. Одні автори розглядають владу як „авторитет, що володіє можливістю примусити підкорятися, підпорядковувати своїй волі інших людей” [147, с. 43], інші – як „можливість розпоряджатися або управляти ким-небудь та чим-небудь, підпорядковувати своїй волі інших” [115, с. 137], треті – як „можливість управляти, розпоряджатися людьми, матеріальними об’єктами, територіями” [118, с. 94], четверті – як „засіб функціонування будь-якої соціальної спільності, що виявляється як відносини підпорядкування єдиній керівній волі суб’єктів, що входять у це співтовариство” [130, с. 14].

Слід зазначити, що жодне з наведених визначень влади не може бути знехтуване, тому що кожне з них відображує якусь одну сторону, грань, момент існування та дії влади. Як правильно зазначає А.Р. Крусян „влада, що поширюється на всіх членів суспільства („publicum”), а не на окрему особу, що володіє такою властивістю як загальність, має суспільний характер, тобто є публічною” [129, с. 15]. На її думку, ця влада поширюється за територіальним принципом, їй підкоряються всі, хто знаходиться на певній території. Тут доречно відмітити, що термін „публічна влада” тривалий час практично не використовувався у вітчизняній юридичній науці. Ще К. Маркс та Ф. Енгельс у своїх творах вживали його стосовно державно-оформленого суспільства, визначаючи державну владу як „особливу публічну владу”, що володіє відмітними ознаками [140]. У подальшому В.І. Ленін у своїх роботах уникає терміну „публічна влада”, замінюючи його на термін „суспільна влада”, навіть цитуючи К. Маркса та Ф. Енгельса [140, с. 373-374]. Публічна влада здійснюється не тільки державою, але й іншими недержавними самоврядними системами. Державна влада та самоврядна влада у своїй сукупності є публічною владою.

Конституція України у ст. 5 закріплює, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування [1]. Таким чином, фіксується поділ публічної влади на публічну державну, яка здійснюється народом через органи держави, та публічну самоврядну (муніципальну), яка здійснюється через органи місцевого самоврядування. Підтвердженням такому висновку служить і той факт, що в ст. 7 Конституції закріплюється положення, згідно з яким в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, а також те, що Конституція України містить у собі окремий розділ XI „Місцеве самоврядування”, де знаходять своє закріплення конституційні основи становлення, функціонування та реалізації публічної самоврядної (муніципальної) влади.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

В.Б. Авер’янов вважає, що „місцеві державні адміністрації є одноосібними органами виконавчої влади, владні повноваження яких реалізуються одноосібно їх керівниками – головами місцевих державних адміністрацій” [40, с. 35]. На відміну від нього, І.П. Голосніченко пропонує „виходити з того, що, одноосібним органом є голови цих адміністрацій” [80, с. 335].

Найбільш оптимально, вбачається, підійшла до розв’язання цього питання А.Р. Крусян, відзначаючи, що „місцеві державні адміністрації – це одноосібні органи держави, представлені одноосібно головами і формованими ними управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами, наділені самостійною компетенцією по здійсненню виконавчої влади на місцях, прямо підлеглі органам виконавчої влади вищого рівня, а також підзвітні і підконтрольні представницьким органам місцевого самоврядування (обласним і районним радам) у частині делегованих повноважень” [130, с. 60].

Таким чином, відповідно до доктринальних позицій українських вчених, можна з упевненістю віднести голів місцевих державних адміністрацій до одноосібних органів держави, що здійснюють інтереси державної виконавчої влади на місцях. Це також витікає і з того, що голови місцевих державних адміністрацій: по-перше, формують склад вказаних державних адміністрацій (ст. 118 Конституції); по-друге, відповідно до ст. 5 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” визначають структуру місцевих державних адміністрацій у межах бюджетних асигнувань, що виділяються, керуючись зразковим переліком управлінь, відділів та інших підрозділів, який затверджується Кабінетом Міністрів України; по-третє, вони одноосібно видають розпорядження, що є обов’язковими до виконання і т. ін.

Виходячи з вищевикладеного, до одноосібних органів державної влади в Україні можна віднести: Президента України, Генерального Прокурора України та голів місцевих державних адміністрацій.

Слід вказати на те, що органи державної влади істотно відрізняються за своїм правовим статусом і правовим становищем від органів місцевого самоврядування. Але їх об’єднує те, що саме через ці органи народ здійснює свою владу як верховний суверен.

Відповідно до ст. 5 Конституції України народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Це дає можливість досліджувати критерії співвідношення правового статусу одноосібних органів державної влади та місцевого самоврядування. Тут доречно зазначити, що критерії представляють ту сторону, той прояв ззовні того або іншого органу державної влади або органу місцевого самоврядування, щодо функціонування та зміни якого можна зробити висновок про їх ефективність. При цьому ефективність тут виступає як якісна характеристика того чи іншого органу (державного або місцевого самоврядування) або їх сукупності і відображує їх реальну роль у вирішенні суспільних проблем.

Враховуючи різноманіття завдань, що вирішуються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, можна, говорити про існування багатьох критеріїв, що характеризують їх правовий статус.

Проте хотілося б зупинитися на найбільш важливих критеріях – правотворчому, правовиконуючому та контролюючому, по яких можна було б детальніше досліджувати співвідношення правового статусу міського голови як одноосібного органу місцевого самоврядування та одноосібних органів державної влади.

Доцільно почати дослідження з критеріїв правового статусу найвищого одноосібного органу державної влади в Україні – з Президента України.

Першою країною у світі, в якій з’явилася посада президента як глави держави були Сполучені Штати Америки. Делегати Конституційного конвенту, які зібралися у 1787 р. у Філадельфії для прийняття федеральної Конституції США [119, с. 13], утворили нову форму правління – президентську республіку.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Здійсненний аналіз критеріїв правового статусу голови місцевої державної адміністрації як одного з одноосібних органів системи виконавчої влади дає можливість зробити висновок про те, що цей інститут досить ефективно інтегрований у цю систему, перш за все, завдяки особливій ролі Президента України в мобілізації та спрямованості виконавчої влади.

Висновки до розділу 1

У результаті здійсненого дослідження можна дійти таких висновків:

1. Під правовим статусом суб’єктів місцевого самоврядування слід розуміти сукупність їх прав і обов’язків, які визначаються Конституцією України, Законом України від 21 травня 1997 р., іншими законами та нормативно-правовими актами.

2. У науці конституційного права відбуваються активні процеси щодо формування та вироблення відповідних законопроектних пропозицій стосовно вдосконалення правових статусів суб’єктів місцевого самоврядування.

3. Обрання міського голови прямим, загальним, рівним голосуванням свідчить про його важливе місце не тільки в системі місцевого самоврядування, але і в механізмові його реалізації.

4. З метою підвищення вимог до кандидатів на посаду міського голови, уявляється за необхідне введення до профільного виборчого законодавства України освітнього цензу до кандидатів, а також цензу, пов’язаного з їх попереднім перебуванням на керівних посадах.

5. Міський голова є одноосібним суб’єктом, який відповідно до законодавства покликаний здійснювати реалізацію публічної самоврядної (муніципальної) влади.

6. Роль міського голови у становленні та розвитку публічної самоврядної (муніципальної) влади перманентно зростає, оскільки відповідно до Конституції України він може позитивно впливати на міську раду (система „сильний голова – слабка рада”) та її виконавчі органи перш за все через формування і практичну реалізацію муніципальної політики на території міської територіальної громади.

7. Міський голова в системі органів місцевого самоврядування посідає одне із центральних місць як у статутарному, так і у функціональному аспектах, оскільки він є головною посадовою особою міської територіальної громади, яка виступає в якості первинного суб’єкта місцевого самоврядування, нею утвореного (що конституюється) та контрольованого (підзвітного).

8. Міський голова виступає сполучною ланкою між всіма елементами системи місцевого самоврядування, забезпечує координацію діяльності всієї цієї локальної системи щодо вирішення питань місцевого значення як у контексті її позитивної реалізації, так і в контексті проспективної (можливої) юридичної відповідальності за невчасну або неналежну практичну реалізацію об’єктного складу місцевого самоврядування.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html